广东省各级人大设立基层代表联络机构的实践及建议

黄晔

党的十八大报告首次提出，“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度。”党的十八届三中全会又进一步明确“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众的联系”。站在新的历史起点上，如何搭建好代表联系人民群众的平台，支持和保障代表密切同人民群众的联系、依法履行代表职责，成为新时期人大工作面临的重大课题。广东省在设立代表联络机构的工作上启动得较早，目前开展得较广泛深入，其在探索实践过程中积累了一些经验。本文通过对广东省各级人大设立基层代表联络机构的情况进行调研，总结归纳基层代表联络机构设立和建设过程中存在的问题，并提出进一步加强建设代表联络机构工作的一些建议。

一、设立基层代表联络机构的基本情况

截至2014年6月，广东省21个市大部分在不同程度上设立了代表联络机构。其中，广州、深圳、佛山、韶关、潮州等5个市已经在全市范围内铺开设立，并专门制定了规范性文件，对代表联络机构的工作职责、组织方式、工作流程、人员设置、硬件设置、信息公开等作出了具体规定。珠海、汕头、河源、惠州、东莞、江门、中山、阳江、湛江、茂名、肇庆、清远、揭阳、云浮等14个市有个别县（区）或镇（街道）或村试点设立了代表联络机构。梅州、汕尾二市尚未建设代表联络机构。此外，广东省一些县区人大尝试与法院、检察院合作，设立了代表联系“两院”的机构。如深圳南山区检察院以人大代表社区联络站为依托，建立社区工作联系点。惠州龙门县在各乡镇（街道）建立了司法惠民工作站，组织人大代表开展法律监督和司法监督工作。

二、基层代表联络机构的建设管理情况

关于代表联络机构的名称。广州、深圳称为人大代表社区联络站，佛山称为代表联络站，潮州称为代表活动室，还有的称为人大代表联系选民工作站，代表访谈室、接待室、工作室、代表之家等，到了村（居委会）一级一般称为代表联络点。

关于创建模式。主要有两种：第一种是完全由官方推动的，绝大多数代表联络机构都是这种情况。第二种是民间和官方共同推动的，如深圳南山区月亮湾代表联络站。2005年，政府在当地建设垃圾发电厂引发了群众上访事件，人大代表和环保热心人士积极介入，主动与政府沟通，做好群众工作，推动了问题的解决。这让当地人大常委会和街道负责人深刻认识到创建人大代表联系选民平台的重要性，在官方推动、民间人士的积极参与下，成立了代表联络站。

关于依托平台。主要有四种：第一种是以社区（或选区）为单位，根据人大代表在社区（或选区）分布状况而设立，可挂靠在社区工作站，也可挂靠在街道、居委会甚至股份合作公司等，如深圳市。第二种是以镇（街道）、村（居委会）为单位，如韶关市。第三种是以代表小组为单位，如潮州市。第四种是独立设置。如佛山市计划逐步将联络站脱离社区和街道，独立设置。

关于由谁负责管理。广州、佛山、深圳等市把建设管理代表联络机构的责任落实到街道（或镇）。广州市规定，广州市各区（县级市）人大常委会负责人大代表进社区的组织工作，具体工作由人大街道工委负责实施。佛山市明确建设联络站的责任单位是各镇（街道），由他们负责联络站的建设、管理工作。深圳市明确街道人大联络机构具体负责联络站的建设、管理工作。潮州市则坚持“谁建设，谁管理”的原则，一般由所属地方人大常委会联络工作机构负责管理。

关于人员、经费、场所的保障。目前，由于各市代表联络机构由官方推动，在人员、经费、工作场所上基本有保障。在人员配置方面，一般设有负责人、联络员，负责人由人大代表担任，联络员有专职的和义务的。其中，深圳市鼓励有条件的街道社区可探索建立专职联络员制度。佛山市将探索建立专职联络员制度，逐步实现联络员专职化。在经费来源方面，有的市采取多方筹措的方式，如深圳市是由街道自筹，市区两级财政予以补贴;韶关市是采取市人大奖励一点、县（市区）人大补贴一点、乡镇（街道办事处）自筹一点的方式。有的市全部由财政负担，如广州市是将联络站工作经费列入人大街道工委年度预算。佛山市则由市区人大常委会负责。潮州市规定，工作室的建设和活动开展列入本部门常委会建设工作总体规划，经费可采取通过财政支持或各级代表活动经费划拨等方式解决。在场所配置上，各市都规定为代表联络机构配置固定的场所，但现实中联络机构大多挂靠在社区、（镇）街道或公益性机构的办公场所里，难以独立配置场地。有的代表联络机构还是“三站合一”，人大代表来了是代表联络站，党代表来了是党代表工作室，政协委员来了是政协委员工作室，如深圳盐田区20个联络站全部都是这种情况。

