以人为本视角下推进我国重点领域立法之探讨

【内容摘要】中国特色社会主义法律体系虽已形成，但该法律体系并不完善，离十八届四中全会提出的“坚持立法先行”、“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”等时代要求尚有差距。而通过弘扬以人为本的精神并以之指引我国立法，特别是推进我国重点领域立法，将有助于完善法律体系，促进和保障依法治国。对此可从以下几点进行前沿探讨:一是“以人为本”对法律体系完善的要求和时代挑战;二是“以人为本”要求拓宽人民参与重点领域立法的途径;三是中央立法应贯彻以人为本推进重点领域立法;四是地方立法贯彻以人为本推进重点领域立法之探索。

【文献标识码】A

作者简介:陈俊(1970－)，男，浙江苍南人，法学博士，华东师范大学法律系教授、博士生导师，立法与法治战略研究中心主任，研究方向为立法学、法理学、宪法学等。

虽然中国特色社会主义法律体系已经宣告形成，但并不完善。该法律体系对照党的十八届四中全会提出的“坚持立法先行”、“坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民” ［1］P6等时代要求，尚有差距。而推进四中全会提出的“重点领域立法” ［1］P11则是完善中国特色社会主义法律体系的重要之举。以人为本是贯彻落实科学发展观需秉持的核心立场，也需要在经济社会发展及中国特色社会主义法律体系的完善中，予以体现和贯彻落实。因此，弘扬以人为本的精神并以之指引我国立法，特别是推进重点领域立法，对于中国特色社会主义法律体系的完善，对于促进法治中国建设，具有十分重要的时代价值，需要我们付诸努力。

一、“以人为本”对法律体系完善的时代要求和挑战

(一)“以人为本”对法律体系完善的时代要求

科学发展观的本质是以人为本。将以人为本作为完善中国特色社会主义法律体系的时代要求，其实是落实科学发展观的题中应有之义。党的十八届四中全会提出:“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。” ［1］P8这一以民为本、立法为民的理念和指导精神，为我们完善中国特色社会主义法律体系，指明了发展的方向。从目标上看，立法先行、推进和加强重点领域立法，完善法律体系，都应以人的自由全面发展为本，应尊重与保障公民的人权和其他基本权利。“以人为本的制度化就是最大限度地实现公民的权利”。 ［2］只有这样，才能反映人民意志、得到人民拥护。因此，在当前和往后，秉持以人为本的理念，树立“以人为本”的法律观并用以指导中国特色社会主义法律体系的完善，是推动我国社会主义法治国家建设的重要之举，也是时代发展之需。

以“以人为本”的法律观引领法律体系建设，必然要求:将法律体系建设的价值目标定位于为“人”创造良好的生活、工作环境;要求该法律体系的发展要为了“人”的自由全面发展而发展，要求该法律体系的建设要依靠“人”;同时，也要求该法律体系建设的成果要“人人”共享，从而促进依法治国。而“以人为本”中的人，理应以“人人”为本，以绝大多数社会成员为本。在我国语境下，“以人为本”中的人，首先应以最广大人民群众为本。换言之，要在制定、修改、废止、解释宪法、法律、法规、规章等的一系列法律体系完善过程中，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为本位，以此引领中国特色社会主义法律体系走向完善，推进法治中国建设。

(二)“以人为本”对法律观转型的时代挑战

通常，法律体系的发展是受法律观影响的。有什么样的法律观，就会形成与之相应的法律体系。从从历史上看，维护封建宗法等级和家长制统治地位的封建法律观，在我国长期占据着主导地位，时至今日，仍颇具影响。这种法律观，究其实质是国家与家族本位的法律观，要求个人无条件地服从国家和家族利益，其基点是轻视个人权利、否定个人利益，核心是要求臣民对掌权者多尽义务，强调公民对权力的服从。这是一种滞后于时代发展的旧式法律观，因其根深蒂固的影响，至今仍有市场和空间。

