普惠金融发展中的区域性政策支持与法律保障

李敏

摘要：普惠金融是指一个能有效为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，注重的是弱势群体所享受到的金融服务的权利，这与现代农村金融制度所体现的核心本质是相通的。目前农村金融市场的发展所面临的系统性缺陷，使得建立普惠金融的发展道路漫长而曲折。村镇银行作为普惠性新型农村金融机构代表，承担和发挥着建设普惠型现代金融体系的艰巨任务，通过发展农村金融力量，加强对小微企业及农户资金需求的支持，提升金融服务水平。寻求村镇银行的发展路径，消除基础金融服务空白点，可以解决金融服务中的政策缺陷和法律支持等相关制度。

关键词：农村金融；普惠金融；制度创新；法律保障

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）12-0078-02

一、相关语义解读

（一）基本含义

普惠金融是指能有效、全方位为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，实际上就是让所有老百姓享受更多的金融服务，更好地支持实体经济发展。

（二）发展状况

普惠金融源于英文“inclusive financial system”，始用于联合国2005年宣传小额信贷年时，后被联合国和世界银行大力推行。国内最早引进这个概念的是中国小额信贷联盟。2012年6月19日，原国家主席胡锦涛在墨西哥举办的二十国集团峰会上指出：“普惠金融问题本质上是发展问题”，2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品。”[1]

普惠金融的核心理念是能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务。普惠金融的主要任务是为传统或正规金融机构体系之外的广大中、低收入阶层甚至是贫困人口提供机会，为贫困、低收入人口和微小企业提供可得性金融服务。惠金融的重点在于，让现代金融服务更好地惠及各个社会群体和经济社会发展的薄弱环节，更好地支持实体经济发展，使更多企业或个人享受到金融服务。终将金融服务向欠发达地区和低收入群体扩展，提升发展均衡性和有效性。

二、普惠金融发展中的制约因素

（一）我国传统的金融机构主要有农业银行和农信社

其主要提供存贷款业务，目前存在服务很难覆盖小规模村镇，微小企业和中低收入农户。在对企业及农户贷款意愿初步了解之后，企业或个人的资信情况进行贷前调查过程中，对客户信息的采集，没有形成统一的信息共享机制，造成调查成本上升，交易规模减少不能更好的体现微利互助的性质。

（二）对微型金融机构的法律规范和金融监管缺失

目前我国针对的金融法律框架主要是“六法一条例一决定”，没有专门针对农村金融监管机构的法律法规，陷入无法可依，无章可循的尴尬境地。中央银行对金融机构的监管指标，资本充足率和资产负债比率，都是对商业银行，并没有专门针对微型金融机构的特点，给予一定的弹性浮动。

（三）未建立多元的绩效评价体制，使得以三农为主要服务对象的农村金融机构在工作重点上有所弱化

农户融资特点是额度小，周期长、需求分散，季节性强，无抵押，存在的风险也较大。至于村镇银行、小额贷款公司等新型金融机构目前虽然在做小额信贷，但这是由其农户对农村金融机构，尤其如信用合作社、农业银行的天然信任度高，更愿意到身边的小银行办理业务。

三、金融相关制度完善的必要性分析

（一）理论分析

1.金融服务作为一种公共产品，是助力地方经济发展的重要保障，需要政府及相关部门主导和推进

一个区域的金融服务水平状况与经济的发展息息相关。金融服务的环境优劣则对经济发展有很大的影响。金融环境作为公共产品，仅靠市场主体和个人是难以形成的，市场主体在政府的支持和服务之下谋求经济发展，政府针对市场失灵进行渐进性干预，如提供完善的制度安排或一定程度的金融倾斜等，吸引外部资金的流入接受城市辐射能量。金融也带有公众服务和公共产品的性质，它的服务不纯粹针对个人，而是把一切需要金融服务的群体、产业、地区，包括弱势产业、地区、群体包括进来。在相当长的时期内金融普惠还很难充分实现。

2.区域金融差异化带来的短板效应

目前存在区域经济发展差距明显的趋势，相邻地区之间的辐射带动作用不够，如地区间与区域间金融综合竞争力极差比较大。适度的差距虽然有利于区域金融的发展，但是过度的差异必然会导致“马太效应”，而不利于区域金融的和谐发展。因此应该加强区域间的金融联系，同时实行差异化的区域金融政策，促进区域金融的协调发展，进一步提高我国金融市场化的程度。

（二）实践之需

1.城市与农村金融服务发展不协调，制约地方区域经济发展

在广大农村地区，由于金融体系还不丰富、经济发展不平衡，金融基础还比较薄弱、金融产品比较单一，这种金融资源分布不平衡的格局在相当长的一段时期还将存在。银行业金融机构不论从思想认识、经营观念还是服务创新、机制建设，都难以适应金融普惠的需要。真正立足于小企业市场定位、小企业金融服务做得较为出色的金融机构少之又少。

2.中小企业及农户和合作社的先天不足就是规模小、市场势力弱、融资渠道少等

在我国，银行和非银行等金融机构经常会对一些大企业争贷，而对中小企业却不愿借贷，并且对中小企业的贷款期限也很短，存在不能满足企业发展需求的情况。这样，由于经营规模较小，资金不足，风险投资业一开始就会面临融资难度大、壁垒多、融资量小等问题。投资主体单一资本有效供给不足，而要改变这种格局就需要国家制定多项政策引导资金合理流向。