三、基层代表联络机构的具体工作情况

从调查的情况看，各市代表联络机构承担的工作职责主要是接待选民和群众，收集选民和群众的意见和建议并按要求处理。个别市还拓展了代表联络机构的活动范围。如，深圳市的代表联络站还开展人大代表走访群众、调研、视察、民生议政会、选民见面会、述职会等多种活动，并要求市区两级人大常委会到基层调研、视察时应通知辖区联络站参加。佛山市的联络站还开展工作监督和法律监督，初审人代会有关报告，组织准备人代会的议案建议的撰写，组织选区群众学习宣传党和国家的方针政策、学习宪法法律和本级人代会的决议决定等。韶关市要求代表联络室承办人大主席、副主席（工委主任、副主任）交办的其他事项。潮州市代表活动室的工作内容还包括组织调研视察、积极建言献策、开展学习研讨活动等。深圳月亮湾人大代表工作站一直协助街道、社区开展公共事务管理。

在处理群众意见建议方面，广州市规定，按照三种途径处理：能够即时回答的问题，在接待时可以当场回答;属于街道职责范围的事项，交街道办事处或街道相关部门处理;超出街道职责范围的，由人大街道工委转区（县级市）有关国家机关、组织处理，或者由人大代表向本级人代会或人大常委会提出代表议案或建议。深圳市规定分类、分级处理群众意见建议，属于街道职权范围内的，由街道党工委将问题交街道办相关部门或社区工作站处理;属于区职权范围内的，由人大代表通过《代表联系函》的形式，转区人大交区政府职能部门办理;超出区职权范围的，由市人大代表书面向市人大反映。

为保障代表更好地进入联络机构开展活动，一些市还建立了代表履职的激励监督机制。如，广州市要求社区联络站应建立工作记录，登记人大代表进社区活动情况，将其作为代表履职情况汇总上报。深圳、佛山市给予参加联络站活动的代表一定的履职补贴。深圳市、区人大常委会每年还召开联络站工作会议，表彰优秀联络站站长、联络员和联络站。潮州市要求工作室每年年末进行总结和考核。

四、基层代表联络机构设立及工作中存在的问题

从初步调研了解的情况看，各市积极探索建设代表联系群众的平台，并取得了一定的成效，但总体上存在发展不平衡的问题。表现在：认识上有的深有的浅，工作上有的主动有的被动，启动上有的早有的晚，进展上有的已经全市覆盖有的尚未有任何试点。广州、深圳二市在这项工作上启动较早（广州市

荔湾区金花街1999年就率先试点设立了人大代表工作室），目前已基本覆盖了所有街道范围。个别代表联络站的工作还走在全国前列，如广州市天河区车陂街道代表联络站，目前形成了“人大街道工委—人大代表工作室—人大代表社区联络站—人大代表社区联络点”四级组织架构，并启用了信息化手段服务代表群众，建立了智能履职平台、服务联络平台和督办回应平台，实现代表随时随地履职。这两个市的代表联络机构工作开展得生动活泼、有声有色、成效明显。其他大部分市均有县（区）、镇（街道）、村进行了试点，尚未在全市范围内推广。还有少数市或是发了文，也作了布置，但没有具体跟进、认真抓落实;或是还没有引起足够重视，没有摆上日程，甚至还没破题。

与此同时，各级人大已设立的代表联络机构在开展具体工作时，碰到了一些亟待解决的问题，主要有以下几方面：一是代表联络机构开展活动的法律保障不够。虽然代表联络机构的设立具有合法性，一些市也出台了规范性文件，但从实际工作看，由于缺乏法律上的刚性规定，代表联络机构定位不明确（只有韶关将代表联络室明确作为乡镇人大办事机构）。二是代表联络机构受理群众事项的范围不明确。代表联络机构普遍遇到的难题是，对于群众反映的事项，哪些应当受理，哪些应该拒绝，无法科学判断。群众反映问题时往往对代表联络机构寄予厚望，但人大代表和联络机构却不具有解决具体问题的职权，代表联络机构在实际运作中容易变成信访站。三是如何更好反映群众意见和建议尚须进一步探索。对于收集起来的群众意见，大多数市都选择通过代表提建议或者将群众意见转交当地人大常委会，由人大常委会向“一府两院”反映的方式处理。但实践中发现，提代表建议的方式，会让每年代表建议的数量激增，对政府的办理和常委会的督办工作造成很大压力。而转交当地人大常委会协调处理的方式，则会让当地人大常委会不堪重负。四是代表进入联络机构开展活动的效果不理想。目前，除了人大常委会专职委员外，绝大多数人大代表都是兼职的。有的人大代表不能妥善处理代表履职与本职工作的关系，有的代表由于自身能力水平的限制，无法胜任接访群众工作，这些都制约了代表联系群众的深入开展。

