拓宽思路 齐抓共管依法破解国土资源信访积案难题

拓宽思路 齐抓共管依法破解国土资源信访积案难题

嘉兴市国土资源局秀洲区分局 韩 超

信访是党和政府密切联系人民群众的桥梁，做好信访工作意义重大。信访积案，其共性是因时间跨度大、案情复杂造成处理难度大、久拖不决。推进信访积案化解工作，有利于以点带面，推动信访形势好转，有事半功倍的效果。本文结合“法定途径优先”等新时期信访工作的要求，对如何有效化解国土信访积案，提出一些建议，希望能开拓读者同仁的思路。

一、明确要求、理清思路，解决“化解”的问题

（一）从概念入手，依法依规做好日常信访工作

1.信访积案的概念

按照浙江省国土资源厅文件《关于做好2015年度国土资源信访积案排查化解工作的通知》（厅办函〔2015〕44号）中关于排查范围的界定，信访积案包括：一是2014年12月底前发生，信访人就同一事项重复信访、重复越级上访、重复进京非正常上访，且属国务院《信访条例》规定受理范围的信访事项（已终结备案的、涉法涉诉的、全国性及全省性利益群体的除外，但要落实稳控措施）。二是在2015年全国“两会”等重要时间节点赴京走访的国土信访案件。三是市级国土资源部门排查上报的国土信访案件；四是尚未化解的2014年国土资源信访积案。从以上的界定基本明确了国土信访积案的概念。

2.概念剖析

省厅的规定，透露出其对基层国土部门的几点要求：一是要落实基层信访工作责任，防止走访上行。二是要提高初信初访的化解率，防止“初转重”“信转访”，恶化转成积案。三是要做好重要时间节点要信要访的排查、分析预判维稳工作，防止择机上级、非正常上访。四是要分批次解决信访积案，防止越积越多。五是要关心信访人员的思想动态，及时疏导情绪、做通工作。六是要按照法定途径分类处理的原则，分流引导涉法涉诉信访件。七是要正确运用好信访复查复核三级终结制度。

（二）从特点入手，加强研究拓宽化解思路

国土资源信访积案除了具备一般信访积案的共同点外，还有一些特点，如土地政策具有历史阶段性，信访案件牵涉多方面甚至土地以外的问题，这需要我们加强研究，提高化解积案的本领。

1.尊重历史，全面考虑问题

一是尊重土地法律法规的历史阶段性。1950年土地改革法、1962年人民公社六十条、1982年国家建设征用土地条例、1986年和1998年土地管理法。不同历史时期有不同的土地政策，总体上具有连续性和延伸性但也有变化。二是需用联系的观点全面分析土地问题。土地与农业、养殖业有很大的关系，如农业产业结构调整、鼓励生猪养殖等特定背景下出台的政策；土地还与劳动力、人口流动有关系，如：轮窑厂“土地工”、知识青年“回乡落户”“蓝色户口”等等。要敏锐地看到土地问题背后的问题。

2.学习提升，开拓工作思路

一要加强学习，做到业务精通。要深入了解中国的土地法制史，历史沿革、演变过程以及未来的立法方向。这类学习现在往往被忽略，但笔者觉得十分重要。因为这是一个溯源的过程，是一个知识沉淀和积累的过程。还要再学习一点历史知识、政治知识。二要学习其他部门法，并融会贯通。土地涉及面很广，信访积案也常涉及到许多部门。所以，应该学习农业法、畜牧法、渔业法、户籍管理政策。此外，也要关心村规民约，了解农户的生活生产。需要有跳出信访、跳出国土，去做好国土信访的更高一级的工作思路。好的信访工作者是一个“杂家”，善于运用“化解艺术”。

（三）从方法入手，采取各种行之有效的化解措施

“条条大路通罗马”可喻成：达到同一目的可以有多种不同的方法和途径，同样可用来形容化解信访积案。“罗马”是指“案结事了”、息诉息访；“条条大路”指化解方法，如齐抓共管、因案施策。