法律观的转型变革，是不能和无法割断历史的。在中国特色社会主义法律体系形成后，在新的历史时期，以人为本法律观的树立与弘扬，需要对封建法律观等旧式法律观作出时代超越，也要对长期以来占据统治地位的旧式法律观根深蒂固的影响，保持着清醒的认识。正如有学者指出的:“中国传统文化中也存在不符合现代法治精神的元素，需加以剔除。” ［3］例如:重视人治，轻视法治;信奉公权，漠视民权;国家至上，藐视个人;身份定人，注重等级;重视管制，轻视控权;注重管制，轻视服务;等等，程度不一，表现各异。“在当代人们的观念里仍有趋官、畏官的官本位意识，对于官吏在立法上也有所区别。” ［4］因此，要努力抵制和克服这些旧式法律观的影响及其林林总总的表现，树立和大力弘扬以人为本的法律观并用以指引中国特色社会主义法律体系的完善，这是“向着建设法治中国不断前进” ［1］P8的必由之路。

以人为本法律观的精神外化和制度化所遵循的走向是，最大可能地将人民群众的需要，通过推进重点领域的立法转化为公民的法定权利。换言之，在完善中国特色社会主义法律体系的进程中，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，使人民的各项基本权利在法律上得到体现，得到保障，就是以人为本的鲜明体现。以人为本法律观的制度化，涉及方方面面的立法。其中，经济、政治、文化、社会、生态文明等领域都有所涉、有所包含。在此背景下，秉承以人为本的法律观，以最广大人民的根本利益为本，树立人民权利的本位观，在各领域的重要事项上最大限度地实现人民的权利，就是“以人为本”对重点领域立法的时代呼唤。从这个角度理解，十八届四中全会提出的加强重点领域立法的时代要求，其实是使命光荣而任务艰巨的。

综上，倘若以此检视我国建国以来特别是改革开放以来的立法，检视这些立法构成的现行法律体系，以人为本法律观的弘扬，以人为本的立法关怀和立法眷顾，仍然亟待加强。“由于长期以来受‘权大于法’思想的影响，在社会主体心理上依然具有一种‘权威人格’，这种‘权威人格’使得社会主体对民主认知不够，缺乏法治下的自由和参与意识，法治意识淡薄。” ［5］P215为此，秉承和弘扬以人为本的法律观，就要求在立法环节注重维护最广大人民的根本利益，更加注重社会立法，更加注重民生立法，更加注重规范公权和保护私权，充分体现科学发展观的要求，积极促进中国特色社会主义法律体系的完善，努力推进依法治国。

以民生立法为例。民生问题，向来是一个国家的根本问题。孙中山先生曾将民生要素概括为衣、食、住、行四项。在我国改革开放初期，解决温饱问题是当时最为重要的民生问题。随着温饱、贫困问题的逐步解决，随着我国国民生产总值已跃居世界第二，我国的经济社会发展已到了一个拐点。今后，将更加凸显出教育作为民生之基、就业作为民生之本、收入分配作为民生之源、社会保障(包括社会救助、社会保险、社会福利、医疗保障、住房保障等)作为民生之安全网的重要性，以及有法可依、有序发展的必要性，这些经济社会需求的转化，集中体现在民生领域中的诸多难题，需要通过立法等渠道促进解决。民生问题是具体的，涉及人民群众的衣食住行、教育医疗、劳动就业、养老保险等重要事项，事关人民群众的根本利益。因此，有法可依地解决好民生问题，是以人为本的重要体现，也是当代立法的时代使命。

以社会保障立法为例。当前，我国在劳动与社会保障领域出现的问题和矛盾，比较多也比较集中。其中的原因是多元的，但与相关立法的滞后和缺失是息息相关的。因此，面对立法之缺，需要在矛盾的焦点上砍一刀，立法先行，制定良法。即，需要在制定和完善就业促进法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法、社会保险法等立法进程中，不断使以人为本的法律观得到充分体现，立法为民，推动法律体系走向完善，促进社会和谐。

二、“以人为本”要求拓宽人民参与重点领域立法的途径

党的十八大提出，“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。” ［6］P18－19从各领域扩大公民有序政治参与，其中就包括立法领域(重点立法领域)。并且，立法领域牵一发而动全身，是依法治国的前提环节，关乎国家各项工作法治化之成效。在具有中国国籍的我国公民中，占绝大多数的又是人民。因此，在立法领域包括重点立法领域扩大公民的有序政治参与，与扩大人民的有序参与，说的其实是一个道理。而要实现四中全会提出的“拓宽公民有序参与立法途径” ［1］P11，努力创造条件，让人民能够参与进来，并且不断拓展人民有序参与立法的途径，实属必要。以下作一探讨。