五、关于设立基层代表联络机构的法律政策依据

从广东省广州、深圳等市（县、区）设立基层代表联络机构及其工作的实践看，设立代表联络机构，是加强代表与群众双向联系的重要途径，是实现闭会期间代表履职常态化的重要保障。在我国，人大代表实行直接选举的范围仅限于县级以下，间接选举的代表与群众的联系尚未有较多的直接畅通的渠道。再者，各级人代会一般每年举行一次，会期较短，代表履职更多体现在闭会期间。而闭会期间代表的工作方式，主要是由常委会组织代表视察、调研等，代表较少主动与群众联系或者联系较为随机，或是只有代表单向联系群众，群众难以联系到代表。代表在反映社情民意、上传下达上效果不理想。从各市的实践看，设立代表联络机构，能够为代表就近、方便、合法、有序、广泛开展联系群众工作提供硬件支撑，也保障了群众能够在固定时间和地点，以适当的方式找到代表，向代表反映各种愿望和要求，确实推动解决了一批群众反映的热点难点问题，同时又强化了对街道工作的监督，有利于推进基层民主政治建设、维护社会稳定。调查中，基层人大大多认为，代表联络机构既是代表的学习阵地和履职平台，又是接待场所和议政中心，更是服务代表的家园。代表联络机构已成为代表在闭会期间密切联系人民群众、依法履职的重要形式。

从法律层面上看，尽管宪法法律没有明确提到代表联络机构，但都对保障人大代表密切联系群众、听取和反映群众意见和要求、接受原选举单位和群众监督等作出了原则性规定。如，宪法第七十六条规定：全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。地方组织法第三十七条规定：地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律和政策，协助本级人民政府推行工作，并且向人民代表大会及其常务委员会、人民政府反映群众的意见和要求。虽然2010年重新修订的代表法增加规定“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”，同时全国人大常委会法工委主任李适时在代表法修正案草案说明中解释称，“鉴于我国各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋助手和服务班子，代表不设个人工作室”，但由人大常委会主导设立的代表联络机构并不在禁止之列。根据地方组织法第五十三条“常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”的规定，地方人大常委会根据工作需要，在社区、镇（街道）等设立代表联络机构，能够对密切联系群众、发挥代表作用起到积极效果。

为顺应国家民主法治建设和人民群众表达意愿、有序参与管理国家和社会事务的新要求，中央文件又从顶层设计上对加强代表联系群众工作作了更加明确、清晰的部署。党的十七大报告首次提出要“密切人大代表同人民的联系”，党的十八大报告进而要求“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”。到党的十八届三中全会，又具体指出“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。2014年初，张德江委员长在基层调研时，对设立代表联络机构给予了肯定，他在调研报告中指出，“只要是群众知道在固定的地点、时间，以适当方式能找到代表，能通过代表反映诉求就可以。”早在2011年，中共广东省委出台的《关于加快推进社会体制改革建设服务型政府的实施意见》中就提到，建立党代表、人大代表与政协委员定期定点接访社区居民制度。在《中共广东省委、广东省人民政府关于加强社会建设的决定》中提到，要建立人大代表到选区听取群众意见制度。建立党代表、人大代表、政协委员以及公职人员联系选区、接待群众和兼职服务制度。2014年初召开的广东省委十一届三次全会再次指出，要加强代表联络机构建设，建立健全人大代表联系群众平台。这些政策进一步夯实了设立代表联络机构的合法性。

六、进一步做好建设代表联络机构工作的几点建议

一是建立健全与代表联络机构相关的法律法规，确立代表联络机构的法律地位，并明确代表联络机构开展活动的经费、场地、人员保障等。在法律法规基础上，各代表联络机构应根据各自实际情况，详细具体地制定规章制度，细化代表联络机构的工作范围、流程，使开展工作的各个环节都有章可循。二是对进入联络机构的代表统一进行培训，让其认识工作职责、范围，学习相关法律法规和省情市情民情，了解接访群众的技巧和答疑的方式，使代表更好地服务群众、开展工作。三是拓展解决群众意见建议的途径，探索建立受理群众意见建议与人大常委会开展监督的联动机制，对一些群众反映的共性问题，当地人大常委会应积极采纳并作为监督议题，通过听取和审议专项工作报告、开展执法检查等监督形式予以推进解决。四是尝试依托代表联络机构平台，开展代表述职评议工作，探索建立群众对代表履职的监督机制。在代表进入联络机构开展工作后，可要求其就一段时期的履职情况通过书面公开或口头汇报的形式向选民述职，同时组织选民对代表参加联络机构活动的时间安排、受理和反映问题的情况进行监督与考核，将代表述职报告、选民评议意见等存入代表履职档案，作为代表连任的参考依据。同时，对表现好的代表进行表彰，对表现差的代表进行通报批评并要求整改。五是为提高代表联络机构开展工作的积极性及成效，应建立代表联络机构评比考核机制，可借鉴深圳市的经验，定期召开工作会议，表彰优秀联络站站长、联络员和联络站。

（作者单位：广东省人大常委会办公厅研究室）