1.立体式思维，齐抓共管破难题

具体来说，国土部门在处理信访积案时要有立体式的工作思路：内部，注重实地调查，多方侧听、相互佐证，并且要研究当时的政策背景、人们的思想观念。业务科室之间要交流意见，研究讨论。外部，则通过信访工作联系会议制度，与相关部门一同研究，交流想法和业务。提高站位，多角度去思考。必要时跳出国土，会有意想不到的效果。对上，主动向上级部门讨教业务知识，准确握政策界限，确保不逾越法律红线。对下，充分调动乡镇政府、相关部门、村民委员会和村民小组及各方力量。最后综合各方意见提出专业建议和解决方法，在政府领导、部门协调、各负其责、齐抓共管的信访工作大格局下，推进国土信访积案化解工作。

2.综合性运用，因案施策促息访

每一个信访积案有不同的症结，需要在坚持原则的前提下，采取灵活变通的方法，做到情、理、法多管齐下。对村民因生活琐事引起的轻微“土地问题”，如搭建围墙、乱堆垃圾，应对当事人采取教育的方法，不宜过早介入行政手段；对属实的土地违法行为，应及时调查，依法立案查处；对行政手段难以解决，与公序良俗有关的信访积案，应邀请当地老党员、有威望的村民小组长，在他们主持下进行调解。如果信访人对程序存有异议，认为处理不公正，则可以召开“信访听证会”，让信访人了解程序和相关政策，提高信访的透明和公信力。概括起来，就是综合运用、综合协调，努力做到案结事了，促成息诉息访。

二、积极响应信访制度改革，解决“秩序”的问题

2014年是信访改革之年，中央从执政理念的高度对信访工作提出了重大决策部署，国家信访局也相继推行了依法逐级走访、访诉分离、阳光信访、非访综合整治等一系列改革，信访改革力度之大前所未有。

（一）深入理解中央对信访工作的决策部署

党的十八届三中全会《决定》提出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”党的十八届四中全会《决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”信访工作人员应认真学习，及时准确的把中央精神落实到协调处理各类信访问题的具体措施中，让其真正成为化解信访难题的“良方”。

（二）用信访改革理念化解信访积案

1.诉访分离，引导分流一批涉法涉诉信访

对国土信访积案中的“访诉混搭”的问题，我们可以借信访改革的契机寻找更合理的切入点。一是加强法律政策宣传，依法引导分流。根据“诉访分离”的原则，将涉法诉讼信访与普通信访分开，对应当通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的，应引导信访人向有权力的部门反映，最大限度地通过司法途径来解决矛盾，以提高解决疑难复杂国土信访问题的质量和效率。二是加强引后管理，坚持有错必究。国土部门要积极协助做好引导分流后的管理工作。对进入司法程序的信访案件，应及时联系审理法院，自觉履行人民法院的生效裁判，如果法院认为行政行为确有不当或瑕疵的，应及时纠正。同时，建立和完善工作制度，确保在今后的工作中严格按照法定程序开展。

2.分类处理，齐抓共管化解一批合理诉求

国土部门应认真梳理信访积案，在“诉访分离”分流一批的基础上，分析研究剩余诉求，分解成两步。一是依法办理一批法定业务。对“正常业务办理与信访混搭”的问题，导入国土法定业务办理途径，畅通依法办事的路径。对涉及行政审批、行政确认等法定途径申请办理国土业务的，如申请农民建房、土地确权，应当引导通过相应途径办理。对要求政府信息公开的，引导通过政府信息公开途径办理。用积极的行政作为代替信访答复。二是依法化解一批疑难复杂信访问题。对无法导入其他法定途径且符合《信访条例》第14条规定的，作为信访事项处理。国土部门应加强与党委、政府信访部门及其他部门的联系沟通，建立互联互通机制，依法开展工作。对于特别疑难复杂的，报请信访工作联席会议协调处理，切实维护群众合法权益。