(一)依法参与

拓宽人民参与重点领域立法的途径，需要坚持人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度作为党领导下的人民民主制度，是人民参与立法包括重点领域立法最主要、最重要的政治方式。人民代表大会制度集中体现广大人民群众的意志，并通过法定程序使之转化为国家意志，维护和保障了人民的利益。因此，要在坚持这一根本政治制度的前提下，积极拓宽人民参与立法的途径，从而不断取得成绩。

首先，要依据根本大法宪法参与重点领域立法。我国现行宪法在第一章“总纲”中，对公民的政治参与作了一些原则性规定;还在“公民的基本权利和义务”一章中，对公民对依法政治参与，规定了一些较为具体的内容。例如，现行宪法第三十四条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”又如，现行宪法第三十五条规定:“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”再如，现行宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这些规定，为我国公民依法参与立法包括重点领域立法，提供了宪法上的相关依据，提供了根本保障。

其次，要依据相关实体法和程序法参与立法。在以上宪法原则性规定的基础上，要贯彻以人为本的精神、拓宽人民依法参与立法的途径，还需要关注和依循相关实体法和程序法。一方面，需要依据有关实体法，比如立法法、选举法、代表法、居民委员会组织法、村民委员会组织法、工会法;另一方面，也需要依据相关程序法，比如立法法、监督法、行政诉讼法、行政复议法，等等。

总之，拓宽人民参与重点领域立法的途径，应遵循有序和有法可依的方式，这样做，有利于更有效地保障人民参与立法，推动法律体系的完善，促进依法治国。

(二)参与编制立法规划、计划

在遵循宪法、相关实体法和程序法参与立法的过程中，拓宽人民参与重点领域立法的途径，首先，需要在立法规划及计划的编制这一前提性环节上，给予制度性保障。无论是中央立法还是地方立法，编制五年立法规划和年度立法计划，都是完善法律体系、推进法治建设的一项基础性工作。随着经济社会的发展，新事物新问题不断涌现，这都对立法体系提出了挑战。因此，编制五年立法规划，有助于宏观把握未来五年乃至更长时期中央和地方立法的总体需求，确定立法工作的重点和主要目标，引领和保障经济社会发展。而编制年度立法计划，是在五年立法规划的基础上，遴选当年立法需求突出、立法条件成熟、立法可行性强的项目，寻求解决中央和地方急需立法调整的突出问题。因此，在条件允许的情况下，立法规划、立法计划面向人民征求意见的范围越广泛，途径越多，该立法规划、计划就越能反映真实的立法需求，也就越能体现大多数公民的意志和利益。

当前，从实际情况看，我国的立法规划及计划编制仍然存在一些不足，表现在: 1．立法规划和计划的主要来源集中于政府各部门、人大各专门委员会及人大常委会工作部门、人民法院、人民检察院。2．人大代表提出的立法议案列入立法规划及立法计划的较少且零星。3．人民群众的诸多立法建议，为立法规划及计划采纳的非常少，并且，极少得到意见反馈。

这些状况，某种程度上说明:各级人大在编制立法规划和计划时，对政府等部门产生较大的依赖性，这不利于克服立法中的部门利益之弊。与此同时，此消彼长，也相对降低了人民参与立法的可能性。因此，拓宽人民参与重点领域立法的途径，十分有必要在立法规划计划编制这一初始环节，有所体现并作出制度保障。在这一方面，四川的做法值得借鉴。为拓展社会各界有序参与四川省地方立法工作的途径，四川省人大常委会作出《四川省人大常委会关于提高地方立法质量有关事项的决定》。以该决定为依据，四川省人大常委会办公厅发布公告，决定于2015年9月1日至30日在全省范围内公开征集2016年度地方立法选题和立法建议。“据悉，征集立法选题、立法建议的基本情况和处理结果，将通过四川人大网站等媒体公布，并回复建议人。” ［7］

(三)参与立法听证

立法听证是在立法活动中给予利益相对人和利害关系人提供充分表达己见的机会，以纠立法之偏的一种制度安排。立法听证是保证立法切合实际、符合民意的重要途径。因而，完善立法听证，对人民参与立法听证作出保障，无疑是拓宽人民参与重点领域立法的有效途径。

