农村工业大院土地集约利用问题与对策——以北京市平谷区A工业大院为例

■ 徐 博/王珺卓/于 旸/顾海旭

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京市国土资源局，北京 100013）

农村工业大院土地集约利用问题与对策
——以北京市平谷区A工业大院为例

■ 徐 博1/王珺卓2/于 旸1/顾海旭1

（1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.北京市国土资源局，北京 100013）

从北京市平谷区A工业大院的情况看，农村工业大院土地利用普遍存在产出水平低、集体收益低、拆违后闲置、改扩建有限等问题。究其原因，是各类规划缺乏有效引导、土地节约集约调控机制不健全、未形成土地集约利用的调控体系、违法建筑处置程序不完善等因素造成的。建议：(1)夯实管理基础，做好确权颁证工作，建立“多规融合”规划体系和规划主动评估、调整机制；(2)完善调控体系，建立节约集约用地考核评价体系和资源闲置处置办法，加强集体建设用地持有环节的税收设计；(3)加大制度供给，如出台差别化用地政策、建立改扩建项目投资程序、完善行政处罚处置法规等；(4)注重整体布局，明确乡镇政府整合资源的主体地位。

农村工业大院；土地集约利用；制约因素；政策建议

0 引言

农村工业大院形成于20世纪80年代，是农村各类工业项目的集聚区，曾是镇（乡）、村集体经济的重要载体。随着乡镇经济的起伏，农村工业大院的形态发生了分化，一部分临近城市的工业大院，逐渐重新积聚了城市服务型的产业；另一部分离城市较远的农村工业大院则走向萧条，但总体存在产业层次低、集体收益低、违法建筑多发等问题。农村工业大院现状为建设用地，符合土地规划，是具有很大开发潜力的存量资源。系统研究农村工业大院土地集约利用问题，对于挖掘资源潜力，推动资源利用方式根本转变，破解资源难题，实现科学发展、可持续发展、包容性发展具有现实意义。

A工业大院位于北京市平谷城区东北部，西侧紧邻市级开发区——兴谷开发区，占用临近两个村集体土地约35公顷，土地利用现状和规划用途均为建设用地。区内有10家企业，主要从事商贸物流、饲料生产、废铁加工、市政工程、汽修等行业。本文将聚焦A工业大院土地集约利用问题，希望通过个案的深入剖析，全面剖析制约农村工业大院集约利用的因素，探讨提高农村工业大院土地集约利用水平的应对之策。

1 A工业大院土地集约利用问题

1.1 产出水平低

A工业大院内企业规模小、产出水平低、资源消耗高。根据“二调”成果和2013年统计数据，A工业大院所在乡镇集体工矿用地面积约87.33公顷，A工业大院占地面积约35公顷，2013年A工业大院所在乡镇企业总产值约602240.1万元，全口径税收约7500万元，A工业大院内企业总产值约16561.6万元，利润约62.3万元，税收约238.5万元。经核算，2013年A工业大院用占全镇40%的集体工矿用地，仅贡献了当地乡镇企业总产值的2.75%，总税收的3.18%。

1.2 集体收益低

经统计整理，A工业大院内企业土地租赁合同大多在20世纪90年代签订，租赁期限最短至2033年，最长至2053年，十家企业平均土地年租金为1033元/亩，合同缺乏或仅约定了有限的租金增长机制。当前，集体建设用地年租赁价格达到每亩十万甚至几十万元，承租企业即便经营不善，只需转租即可获得丰厚的土地增值收益，而受合同约束，村集体无法分享土地增值收益。

1.3 拆违后闲置

违法建筑拆除后，一部分土地恢复了耕种，一部分由于种种原因长期闲置。A工业大院内某生物科技企业，占地约2.91公顷，符合土地利用总体规划。2008年，当地政府与企业签订协议入驻建厂；2010年，在年度卫片执法中，该生物科技企业因没有办理农转用等手续，被确定为违法占地。违法建筑当年予以拆除，土地闲置至今。

1.4 改扩建有限

A工业大院紧邻市级开发区——兴谷开发区，区位优势明显。受兴谷开发区入驻条件、自身实力等限制，一些为开发区企业做配套的中小型企业，更倾向于在用地成本低的农村工业大院落户。但受审批程序、资金等多重因素限制，近五年，A工业大院只引进了两家企业改造原有闲置厂房，改扩建和引进企业规模十分有限。

