宅基地征用过程中的问题与对策

摘要：中国城市化的飞速发展对建设土地产生了巨大需求。在宅基地的征用过程中，无论是低补偿还是高补偿，都存在很多的问题。宅基地置换模式和征地的留用地模式是现实中比较好的征地制度创新模式。由这些先进的模式，可对宅基地的征用提供很多启示：政府要统筹运用多种补偿方式，统筹政府与社会，统筹城乡用地，统筹城市建设用地的使用结构，统筹近郊和远郊分配宅基地增值收益分配。

关键词：宅基地征用；宅基地置换；留用地

中图分类号：D207 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）12-0230-01

一、背景分析

城镇化是非农产业、人口向城镇集中的自然过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。1978—2013年，我国的城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02%。但无论从发达国家80%的平均水平，还是从人均收入与我国相近的发展中国家60%的水平来看，我国的城镇化进程还远未完成。2013年末，中国人口为1.36亿，如城镇化率每年提高1%，以此保守推算，每年要有1300多万人进城。从土地需求情况来看，按人均城市建设用地面积100㎡/人推断，要达到常住人口80%的城市化率，至少需城市建设用地0.54亿亩。要达到户籍人口80%的城市化率，至少需0.9亿亩。从土地的供给来看，近年来各省用地用地缺口在50%左右。从2003年到2012年，中国城市的数量（含县级市）维持在660个左右，而自然村的数量则从320多万个减少到267万个，因此城市的规模性扩张引发的缺地现象，在城郊结合带表现得非常明显。如何改革城郊农村宅基地的征用制度，是快速城市化过程中迫切要解决的难题。

二、宅基地征用过程中存在的问题

征地是政府为了公共利益而依法强制取得他人土地，并给予补偿的行为。宅基地征用过程中存在两类极端性的问题。

第一类是补偿太低引发的问题。地方政府依靠在土地一级市场上的垄断，低价征地、高价卖地的现象很明显。在宅基地征用过程中，农民的土地权利很难得到完全的保障。很多地方的宅基地征用采取了较低的、一次性补偿，农民的后续生活和就业得不到长期保障。由此使得政府与农民的冲突频发，地方政府经常陷入与征地农民的紧张关系中而难以脱身。据统计，全国因宅基地纠纷引发的上访问题占到了信访总数的60%以上。

第二类是补偿太高引发的问题。有些地方政府为在短期内拿到土地，不惜以高价补偿宅基地被征用者。大幅提高补偿标准不仅会增加政府的支出负担，还造就了大批的“食利者”、“地主”阶层。该阶层的财富状况，与普通城市居民和远郊农民相比，优势非常明显，这是新时期的“福利分化”和社会不公现象。

三、各地的探索

（一）宅基地置换模式

“宅基地置换”模式，即以农村宅基地和房屋置换城市房产或货币。在大多数列入城市规划的城郊地区，这种置换往往与承包地、自留地的置换一起进行。城郊农民退出承包地、宅基地和自留地的使用权，可选择实现户口的农转非，并换取社会保障和集聚安置的住房。如浙江省嘉兴的“两分两换”等模式。从沿海发达地区的实践来看，城郊宅基地置换取得了很好的成果，可节约居住建设用地50%左右。不过宅基地置换只解决了一代人的问题，不具有可持续性。而且安置房的建设、基础设施的配套、社会福利保障、前期融资成本等支出，使得很多地区的政府难以实现资金平衡。

（二）征地的留用地模式

征地的留用地模式具有相对的可持续性，是对置换模式的补充。宅基地征用的留用地模式，是政府在征用宅基地时，按照征地面积的一定比例（10%-15%）确定用地指标，返还给集体，用以发展二、三产业。留用地的开发经营可为退出宅基地的农民带来长期的收益和就业，还能减轻政府财政上的安置压力。不过，存在留地指标兑现难、政府在拆迁中与农民关系恶化、留地区位差、村集体发展留用地项目资金不足等问题。