根据2015年3月15日修改通过的《立法法》的规定，列入常委会会议议程的法律案，“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”在立法活动中强调“应当”听取各方意见，意味着听证作为一种形式，已成为一种拓宽人民参与立法的重要形式。新修改的《立法法》第六十七条规定:“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”可见，《立法法》虽对听证会作出肯定，但是，听证会只是听取意见的一种形式，可以采取，也可能不采取。因此，拓宽人民参与重点领域立法的途径，还需要加强我国立法听证制度建设，推进制度的完善。对此，应贯彻以人为本的原则精神，在立法活动中创造条件，给所有利益相关方以平等的立法听证参与机会。

此外，除了法定的立法听证，还要积极探索非正式听证等制度，使人民参与重点领域立法的渠道更加多元，途径更有保障。例如，在某一法律草案征求各方意见的时候，立法主体主动上门或创造条件，便利人民群众将其意见通过口头或书面方式提交给立法机关，也不失为一种值得探索的做法，。

(四)参与立法清理

“法的清理是指有权的国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对一国一定范围所存在的规范性法文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要加以变动(修改、补充或废止)的专门活动。” ［8］P507随着经济社会的发展，我国现行立法的一些规定难以适应形势发展之需，滞后甚至阻碍了经济社会的发展，须及时加以清理;此外，现行立法之间存在的立法冲突、立法打架等影响法律适用之弊端，也十分需通过立法进行清理，以减少立法之间的矛盾，保障重点领域立法的开展，从而促进法律体系的完善。可以预见的是，今后，“我国继续深化经济体制改革，努力加强和谐社会建设，积极推进政治体制改革，这些经济社会政治关系的调整变化，必然对既有法律的持续性清理、对法律经常性的立改废、对法律体系的不断完善，提出新标准新要求，进而使法律体系处于相对稳定却经常变动的状态。” ［9］P19既然，经常性的立法清理是完善法律体系的需要，势必也需要将拓宽人民参与立法清理作为经常性的必要之举。换言之，不管是中央的立法清理，还是地方的立法清理，都需要搭建开门清理制度，拓展途径，让人民充分参与，以便解决现行立法规定中存在的不适应、不协调、相互打架等弊端问题。

另外，需要指出的是，过去在立法清理的方式上，一次次自上而下的运动式清理方式成为清理中的常见做法。虽然这种清理方式有短期的效率和规模效应，但是也存在诸多问题。对此，今后需要从以下几个方面加以解决:一是要解决人民群众参与立法清理的任意性问题。“民主是程序化要求，民主最主要的价值就是通过程序化要求反映多数人的意见。” ［10］而按照现行法律的规定，公众参与行政立法等活动，并不是强制性程序。这类规定，其实是给了政府部门等主体很大的自由裁量权，可以“合法”地制约人民参与立法活动的空间，这反映出法律制度的粗疏。二是要解决人民群众参与立法缺乏民主性的问题。即在社会公众无立法动议权的情形下，公众参与其实具有很强的行政主导色彩。对人民群众的意见，如果只是在行政机关内部研究，不予以公开说明，将会导致反馈机制缺失、立法清理走过场等弊端。三是要解决人民群众参与的模糊性问题。例如，需要明确参与主体的概念、明确参与方式、参与范围等事项，增强人民群众参与立法清理的可操作性。四是要建立健全人民群众参与的监督制度。通过拓宽人民群众参与立法清理的途径，并建章立制，有助于加强重点领域立法的开展，促进法律体系的完善。

三、中央立法贯彻以人为本推进重点领域立法的探讨

立法领域之重点和非重点，是一个相对的概念，也是一个动态的概念。通过对我国建国以来特别是改革开放以来立法领域中立法活动的比较，一个共识性的认识是:改革开放以来，我国经济领域的立法或者说经济立法成绩显著，社会领域或者说社会立法相对滞后;体现国家公权力行使的立法到处可见，为数可观，而体现以人为本、保障公民权利的立法，则比较欠缺，数量较少。中国特色社会主义法律体系是由宪法、相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等法律部门组成的统一整体。其中，社会领域的法律规范是构成中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。而受制于社会领域立法的欠缺，当前，社会领域的法律规范，难以满足经济社会快速发展的现实需要。成为一个较为突出的制约。