2 制约工业大院土地集约利用的因素分析

2.1 规划缺乏有效引导

一是对存量资源缺乏统筹规划。区级乃至市级层面缺少对农村工业大院类存量资源的统筹谋划和整体布局，产业规划、城乡规划和土地规划没能协调推动、有效引导存量资源集约利用。二是各级各类规划衔接不紧密。规划出自不同部门、编制于不同时期、受不同指标体系控制，规划间的衔接不紧密。工业大院内部分地块符合某项规划，又与另外的规划用途冲突，导致“不动则已，动一动就违规”。三是没有规划执行主动跟踪、评价及调整机制。现阶段，规划调整的“门槛”高，周期长，且一般是“坐等上门”的被动调整，即乡镇政府向规划部门提交调整申请，再经规划主管部门审核批准。各类规划主管部门提前介入、主动作为的力度不够，没能对各类规划主动跟踪、评价和调整。

2.2 土地集约利用调控机制不健全

一是评价和考核体系缺失。对乡镇政府集约用地的评价规则与考核办法尚未形成,集约用地缺乏量化的衡量判断标准与尺度，没有把集约用地水平与政府考核挂钩，相关部门没有形成协调联动与共同责任机制。二是收益分配调节体系不健全。理论上，农村工业大院的土地增值源于国家政策、集体投入，土地增值收益分配应该是“大”国家、集体，“小”企业（承租人），现实却与之相反，这不利于引导企业做大做强，政府统筹开发。究其原因，在于缺乏调节收益的政策措施，具体的分配比例也无从参考。三是房地产税没能对低效用地形成“挤出效应”。当前的房地产税费体系“重交易、轻持有”，“重城市、轻农村”，集体建设用地在持有环节几乎没有房地产税支出，低效、闲置农村工业大院用地成本很低，提高土地集约化水平，甚至放弃经营权，推动土地再流转的动力不足。

2.3 未形成促进集约利用的政策体系

一是缺乏可操作的鼓励集约用地政策。土地、规划、财政、税务等与土地利用密切相关的部门，没有出台操作性强的存量资源利用鼓励政策，没能形成鼓励集约用地的政策合力。二是缺少存量建设用地简易改扩建程序。例如，按照审批要求，在权属范围内改扩建的项目也需提供钉桩测量成果等材料，增加了企业负担和改扩建难度。三是融资障碍较大。农村工业大院内企业只是集体土地承租者，以租赁合同的方式约定权利义务，金融机构无法依据租赁合同提供贷款。四是建设用地闲置无处罚措施。国家没有出台针对集体建设用地闲置行为的处罚规定，没要求镇、村收回闲置集体资产，更缺乏收回闲置资产的处置办法。

2.4 违法建设处置程序不完善

违法建筑处罚方面，一些具体问题还有待法规明确：一是具备什么条件可以履行没收违法建筑的行政处罚；二是没收的违法建筑移交给同级财政部门或本级人民政府批准的相关部门后，如何处置；三是没收的违法建筑是否可以补办手续，补办手续需要具备什么条件。

3 提高工业大院土地集约利用水平的政策建议

3.1 夯实管理基础

一是做好确权颁证工作，加快颁证工作进度。二是探索建立“多规融合”城乡一体的规划体系。确立经济和社会发展规划“定目标”，城乡规划“定坐标”，土地规划“定指标”的工作理念，同步编制土地规划、城乡规划和产业规划，在建设用地布局与规模、产业发展布局与规模、城镇发展边界、耕地和基本农田保护边界等方面真正做到高度衔接和相互一致。三是建立规划主动评估和调整机制。规划行政主管部门通过定期跟踪、评估，及时发现规划目标与实际不符的问题，在指标总量不突破、群众有支持的前提下，促进不同规划间协调联动、同步调整、动态一致。

