济源市基层兽医综合执法能力现状及对策建议

随着我国经济的飞速发展，人民生活水平也不断提高，对生活质量的要求越来越高，人民群众对畜禽产品的需求，从以前的短、缺、少到目前的安全、高质、营养需求方面，对畜产品的需求发生了根本性的转变，特别是近几年来，“禽流感”、“瘦肉精”“上海黄浦江漂死猪”养殖污染问题、“过期肉”等食品安全问题已经引起社会各界的高度关注，我国畜牧业也面临着关键的转型期。

如何加强畜牧兽医法制建设，推行依法治牧，是提升畜牧业综合生产能力，提高动物卫生和产品质量安全水平，促进畜牧业持续健康发展的迫切需要。畜牧兽医执法的重点在基层，难点也在基层，基层畜牧兽医执法能否有效开展，事关畜牧兽医执法的全局。

1　基层畜牧兽医综合执法现状

为推行基层畜牧兽医综合执法能够有效整合行政执法资源，提高执法效能，强化基层畜牧兽医执法。在农业部和各省级畜牧局的统一部署下，各地积极推进畜牧兽医综合执法，我市已通过动物卫生监督体制改革，将畜禽养殖环节、兽药饲料、动物防疫监督管理等畜牧兽医处罚职能交由动物卫生监督机构承担，加挂畜牧兽医综合执法支队（大队）牌子，动物卫生监督管理执法仍由法律授权的动物卫生监督机构实施。但是实质上是实行一套执法队伍两种角色的模式，执法人员并未得到相应的充实。

2　基层畜牧兽医综合执法存在的问题

2.1 法制建设方面

目前，畜牧兽医部门负责执行的法律和行政法规共有十多部，地方性法规也较多，执行标准不同，不具有可操作性。以在养殖环节中使用违禁物质为例，涉及的法规、地方性法规、政府规章有《饲料和饲料添加剂管理条例》、《河南省畜牧业条例》、《河南省畜产品质量安全管理办法》，且处罚的标准不同，罚款数额差别加大，给执法工作带来较大的压力。

2.2 体制建设不健全

2.2.1 畜牧行政管理部门并未设置内设科室

畜牧兽医综合执法机构应该在本级畜牧行政管理部门的领导和管理下开展综合执法工作。但是实际上，畜牧行政管理部门并未设置内设科室，而是全部委托为综合执法大队负责，但是根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”。因此，畜牧兽医综合执法大队无权实施畜牧兽医行政强制措施，严重影响了行政执法效率和效果。

2.2.2 案件的办理与审批机制不同

综合执法类案件与动物卫生监督类案件虽为同一类执法人员负责执行，但是执法程序与审批确实两套不同的机制。动物卫生监督类案件按照法定的程序在动物卫生监督机构内容进行即可，但是综合执法案件的立案查处、行政处罚、行政强制决定由畜牧行政管理部门做出，由畜牧兽医综合执法机构具体执行，畜牧兽医综合执法机构进行现场调查取证，提出处理意见，报畜牧行政管理部门相关内设机构审核、法制机构审查、相关分管领导审批，制作执法文书，加盖畜牧行政管理部门印章后，由畜牧兽医综合执法机构依法具体执行。

同样的执法人员在面临不同类型的执法时，代表的执法主体不同，容易造成执法的混淆与混乱，特别是在案件制作与审批方面，案件办理质量不高，文书制作能力不强的问题尤为突出。

2.2.3 执法的监督与指导存在缺失

由于畜牧行政管理部门并未设置内设科室，对基层综合执法的监督与指导存在缺失，对基层执法效果的评价及执法行为的合法性有待进一步考证。

2.3 执法人员未得到相应的充实

以我市为例，有兽药生产企业1家，兽药经营单位134家，饲料生产企业15 家，饲料经营单位173家，生鲜乳收购站，奶牛场家，以去年为例，我市共办理畜牧兽医行政执法类案件42起，移送公安机关案件3起。实行综合执法以后，人员编制只增加9人，与实际增加的工作量差距很大，执法人员待遇不高、基层工作环境差、工作量大、正常的休息得不到基本的保障等，严重影响了工作积极性。

2.4 执法不规范、质量不高

开展畜牧兽医综合执法以来，一套执法队伍两种角色的特点，执法人员在接触综合执法这一块工作之前并未进行专业的学习与培训，实践监督检查经验更是缺乏，加之人员少、任务重、培训少、上级指导也较少，综合执法人员整体素质不高，业务能力不足，致使监督执法不规范，执法质量不高的问题一直未得到有效的解决。

3　建议

3.1 理顺执法体制，科学设置职能科室

建议畜牧主管部门设置综合执法的职能科室，对基层执法进行有效的监督与指导。职能科室作为畜牧兽医行政管理机构，负责下达监管任务，协调监督检查，通过检查执法人员工作记录、实地查看执法服务效果及约谈管理相对人相结合的方式，及时了解执法人员的执法行为，倾听管理相对人对执法工作的意见及建议，确保执法行为的合法有效。

3.2 适当增加人员编制

建议各级政府要高度重视执法队伍的建设工作，要落实机构和人员编制，要把工作能力强、业务素质高、认真负责的同志编入执法队伍。

3.3 加强人员培训，提高执法素质

3.3.1 健全和完善学习制度。

每年开展“业务标兵评选”活动，开展“主要业务科室及各大队每年2篇调研报告”的刚性要求，发挥榜样的力量，把学习融入到工作、生活中去，创造“全员比学习、学习比效果”的良好氛围，让学习成为一种常态自觉行动。

3.3.2 制定干部素质提升计划。

利用培训考试、案卷评查活动把围绕业务重点学、针对不足补充学和提高能力系统学有机结合起来，分层次、有针对性地开展业务、理论培训。举办执法及业务培训班、技能竞赛等。通过轮岗、培训、参与重大活动等多种渠道，促使年轻干部尽快提高业务素质。

3.3.3 实施工作人员定点联系企业学习计划。

每位工作人员分包一个养殖场户或经营门店，深入了解熟悉情况，帮助其解决问题，进一步提高干部队伍服务基层、服务群众的本领。