改革开放以来，我国经济立法和社会立法的比例不均衡、不适当，与长期来在政策导向上强调加快经济立法是有关系的。“十一届三中全会以来，全国人大常委会共制定300多部法律和有关法律问题的决定，其中三分之一以上是经济法律。” ［11］P603在大力发展经济的特定时期，这是可以理解的。但是，这也影响了社会立法的开展，二三十年下来，社会立法已明显滞后于社会发展，对社会发展的保障作用也比较有限。例如，“截至2009年，全国人民代表大会及其常委会共有现行有效法律232件，其中经济法55件，占24%;社会法16件，占7%。” ［12］P26

从中央立法层面看，贯彻以人为本、加强社会领域立法，使之成为立法的重点领域之一，需要秉持以下路径和方向:把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为社会领域立法工作的出发点和落脚点;以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，以实现社会公平正义为目标，推进社会领域立法;从我国国情地情出发，有序、有重点、有步骤、点面结合地推进社会领域立法。

从社会立法领域的内容事项看，也有重点和非重点之分。当前，加强社会保障提供，加强劳动者权益保护，对社会弱者予以帮扶救济的立法事项，需要成为社会领域立法的重点和聚焦点。尽管，我国已经制定了《劳动法》、《保险法》等法律，但是，当前的社会保障面还有限，社会保障体系还有许多不足，劳动者的合法权益尚未得到全面、切实的保护。加之我国在社会保障领域起步较晚，与之相配套的法律也很少。因此，在劳动以及社会保障方面出现的一系列矛盾和纠纷，经常面临缺乏相关法律规范依据的窘境，这就需要在纠纷解决依据上提供相应的法律制度供给。

以加强社会保障领域立法为例。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出:“坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，稳步提高保障水平。” ［13］P94该纲要为我国加强社会保障领域立法提供了方向和目标指引。为推进和加强社会保障立法，尚需在以下几方面付诸努力:

一是需要在立法上明确战略目标。全面推进社会保障体系建设，要有长远的战略目标，需要在制度建设上予以加强:从构建覆盖城乡居民的社会保障体系入手，逐渐缩小城乡之间、地区之间、群体之间的保障差别;不断推进社会保障体系循着普惠、公平、可持续发展的方向前进;着力维护劳动者的基本权利、人格尊严，增进其生活质量和幸福感;稳步提高全社会的社会保障水平。

二是需要加强社会保障立法制度的顶层设计。过去的20年，我国的社会保障制度呈现出按照人群设置保障待遇的差别做法。例如，我国一直按照不同人群设置不同的社会保险制度，造成制度间的差异，带来保险待遇上的悬殊差别。遵循以人为本的原则精神，我国的社会保障立法制度应体现出社会公平，应一视同仁，不应专为某一部分人群或某一些用人单位设置。为此，需要认真看待现行的差别对待的立法制度设计，努力超越这些制度缺陷，做好制度群的顶层设计，使得社会保障基本制度朝着一体化、平等以待的方向发展。

三是需要加强医疗保障、社会救助、基本养老保险等重要事项的制度保障。例如，在医疗保障制度方面，应通过立法协调整合全国医疗社保资源，发挥整体力量的优势，促进解决现行制度下管理部门多头管理、职能不清等弊端:如新农合归卫生部门管理、城镇居民医疗保险和职工医疗生育保险由人力资源和社会保障部门管理、社会医疗困难救助则属于民政部门管理。另外，在发展医疗服务方面，也应通过立法切实落实政府办医责任，合理制定区域卫生规划和医疗机构设置规划，明确公立医疗机构的数量、规模和布局。又如，在社会救助制度方面，应通过立法明确政府部门的责任，对政府服务特别是对于加大政府对社会救助工作经费投入、科学设置社会救助贫困标准等事项，也应充分体现出以人为本的法律观的要求。

再以加强土地领域立法为例。土地资源已经成为我国全局和区域经济发展不可替代的重要资源。而肩负时代使命的土地立法，需要在以人为本立法理念的指引下，在制度构建上突出对法律关系主体土地权利的保障和维护，促进经济社会发展。国务院发展研究中心农村部副部长刘守英曾在《半月谈》上发文指出，“群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84．7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。要转变传统经济发展方式，必须转变土地利用方式，改革现行土地制度。” ［14］由此可见，作为中央立法层面的重点领域立法之一的完善土地立法，关乎社会主义法律体系的完善，关乎社会主义和谐社会建设，具有战略价值。为推进和加强土地立法，笔者认为可以从以下几方面加以探讨。

