对人大讨论决定重大事项几个基本认识的辨析

王中位+王立军

党的十八届三中全会决定提出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。人大讨论决定重大事项权得到进一步关注和重视。围绕人大更好地行使讨论决定重大事项权，相关学者和人大工作者进行了不断研究与探讨，对人大行使这一职权起到了重要推动作用。但是，无论是在理论界还是在人大实际工作中，对人大行使讨论决定重大事项权还存在一些似是而非的认识。厘清这些认识，对于落实十八届三中全会要求、推进人大制度与时俱进具有重要意义。

（一）人大讨论决定重大事项权的行使主体主要是谁？反思有关的人大理论研究和人大工作实践，对讨论决定重大事项权行使主体的认识上，普遍存在的一个误区是，过于关注人大常委会讨论决定重大事项权的行使，而忽视了人民代表大会是行使这一职权最主要、最基本的主体。在理论界，对人大重大事项决定的研究，主要集中在人大常委会职权的行使上;在人大工作中，每当人们谈到常委会职权行使方面的问题和难点，也往往是把常委会讨论决定重大事项权行使不到位作为主要问题之一。围绕保障和规范地方人大常委会行使讨论决定重大事项权，许多地方进行了实践探索，制定了政策或地方性法规，但执行的效果并不理想，其根源就在于对讨论决定重大事项权主要主体的认识出现了偏差。依据宪法、地方组织法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。决定重大事项是宪法和法律赋予各级人大与县级以上各级人大常委会的一项职权，行使这项职权的首要主体是各级人民代表大会。人大常委会由本级人民代表大会选举产生，必须对其负责、受其监督;人大常委会行使职权来源于、服从于产生它的人民代表大会;人大常委会在代表大会闭会期间行使国家权力，但是不能离开代表大会只说常委会的职权，更不可由此虚化代表大会的职权。换句话说，人大常委会讨论决定重大事项权的行使应从属于、服务于人民代表大会讨论决定重大事项权的行使，离开人民代表大会探讨人大常委会行使讨论决定重大事项权，不符合人大制度的本意。近年来围绕这一问题展开的理论探讨和实践探索，之所以难以取得实质性突破，一个重要原因就是片面强调人大常委会怎样行使讨论决定重大事项权，偏离或忽视了人民代表大会是行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的主体。

（二）人大讨论决定重大事项权基本没有得到行使吗？与人大行使讨论决定重大事项权的主要主体是谁相关联，一种代表性的观点认为，与立法、监督、人事任免等职权的行使相比，人大讨论决定重大事项权的行使最为薄弱，是被“闲置”“虚置”甚至“束之高阁”的。这种认识是不符合实际的。实际情况是，人大讨论决定重大事项权并非没有得到行使，而是已经行使起来了。每年至少召开一次的各级人民代表大会会议讨论和决定批准的人大常委会、政府及“两院”工作报告，都属于本行政区域内根本性、全局性、长远性的重大问题，全面集中地反映本行政区域内应由国家权力机关决策的事项;人民代表大会审查批准的国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，则集中全面地反映了政府活动的范围、重点、方向和力度。人民代表大会对修改完善后的这些报告或议案通过的决议或决定，是人大行使讨论决定重大事项权最主要、最基本的内容，是国家权力机关代表人民行使讨论决定重大事项权直接而生动的体现，每年的人民代表大会会议主要就是在行使讨论决定重大事项权。我们这样说，并不否认人大在讨论决定重大事项过程中，还普遍存着重形式、重程序、走过场的现象，而凝聚社会共识、动员社会力量的作用发挥不够充分等问题。

（三）人大行使讨论决定重大事项权的重点在哪里？一些同志认为，人大行使讨论决定重大事项权，重点自然应当是在“作出决定”上。其实不然，人大行使讨论决定重大事项权，工夫应当下在“讨论”中，重点应当放在“转化”上，即放在使党的主张通过法定程序转化为国家意志上。这是由宪法确立的国家根本制度、国家的领导核心及政体决定的。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。党领导和支持国家权力机关充分发挥职能，实现人民的意志，是改善党的领导方式和执政方式、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。中国共产党是我国社会主义事业的领导核心，也是国家政权的领导核心。人大讨论决定重大事项的本质，就在于运用国家政权组织形式、通过法定程序将党的主张转化为国家意志，在于把人民群众管理国家事务和社会事务的意愿通过国家权力机关上升为人民的共同意志，在于通过人民代表大会制度载体实现党的主张与人民意志的统一。人民代表大会将党的主张转化为国家意志、实现与人民意志相统一，并不是也不应当简单复制或移植党的主张，而是能动地发挥反映人民意愿、汲取人民智慧、凝聚人民共识的主要民主渠道作用，使人大讨论、决定重大事项的过程成为进一步充实、丰富、完善党的主张的过程，成为动员和组织人民自觉实现当家作主权利的过程。这一转化最核心、最重要的，是在充分民主讨论的基础上正确地集中民意，而不仅仅是人民代表大会最终通过的决议或决定文本。