针对留地指标兑现难，广州萝岗区以“租赁留用地指标”的方式，在留用地难落实的情况下，由政府租赁村留用地“指标”，等有地可安排时再兑现“实地”。针对政府与农民的关系恶化，广州白云区主动放权，将留用地政策与村里的整治违章住宅工作结合，让农民自行组织拆迁工作。宁波江东区则通过允许村集体经济合作社承担拆迁、建设、安置等事务，也取得了较好效果。权力下放，让村自行组织整治工作，既调动了农民监督、整治违章住宅占地的积极性，又保证了整治工作的时效性和节约性。该做法将政府从与村民的紧张关系中解脱出来，理顺了政府与社会的关系，使地方政府由城市化的具体实施者，转变为谋划大局的规划师和监督者，这是城市化路径的重大创新。针对留地区位差的问题，杭州市让村集体在符合规划的前提下“优先挑选”。针对资金不足问题，杭州市通过留用地土地出入金返还，税费的项目补贴等，全力扶持村集体经济发展留用地项目。

四、“五个统筹”是改革的方向

（一）统筹运用多种补偿方式

土地财政模式不利于农、工、商业协调发展，不利于内需的启动，会助长投机之风，是必然不可持续的。政府为迅速征用土地而提高补偿标准，虽会加快退出速度，但会引发社会不公。给予被征地农民一定的货币补偿和住房保障是基本的补偿，但还需可持续性的补偿。城郊宅基地的退出过程，不仅是合理分配土地增值收益的问题，也是各群体共享城市化发展权的问题，只有多方共赢的制度才具有可持续性。宅基地征用的留用地补偿模式是可探索的方式。留用地项目的各种常规性税费，可使地方政府获得持久的收入，缓解财政压力。

（二）统筹政府与社会

政府要与社会功能互补，发挥好规划引导、协调等职能。城郊宅基地退出涉及农民的根本性利益，要加强被征地农民和基层的参与性。德国的土地整理参加者联合会、日本的农田整备参加者联合会、台湾的农地重划协进会都是公众参与土地整治的组织。这些组织在政府和农民间建立了沟通机制，提高了被征地农民的知情权、参与权，监督权、分享权。以宅基地退出的留用地政策为例，可下放权利给村委、集体经济组织，承诺留用地比例，实现多方利益共赢。其好处在于，可将地方政府解脱出来，激发民间支持征地的积极性，整理出的节约宅基地面积越大，农民和村集体的留地面积越大，其可持续发展的空间就越大。

（三）统筹城乡用地

农村土地的效益一般低于工商业用地。据统计，农地的收益约为工业用地的1/10，商业用地的1/100-1/10。2004-2012年，城市建成区面积因农村人口流入，年均增长5.45%。但同时，农村建设用地反而大幅增加。2003-2012全国村庄住宅建筑面积年均增长2.5%左右。因此要在统筹城乡土地利用的视野下，打破城乡二元土地结构，集约利用城乡建设用地。要探索在合理的利益分配的前提下，充分发挥地理位置优越的地区的区位优势，在全省城乡范围内实现“建设用地指标”大范围、远距离的配置。

（四）统筹城市建设用地的使用结构

据一份对全国55个大城市的调查，工业用地和生活用地的比重分别为27.5%和37，而世界的平均水平一般为15%和50%，目前中国只有上海等个别城市达到了该标准。因此，城市建设用地在总量扩张的背后，存在使用结构不合理的现象。城郊退出的宅基地的使用领域，要依靠市场来配置，增加商住用地数量，控制工业用地的数量，提高工业用地的使用效率。

（五）统筹近郊和远郊分配宅基地增值收益分配

城郊宅基地的增值收益，不应只归近郊农民所有，还要顾及远郊农民。因为这部分因土地用途变化而产生的较高收益，主要是由于城市化引起的土地区位的变化。广大远郊农村受制于18亿亩红线的制约，发展权受到了很多的限制，它们通过为全国粮食安全的贡献，也间接为城市化做出了巨大贡献，因此理应分享城市化的土地红利。

参考文献：

[1] 张占录.征地补偿留用地模式探索——台湾市地重划与区段征收模式借鉴[J].经济与管理研究，2007（9）.

[2] 罗红弘.杭州市村留用地制度分析及完善建议[D].上海：华东政法大学，2012.

[3] 石婷婷，张日波.股份经济合作社助推城郊城市化——以宁波市江东区的“一化三改”为例[J].浙江社会科学，2014（7）.

[责任编辑：纪姿含]