一是需要秉承以人为本的理念追求并用之于推进土地立法的完善。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，明确肯定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”在宪法修改的基础上，对下位阶的法律法规而言，需要秉承修宪以人为本的理念追求，并用之于土地立法的制度改革，强调补偿的理念，重在制度构建上对法律关系主体土地权利的保护。

二是需要加强对土地生产资料之于公民财产权实现的立法制度设置。国家对公民包括农民合法的私有财产都给予保护，这一我国宪法作出的原则规定，需要下位阶立法去细化落实。我给宪法对公民合法私有财产的保护范围，既包括生活资料，也包括生产资料。因此，通过法律法规加强对土地权利的保护和农民利益的保护，应属题中之义。基于此，土地立法的制度改革，其走向是:权衡公民私有财产权利保护和公共利益需要之间的关系，保障土地征收、征用过程中集体和农民的合宪性权利;特别是对失去土地农民的权利，需明确作出保护。

三是需要采取耕地保护和土地利用兼顾的立法制度设计。在土地立法的制度建构上，需要限定征地范围，区分公益性用地和经营性用地，对各种用途的用地明确用地规划方案、征地用途、补偿金标准及管理，切实保护耕地，维护和实现合法的土地财产权等权利。

以点见面地看，除了以上所论及的社会保障领域的立法和土地领域的立法，就当前和往后中央立法的重点领域而言，我们要“从主要进行有关经济调节和市场监管的立法、致力于建立健全社会主义市场经济体制，向更加注重有关社会管理和公共服务的立法、同时着力于建立社会主义和谐社会和服务型政府转变;从主要强调立法的数量和速度，向更加注重立法的质量和效果转变。这就要求我们重点加强完善经济体制、改善民生和发展社会事业、促进文化建设、保护生态环境、预防化解社会矛盾纠纷以及规范制约权力等领域和方面的立法。” ［15］

此外，对中央立法贯彻以人为本推进重点领域立法而言，还需落实党的十八届三中全会提出的要求，形成一个系统的立法制度体系，即“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。” ［16］

四、地方立法贯彻以人为本推进重点领域立法的探索

较之中央立法，在地方立法中贯彻以人为本，加强重点领域立法，则呈现出多样性多元化的特征。即地方立法中的重点领域，各个地方因其地情和发展程度不同，将呈现出各具特色、各取所需的特点。“相对于中央立法，地方立法可以更直接、更充分地反映本地区政治、经济、文化、社会发展对于法治建设的要求，因时制宜、因地制宜地解决地方的实际问题，被认为是国家法律的延伸。” ［17］P54

就当前和往后我国地方立法的重点领域而言，需要各个地方因地制宜地作出探索，服务当地经济社会发展之所需。可以说，不同地方的重点领域立法，可能并不一样。但只要是能够反映和满足当地的经济社会发展需求，有助于解决或促进解决当地发展中的一些急迫问题，尤其是老百姓关注的民生问题，就应该是找准了地方立法的重点领域。在这些领域的立法，就需要有所为、有所推进，体现和落实以人为本。以下以几个地方为例作一分析。

首先，以上海市地方立法为例。具体以2014年上海市人大地方立法为实例作一探析。2014年，上海市人大及其常委会注重发挥立法对社会重大热点问题的引领和主动回应，注重加强重点领域立法，集中表现为以下两点:

一是注重发挥立法在深化改革中的引领和保障作用。建立中国(上海)自由贸易试验区是国家战略，旨在探索我国对外开放的新路径和新模式，培育我国面向全球的竞争新优势，打造中国经济“升级版”。上海市人大常委会把制定《中国(上海)自由贸易试验区条例》作为年度工作的重中之重，立足自贸区改革“先行先试”的定位和“重大改革于法有据”的法治要求，积极应对地方立法表达国家事权、政策入法等立法新问题和新挑战。2014年7月25日，上海市十四届人大常委会第14次会议高票通过《中国(上海)自由贸易试验区条例》。这部条例集实施性法规、自主性法规、创制性法规三类地方性法规的性质于一身，固化了上海自贸区可复制、可推广的改革经验，并且通过“概括加列举”等表述方法，为未来的制度创新预留了空间，为培育国际化、市场化、法治化的营商环境，提供了立法保障。这是一部推进重点领域立法的成功之作。

