基层行财政性缴存款管理面临的问题和对策

刘奕

财政性缴存款是中央银行基础货币的主要来源，其缴、退及管理直接影响货币政策和财政政策的配合运用，因此，对财政性缴存款进行有效监督非常必要。随着最近几年我国商业银行体制改革，尽管基层商业银行财政性存款大幅减少，财政性存款总量占各项存款的比例一直处于较低水平，但由于银行业机构追求自身效益和央行财政性缴存款管理制度存在的不足，导致财政性缴存款管理还存在一些问题与不足，特别是在基层央行，这种情况更为明显。本文拟从基层视角，指出基层行在财政性缴存款管理的事后监督中发现的问题和不足，并提出加强财政性缴存款管理的建议。

一、基层央行财政性缴存款管理存在的问题与不足

加强财政性缴存款管理，是基层央行的一项主要职能，对央行调节、平衡国家信贷收支和贯彻执行货币政策等方面发挥着重要作用。但从基层央行在财政性缴存款管理实际情况看，还存在一定的问题与不足，值得密切关注并亟待解决。

（一）财政性存款的缴存款范围界定口径不统一造成商业银行逃避缴存财政性存款

1998年下发的《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]118号），将财政性存款从“财政金库款项、政府财政拨给机关单位的经费以及其他特种公款”调整为“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项等财政存款”。财政性存款范围调整后，基层商业银行应缴存的财政性存款范围大幅减少，且应缴财政性存款界定口径不统一，也没有随着财政税收等政策的调整而进行调整，如未进一步明确地方金库存款都包括哪方面的资金、税款代缴等新的税收政策实施后没有对财政性存款如何缴存进行规定等。

（二）商业银行财政性存款科目设置不规范给基层行审核、监督财政性缴存款带来困难

由于金融机构改革步伐加快，新业务也不断推陈出新，会计科目的变更也越来越频繁。人民银行总是被动地根据新机构的开立和商业银行会计科目的变化不定期印发文件，核定金融机构缴存款范围。根据人民银行总行下发的各个商业银行的财政性缴存款科目分析，发现有的商业银行预算外存款核定为财政性缴存款，有的商业银行却没有将其框定在财政性缴存款范围内。另外，不同商业银行缴存财政性存款的科目代码和名称不统一，核算内容也不尽相同，都给基层央行在财政性缴存款管理方面带来困难。

（三）财政性缴存款低收益性导致商业银行逃缴、漏缴、少缴财政性存款

目前，人民银行对商业银行财政缴存款不计利息，只是按财政性存款全年的日平均余额的万分之五给商业银行计付手续费，远低于作为一般性存款的利息收入，更远低于商业银行缴存的准备金存款和信贷资金收入。按目前管理规定，某商业银行如按财政性存款日均余额缴存1000万元财政性缴存款，每年仅获人民银行支付的手续费5000元，远低于商业银行其他资金运用方式的收益水平，比如按活期存款利率计算，应缴手续费为35万元。为追求收益最大化，商业银行往往采取多种方式，如改变财政性存款核算科目、以税收保证金账户收纳、核算税款等方式，逃缴、漏缴或少缴财政性存款。

（四）按旬末日时点数缴存具有明显的不合理性，导致商业银行大量垫付资金缴存财政性存款

商业银行缴存财政性存款按旬考核，旬后第5日调整。根据这一规定，无论商业银行平时财政性存款余额多少，一律按旬末日财政性存款余额缴存。以某银行为例，2013年6月10日该行待结算财政款项余额为8，006，66005元，而该行6月上旬日均余额为7，078，13138元，上旬末余额为比上旬日均余额多928，52867元。可见，旬末日余额已不能准确反映商业银行该旬期间财政存款的真实情况，导致商业银行要垫付大量资金缴存财政性缴存款。这对追求利润最大化的商业银行来说，存在有比较明显的不合理性。

（五）财政性缴存款管理规定滞后且操作性不强，使得监管处罚难以到位

自1998年人民银行下发《关于改革存款准备金制度的通知》对财政性存款范围进行调整后，再没有出台过关于加强财政性缴存款管理的制度、办法或规定。基层行对财政性缴存款进行管理还是沿用以前的相关制度规定，已难以适应目前实际需要。同时，对违反财政性缴存款管理规定的行为进行处罚管理规定也不明确。这主要体现在二个方面，一是管理部门不明确，目前仅明确会计部门承担银行业机构财政性缴存款范围的核定，没有相关文件规定财政性缴存款的管理处罚由人民银行哪个部门承担。二是处罚规定操作性较差。对违反财政性缴存款规定的银行机构进行处罚，仅能依据1999年国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》第22条“金融机构占压财政存款或者资金的，给予警告，没收违法所得，并处违法所得1倍以上3倍以下的罚款，没有违法所得的，处五万以上30万元以下的罚款”。由于该规定没有明确界定具体的违规行为，引用该条款对银行机构违反财政性缴存款的行为进行处罚存在较大的法律风险，并在具体操作过程中对于办法中的“违法所得”没有明确的标准，在执法过程中难以把握处罚尺度，让银行机构宁愿冒着处罚的风险而去获取较大的违规利益。