3.2 完善调控体系

一是建立评价考核体系。在明确乡镇政府对存量建设用地集约利用负有主体责任的基础上，建立节约集约用地考核评价体系，以简单易行、可操作的指标评价存量资源利用水平，将评价结果纳入乡镇政府考核体系。二是用税收调节增值收益。把土地集约利用作为房地产税费制度改革的目标之一，加强集体建设用地持有环节的税收设计，在综合考核、定期评估的基础上，动态调整持有环节税率。税收标准要“有差别、重引导”，沉淀资源高税负、低效资源中税负、集约利用低税负，一方面，加大低效、沉淀资源的土地使用成本，形成“挤出效应”；另一方面，可以正向激励高效利用、集约流转。三是建立资源闲置处置办法。建议按照一定标准、程序，认定闲置集体建设用地。一旦认定，土地所有权主体可以依法采取解除合同、拍卖等方式处置闲置资源。

3.3 加大制度供给

一是明确农村工业大院类存量资源流转政策，明确存量用地入市的内部决策机制、收益分享机制、使用年限和用途等。二是出台差别化用地政策。区分新增和存量建设用地，出台差别化用地政策，在规划条件、流转要求、土地供应、税收等方面区别对待，形成操作性强、引导效果显著的鼓励存量资源利用政策体系。三是建立健全改扩建项目投资程序。明确利用存量资源改扩建项目投资程序，通过压缩审批环节、精简材料要求、并联审批等方式，降低投资门槛、提高用地效率。四是完善行政处罚处置法规。针对现有处罚法规的“真空”地带，尽快明晰各类行政处罚的适用范围，建立健全违法建筑没收处置办法和补办程序。

3.4 注重整体布局

一是靠改革促资源集约利用。完善权能体系、构建市场体系、健全管理体系，显化存量资源资产价值，推动资源依法高效利用。二是调动乡镇政府整合土地资源积极性。乡镇政府或乡镇集体经济组织往往是存量建设用地的使用者或所有者，对存量资源具有较强的支配能力，建议充分发挥乡镇政府整合存量资源的优势，明确其整合资源的主体地位，明晰权责、留足权益、加强监督，促进资源集约利用。三是加强部门统筹。土地开发利用涉及发改、规划、建设、财政、税收等部门，制定鼓励政策、调整投资程序等都离不开各部门的支持，需要做好部门统筹协调工作，最终形成政策合力。

[1] 夏学杰,王丽娟.乡镇统筹集约利用农村集体经营性建设用地的博弈分析——以北京市大兴区西红门镇工业大院改造为例[J].林业经济,2015(4):124-128.

[2] 王晓霞,蒋一军.中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J].中国土地科学,2009(4):38-42.

[3] 禚振坤,陈雯.工业小区分类引导研究——以无锡市为例[J].人文地理,2008(5):57-60,52.

[4] 张怡然,邱道持,李艳.村集体建设用地集约利用面临的挑战与对策——以渝东北11区县为例[J].中国农学通报,2010(15):437-441.

Problems and Solutions for Intensive Land Use in Rural Industrial Courtyard—A Case Study of Industrial Courtyard A in Pinggu District of Beijing

XU Bo1, WANG Junzhuo2, YU Yang1, GU Haixu1
(1. Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149; 2.Beijing Municipal Bureau of Land and Resources, Beijing 100013, China)

Through the study of industrial courtyard A in Pinggu district of Beijing, we can f nd that the land use in rural industrial courtyard has common problems as follows: low levels of output, low income for the group, being idle after the demolish the illegal buildings, limited expansion and other issues. The reasons can be summarized as follows: the lack of effective guidance of vari ous types of planning, land economical and intensive regulatory mechanism is not perfect, intensive land use control system is not formed, the procedures of disposal illegal buildings is imperfect and other factors. Suggestions for further work: (1) we should streng then basic management, do the certi f cation work well, establish a "more planning fusion" planning system and initiative assessment and adjustment mechanisms of planning; (2) we should improve the regulatory system, establish the economical and intensive land use assessment system and disposal options for idle land resources, strengthen the design of tax system on collective construction land holding; (3) we should improve the land supply system, such as the introduction of differentiated land policy, establish invest ment procedures of expansion project, improve disposal regulations of administrative punishment; (4) we should pay attention to the overall layout of land resource, to make clear the dominant position of township government in the integration of resources.

rural industrial courtyard; intensive land use; constraint factor; policy suggestions

F301.2；F062.1

C

1672-6995(2015)08-0058-03

2015-06-30；

2015-07-08

徐博（1981-），男，辽宁省阜新市人，经济学博士，主要从事国土资源经济研究。