二是注重对社会重大热点问题和重点工作主动作出立法回应。围绕全市整治“黑车”这一社会关注度高的重点工作，市人大常委会及时审议通过《查处车辆非法客运若干规定》，赋予政府对再次被查获的“黑车”予以没收、对克隆出租车予以直接没收等更严厉处罚方式的权力，为有效打击非法客运，规范客运市场秩序、维护乘客与合法经营者权益，提供了立法依据保障。此外，为积极应对上海市人口老龄化的趋势，上海市人大常委会制定了《养老机构条例》，明确政府应当制定养老设施布局专项规划，新建居住区或者旧区改造应根据规划配套建设相应养老机构，符合条件的养老机构可以使用医保卡结算。

以点见面，上海地方立法中有一些领域，是其他地方立法暂时未涉足或具有先行先试特殊性的，比如自由贸易区发展领域的地方立法。据此，除了中央立法对上海自贸区建设的调整，作为大陆第一个自贸区的上海自贸区，其发展中应兴应革的新兴事项，其他地方尚未涉足，也一时欠缺条件，但却属于上海自身发展中的重点领域立法，需要先行先试地推进。

其次，以广东省地方立法为例。近几年，广东省为找准地方立法的重点领域，从2013年开始，广东省人大常委会首次在全省范围内启动为期一个月的立法大调研。“调研组先后在广东省的21个地级市召开74场座谈会，听取当地意见和建议;实地考察了44个县(市、区)，走访了40个镇(街)、17个社区(村组)、14个综治信访维稳中心和10家企业，听取镇、街道、社区和村的有关同志、大学生村官、企业和职工代表、企业工会代表以及普通群众的意见和建议。” ［18］“从调研的情况来看，当前影响广东省改革发展稳定的突出问题主要集中在信访、农村管理、土地和劳动关系等方面，对预防和化解社会矛盾工作提出了严峻的考验。” ［18］这些调研所得的实际情况，为今后广东省地方立法在重点领域有所为有所创新，提供了重要参考。

再次，以海南和河北的地方立法为例。近年来，海南省通过立法引领和促进当地经济社会发展，加强重点领域立法，使地方立法在当地经济社会发展和全面深化改革中，发挥了引领和推动作用。具体地说，“根据海南省委重点改革工作，海南省地方人大制定了2014年重点改革相关立法工作安排，明确了11个方面改革事项相关立法任务，以立法推进改革;制定专项立法计划，以构建国际旅游岛法规架构为目标，提出56个在产业发展、民生保障、环境建设等方面与旅游业相关的立法项目;自主起草并提请代表大会通过了《海南国际旅游岛建设发展条例》。” ［19］

近些年，河北省人大常委会根据全省改革发展稳定的实际需要，“对照省委决议12个方面59项改革，对省本级现行有效法规逐件进行梳理，对相关的90多部法规进行研判，明确立改废方向和具体项目。在此基础上，开列出重点领域立法清单，结合京津冀协同发展和打好‘沿海地区率先发展增长极、环京津地区新的发展增长极、把县域经济和县城搞大搞强、工业转型升级和环境治理’四大攻坚战，规划明确的路线图、时间表和施工图，实现稳定性和前瞻性相一致、顶层设计和摸着石头过河相结合、总体推进和重点突破相促进。” ［19］

以小见大地看，我国地域广阔，地区间差异大，各个地方地理环境、资源基础和经济社会发展情况不一，不同地方的重点领域立法，不可能都是一模一样的。“实践证明，只有根基于地方和基层的规则制度创新实践，广泛汲取地方和基层涌现出来的行之有效的规则制度，国家立法才能具有生命力和可行性。” ［20］P104鉴于此，在当前和往后，各地的地方立法在服务于当地发展经济、保障公民权利、改善民生、促进政府服务、维护社会和谐稳定等事项领域，需要因地制宜地、分清轻重缓急，发挥地方立法在这些重点领域的规范、引领、促进、保障作用。而对于某一具体领域的立法而言，则需要各地立足本地地情，针对本地改革发展中的突出问题，及时立、改、废，发挥地方立法在重点领域的调整作用，从而也为完善法律体系与建设社会主义法治国家，发挥其重要作用!