四、普惠金融服务创新的实证分析——以村镇银行的发展为例

根据银监会规定，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。据统计截至2012 年4 月，全国共组建村镇银行 749 家，其中开业 681 家，筹建68 家。2011 年 7 月银监会印发《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》淡化村镇银行设立数量目标要求，进一步提高了设立村镇银行的门槛和难度。

（一）村镇银行的发展状态

村镇银行银监会批准的解决农村金融问题的金融机构，是基于一定的地缘关系成立，经营机制灵活，能根据农村需求和农户的个性化特征，针对性地提供多层次的产品。村镇银行是银监会新近在中西部六省区农村试点的一种服务于农村的银行业金融机构。在满足多元化的三农金融服务需求，有效缓解农户及农村中小企业融资困难方面发挥积极的作用。再次，村镇银行的出现增加了金融供给，增强了农村金融市场竞争，实现了制度变迁的“帕累托改进”效应。

（二）亟待解决的法律和政策支持

村镇银行作为个体的经济组织为谋求自身的发展，必然向国家提出以法制环境保障其发展空间的诉求，需要国家建设和完善法律制度与政策体系来保障村镇银行发展权的实现。尽管目前村镇银行总体运行良好，但作为新生事物，在发展的道路上也遇到一些亟待解决的问题。村镇银行的市场准入、资金运营和内部组织治理规则，风险监控和外部监管机制，都必须由国家确立相应的法律规范。除此外，村镇银行还需要社会公众的认知、政府部门的重视，以及金融文化的繁荣等多种因素共同作用的促进。相应地，村镇银行的健康发展亦将回报经济金融，形成良性循环。

五、提升区域金融服务水平的探索

（一）加强金融基础设施建设，提供多方硬件设施的支撑

要使金融服务更多向贫困和低收入客户延伸，就必须加强基础性金融设施建设。从整个金融服务层次来说，要提供金融多元化服务机构，应建立农村商业银行、农信社、村镇银行、社区银行，扩大金融资源覆盖面及数量，对贫乏地区的金融网点加强基本机具的布设，建立区域性股份制小银行，利用熟人社会弥补银行与中小企业信用信息不对称，或者弥补信用体系之不足，提高基础性金融服务水平。允许和鼓励设立村镇银行，实施跨区经营，使越来越多的人参与和享受到金融服务，符合普惠金融的理念。

（二）加强农村金融相关政策及制度的改进

在目前经济运行和增长速度放缓和银行系统稳健的货币财政政策下，银行或者其他非银行业金融机构出于成本和效益的考量，中小企业及小微企业、农户、农业合作社的融资需求很难得到满足，增加银行经营成本，提现不出预设的社会效益。当前情况下的最佳选择是从政府制定实施金融政策的角度，将村镇银行纳入存款保险制度的试点范围，为其建立存款保险的“安全网”。这将较大地提高村镇银行的公信度和社会认可度。从财政税收方面，根据量能负担原则，通过减免税赋，扶持对中小银行及政策性银行的降低成本，减少风险出台的相关激励机制，在贷款政策上倾斜，财政每年的贴息资金可通过预算列支，实现金融政策、财政政策和产业政策等各类支农政策的紧密结合。

（三）增加信贷政策支持，努力改善金融服务

通过金融创新，增加金融服务的层次，丰富金融服务和产品，扩大普惠金融服务的边界，满足不同类型资金需求者的多样化需求，国际上有一些可借鉴的做法，如孟加拉乡村银行等，形成了不同类型的小额信贷模式。支持小微企业、三农等发展，即在推广完善农户联保、钱物结合、农户授信、小额贷款证等行之有效的贷款办法基础上，探索新型担保方式，例如，以农作物、农产品、承包的土地使用权、商标使用权，发展普惠金融，提供丰富的金融服务和产品。注重扶持小微企业发展、加快信贷结构调整。

（四）完善并细化管理制度，使《商业银行法》能与时俱进

金融监管法应该注重经济发展与金融监管之间关系的平衡，充分运用“小额贷款”杠杆作用，特别是适应区域特点的金融监管制度，协调好经济发展与金融监管之间深层次的矛盾，来敦促金融监管做出符合经济金融发展需求的调整。可以通过“宽严相济”的差异化监管，如适度降低最低注册资本、存款准备金率等监管要求，适当放宽服务对象的担保要求和担保品范围，鼓励和引导各类金融机构主动提供普惠金融服务。其次，注意防范监管套利，要严厉打击借普惠金融创新名义逃避监管的行为。努力提高金融监管的针对性和有效性。紧密结合农业农村经济发展阶段性特点，推动深化改革，努力激发机构改革发展的内生动力和活力。

参考文献：

[1] 高战胜.论村镇银行的法律性质[J].河南教育学院学报：哲学社会科学版，2007（4）.

[2] 王原声.金融发展与经济可持续发展的关系研究[D].青岛：中国海洋大学，2008.

[3] 尹优平.中国区域金融协调发展研究[D].成都：西南财经大学，2007.

[责任编辑：高 瑞]