（四）有必要、有可能清晰明确地划出人大讨论决定重大事项的范围吗？每当谈到人大讨论决定重大事项权中存在的问题和困难，许多同志首先想到的就是决定权行使的范围不明确、不清晰，希望法律对什么样的建设项目、多大的投资、哪一类的事项由人大决定，划出一个杠杠来，以便于各级国家机关遵照执行。我们觉得，除个别事项外，对绝大多数需要人大讨论和决定的事项，划出这样的范围没必要，也没可能。除法律规定的个别事项外，人大讨论决定重大事项的范围，应当也只能作定性的规定，没必要作定量的界定。我们说没必要，这是由人民代表大会制度的性质和特点所决定的。因为，我国实行的是人民代表大会统一行使国家权力，人大与“一府两院”，并非并列平行的国家机关，而是产生与被产生、决定与执行关系。凡是在本行政区域内，对经济社会发展有重大影响的事项，人大都有权将其列入讨论和决定的范围。换言之，哪些事项是否列入人大讨论和决定的范围，其标准就是人大是否认为某一事项已经或即将对本地的经济社会发展产生重大影响。另一方面，人大讨论决定重大事项在本质上是代表人民行使当家作主的权利，其行使职权的方式和目的是汇聚民意、集中民智、凝聚民心，而并非是对具体项目的审核论证。要求对多大投资额的项目拿到人大审批，多大投资额的项目可以由政府自行批准，混淆了人大讨论决定重大事项权与政府行政审批权的不同性质，抹杀了人大讨论决定重大事项权行使方式的特点，不符合人大制度的本质要求，因此是不应当也是没必要的。我们说没可能，一是我国地域辽阔，各地情况千差万别，不能用一把尺子来为不同地方衡量哪些属于应当由人大决定的重大事项。各地的人口、民族、经济社会发展等情况差别很大，即便在同一省份区域内部不同的市或县，情况也有不小差异。比如在多民族居住的区域，民族关系问题是重大事项，在单一民族居住的区域，一般不存在民族关系问题。二是讨论决定重大事项权的范围不是一成不变的，而是动态的、不断发展变化的。比如，在贫困地区，县财政投资建设超过1000万元人民币的项目是个重大问题，彻底脱贫致富后，这样的财政投资建设项目就不再是重大事项。

基于上述认识，我们认为，行使好人大讨论决定重大事项权，应重点抓好三项工作：

（一）做实人民代表大会讨论决定重大事项权。人民代表大会会议是国家权力机关行使职权的基本制度安排，是人民依法有序参与管理国家和社会事务的基本形式。发挥人大制度优势，首先是人民代表大会全面充分有效行使职权，其次才是常委会依法行使职权。人大行使讨论决定重大事项权，就要打牢开好人民代表大会会议这一基础环节。一方面，要注重发挥代表大会的功能。与常委会相比，代表大会凝聚社会力量、动员社会的力量要大得多。特别是在市场经济条件下，利益主体多元化，利益诉求多样，社会公众民主意识不断增强，更加需要强化人民代表大会功能，通过凝聚共识，使讨论的重大事项成为国家意志。另一方面，要努力提高人民代表大会会议的质量。要紧紧围绕将党的主张依法转化为国家意志这一目标，通过提高代表素质、完善会议制度等方式，解决好代表大会会议重程序、重形式，汇聚民意、集中民智、凝聚民心的作用发挥不够的问题。一是注重做好人代会召开前的准备工作。开好人代会，重在做好会前准备。人大代表履行代表职责的素质和能力直接影响人代会审议各项报告与议案的质量。因此，在严把人大代表“入口关”、优化代表构成的基础上，要认真搞好代表履职学习培训，不断拓宽代表知情知政渠道，提高代表履职能力;坚持人代会召开前将各项议案和报告发送代表征求意见建议，组织代表在闭会期间开展专项视察和专题调研，切实通过代表将基层和各方面群众的呼声、愿望、要求带到人代会上来。二是注重健全人代会民主讨论、集中决策的运行保障机制。认真贯彻民主集中制原则，健全完善各级人民代表大会的组织、议事制度和规则，科学安排、严密组织会议各项议题的审议活动，尊重和保证人大代表参与行使管理国家的各项权利，使代表讨论和审议各项报告与议案时知无不言、言无不尽、言而有效，保障人民群众的意见建议在人代会上更充分地反映出来。近年来，有的地方人代会在审查批准本级财政预算的同时，还审查社会保险基金预算或政府部分组成部门预算，在行使讨论决定重大事项权方面迈出了新步伐。三是注重研究吸纳代表审议意见，加强代表议案、建议办理工作。探索建立健全人大代表审议意见吸收和反馈机制。代表审议各项报告和议案发表的意见，合理可行的，应当在报告和议案中作出修改，并向大会作出说明;对于调研深入、论证系统、观点完整的发言，可以引导代表将其形成议案或建议;对于“一府两院”日常工作的意见，也由人大常委会有关工作机构进行收集整理，大会结束后，转交常委会有关工作机构及“一府两院”处理。重视人大代表议案和建议办理。通过组织人大代表开展议案和建议办理工作情况视察、人民代表大会听取并审议代表议案和建议办理工作报告等方式，督促有关国家机关进一步增强尊重和保障人大代表民主权利的意识与能力。