二、加强基层行财政性缴存款管理的对策建议

针对财政性缴存款管理中出现的问题，建议通过规范科目设置、提高缴存款收益、明确管理权限、完善缴存额核算方式、明确财政性缴存款处罚办法、建立常规检查的长效机制等一系列措施进行规范解决，同时，应进一步明确要求基层行加强对财政性缴存款的专项检查。

（一）规范商业财政性存款科目设置

建议及时出台规范商业银行财政性存款科目设置、使用的规定，进一步明确银行机构财政性存款业务的科目设置与使用，确定核算内容。首先，要明晰金融机构缴存范围、缴存科目代号及名称、缴存时间、报表报送要求等，避免金融机构在使用财政性存款账户时串用科目，打擦边球，要将财政性资金尽量纳入管理范围。其次，加强银行机构会计科目变动使用情况管理。银行机构变更科目及使用范围，应报人民银行批准并报送当地人民银行分支机构。第三，统一并进一步明确、细化银行机构财政性存款范围。

（二）提高银行机构缴存财政性存款收益

适当提高银行机构缴存财政性存款计付手续费标准，或对银行机构缴存的财政性存款实行计息。2003年1月1日开始，我国利息管理出台了一项重大改革，人民银行对国库存款（地方财政库款、财政预算专项存款、财政预算外存款）按单位活期存款计付利息。可以比照此项规定，对银行机构缴存的财政性缴存款也按单位活期存款计付利息。

（三）建立财政性缴存款管理的协调调管理机制

根据现有政策，已经明确规定由信贷部门负责对财政性缴存款的违规行为进行处罚。为了形成对财政性缴存款的有效监管，建议根据基层行业务部门设立情况建立财政性缴存款管理的协调调管理机制。会计部门负责银行机构财政性缴存款范围的审核管理、财政性缴存款的日常监督管理、为信贷部门对违规行为处罚提供依据；营业部门与后督部门负责财政性缴缴存款业务的监督，并及时向会计部门提交监督情况与取证资料；国库部门负责提供代理国库业务的银行机构的地方财政库款、待结算财政款项、财政预算专项存款的资金规模情况。通过明确各相关部门联系，核对数据，确保银行机构足额、及时缴存财政性缴存款。

（四）改善财政性存款缴存额核定方式

将目前商业银行缴存财政性存款按旬末日余额进行缴存的管理方式，调整为按旬日均余额进行缴存。按此种确定缴存额方式，可改变商业银行垫付大量资金缴存财政性存款的不合理现象。确定银行机构缴存财政性缴存款的日均余额，需要求银行机构向当地人民银行提供财政性存款账户的每日余额。

（五）制定财政性缴存款专门处罚规定

依据《金融违法行为管理办法》赋予的权限，制定专门的财政性缴存款管理处罚办法，界定并细化各种违规行为，并对各种违规行为明确相对的处罚标准；对人民银行营业部门或事后监督部门通过监督发现的银行机构逃缴、漏缴、少缴财政性存款的行为，由会计部门对银行机构进行现场取证后，按行政处罚程序办理。

（六）建立常规检查的长效机制

目前，财政性存款的缴存由人民银行分支机构通过审核金融机构报表来判断是否足额缴存财政性存款，执行“按旬报送，定期审核”的监督方式，但对其是否缴存仅仅根据旬报表进行审核不能深入地核实其是否将吸收的财政性存款全部纳入规定科目缴存。因此，建立常规检查的长效机制是非常有必要的。可以通过定期或不定期、现场或非现场检查方式对商业银行是否将财政性存款纳入规定科目核算，是否混淆财政性存款和一般性存款等。比如：财政收入非税收入、预算外收入是否没有纳入“待结算财政款项“科目核算，而是纳入一般活期存款核算；将应缴财政性存款使用“暂收款”、“机关团队存款”、“事业单位存款”和一些过渡性科目纳入一般存款核算，导致大量财政性存款以一般存款形式游离于商业银行间等。

（七）将财政性缴存款纳入国库现金管理的设想

在目前国库集中支付改革的基础上，继续深入推广国库集中支付制度，建议通过国库单一账户制度将待结算财政款项等财政性缴存款资金直接缴入国库，不再停留在预算单位的收入过渡账户，保证财政性缴存款资金统一集中到国库，并可对集中到国库的资金进行市场化管理，建立归属地原则的国库现金管理制度。