（二）做好人大讨论决定重大事项有关议案的提出和拟订工作。人大及其常委会选择议题的质量，决定着人大工作的成效。因此，及时、准确选择好需要提请人大及其常委会讨论和决定的重大事项，是各级人大常委会的重要任务。为此，需要做好三个方面的工作：一是深入研究领会贯彻落实党的主张。同级党委对一定时期改革发展稳定等方面的重要工作、重大事项、重点问题提出了主张，人大常委会就要及时跟进、深入研究，搞清楚党的主张中哪些内容应当并且能够依法转化为国家意志，对于迫切需要全体社会成员一体遵行的、条件时机成熟的，及时将其确定为人大讨论决定重大事项的议题，将党的主张和人民意志更充分地反映到重大事项决定当中。二是密切关注需要提请人大讨论决定的重大问题。人大常委会应实时密切关注同级党委重大决策部署的贯彻落实情况，密切关注本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项，密切关注本地事关人民群众切身利益和社会反映强烈的重大问题，随时发现应当提请人大讨论决定的问题，主动报告请示同级党委，适时提交人民代表大会讨论决定。三是拓宽提出重大事项议题的渠道。除“一府两院”依法必须向人大报告、提请讨论决定的事项外，人大常委会应注意从以下途径反映的问题当中选择需要讨论决定的重大事项：在执法检查中发现的突出问题，人大代表对本级“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题，人大常委会组成人员提出的比较集中的问题，人大专门委员会和常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题，人民来信来访集中反映的问题，社会普遍关注的热点难点问题等，只要认为属于本行政区域内的事关根本性、全局性、长远性的重大事项，就适时启动人大常委会讨论决定重大事项程序，或依法提请人民代表大会讨论决定。

（三）人大常委会要把工作重点放在保证人民代表大会决议决定的贯彻实施上。我们说人大讨论决定重大事项权的行使主体主要是人民代表大会，并不否认人大常委会的重大事项决定权。但与人民代表大会相比，常委会讨论和决定重大事项权的行使，是处于从属和补充的地位，主要是为了保证代表大会决议决定贯彻实施的。因此，常委会讨论和决定的重大事项，主要应当是那些为了保证代表大会决议决定的贯彻实施的事项。要围绕代表大会决议决定的贯彻落实行使好常委会的重大事项决定权。2014年5月，浙江省杭州市西湖区人大常委会通过的关于政府重大投资项目监督暂行办法，规定对区政府当年拟新增的，且主要利用财政公共预算安排的建设资金、纳入财政管理的政府性基金、政府融资以及政府性负债资金、国有资产权益收入以及其他政府性资金，投资规模在1亿元以上的固定资产投资项目，主要审查这些投资项目是否符合本区国民经济和社会发展规划纲要，是否符合城乡总体规划、土地利用规划和相关行业发展规划等内容，明确了监督工作程序，这为地方人大常委会结合开展计划、预算监督工作，保证人民代表大会决议决定的贯彻实施，提供了一个典型案例。

（作者分别系黑龙江省人大常委会研究室主任，黑龙江省人大常委会研究室综合调研处处长）