3.依法治访，规劝治理一批非访违访

对游离于法治之外的诉求，要坚持依法处理，坚决遏制以闹求决、故意违法的行为，树立正确导向。一是控制无理上访。对信访事项已经处理到位，并且按照受理答复、复查、复核三级终结处理程序依法予以终结的，如果上访者仍然提出过高要求坚持上访的，要加大思想教育和疏导稳控工作力度。二是规劝非正常上访。对信访人对违反《信访条例》无序上访的，要进行批评教育，严肃指出其行为的错误和危害，规劝其通过合法的途径、理性的方式表达诉求，维护自身的合法权益。三是惩戒违法上访。对采取过激行为违法上访的，要注重搜集证据，移送相关部门依法处置。同时，要加强宣传力度，引导群众摆正国家、集体、个人三者的利益关系，提高访民的思想觉悟。

借信访制度改革东风，通过“三个一批”建立良好的信访秩序。有两层函义：一是国土部门按照法定受理范围和程序分类处理的信访工作秩序；二是群众按法定途径和程序理性反映诉求的写信走访秩序。建立好了这两个“秩序”，既能增强职能部门依法行政意识，高效率高质量的化解信访积案，又能转变一些群众“信访不信法”观念，营造良好的信访生态环境。通过“责任清单、分类处理”，国土信访积案化解工作就能逐步走上良性循环的道路，从原来的“大包大揽、久拖不决”，朝着“法治优先、有效化解”的方向迈进。

三、注重源头管理，解决“预防”的问题

信访积案化解工作具有长期性，随着经济社会的发展，新的矛盾、新的问题还会不断产生，有的甚至会更尖锐、更复杂，所以很有必要采取措施，从源头上遏制新增信访积案，如：加强组织领导、提高初信初访化解率，加大矛盾纠纷排查、设置信访前置审查程序，规范各类行政行为。

（一）加强组织领导，夯实信访工作基础

建立国土资源信访积案化解领导小组，由分管区长任组长，国土、监察、信访等有关单位主要负责人为副组长，领导小组办公室设在国土局。分管区长具体负责协调化解工作的落实，明确信访化解责任，建立积案专题研究制度，着力解决重大信访问题，特别是妥善解决好越级上访、集体上访问题，并利用信访工作联系会议制度，联合相关部门力量，集中力量、集中智慧，合力推进国土信访积案化解工作。同时，以“三严三实”为引领，由局领导带班深入到矛盾纠纷集中的乡镇，扎实开展领导大接访活动，在带案下访和包案化解疑难复杂信访问题的同时，积极指导基层国土所规范工作，努力提高信访化解能力，进一步推动基层信访工作规范化、制度化。

（二）重视初信初访，及时解决普遍信访问题

防止产生信访积案最根本的就是要重视做好初信初访工作，要按照《信访条例》《国土资源信访规定》等法律法规，按程序规范处理信访事项，按要求做好“两见面、一到场”，按时答复信访人，并做好回访，防止因解决不到位而转为信访积案。同时，畅通信访网络渠道、12336咨询电话，结合“6·25”全国土地日，及时答疑解释，避免因百姓不了解政策而引起的信访。及时解决普遍信访问题，以嘉兴市秀洲区为例，为有效解决违法占地举报，该区专门成立了一支专职土地巡查队伍，以加强土地执法。同时设立“镇－村－村落”三级网格，划分成114个网格区域，巡查队员实行执法网格化巡查。实现了将违法用地“发现在初始、遏制在萌芽”，极大得减少了因土地违法而引发的举报。

（三）加强矛盾纠纷排查，消除信访隐患

坚持“预防为主、调处结合”，对信访问题“抓早、抓小、抓源头”，实行重要时间节点大排查、平时定期细排查。以四方面作为排查重点：一是久拖不决的信访遗留问题；二是集体访、重复上访以及越级上访案件；三是重点乡镇、重点人员的上访案件；四是上级交办、转办的信访案件。在具体问题处理上，变群众上访为主动下访、回访，不拖到矛盾激化，不等到上级来催办，力争就地解决问题，就地化解矛盾，切实把信访问题解决在基层，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。

（四）强化审批管理，维护群众合法权益

一是建全健全建设用地报批联审制度，凡涉及有群众举报信访事项没有办结的，审查一律不予通过，从源头上防范因土地征收（征用）不规范引起的信访。二是建立重大事项风险评估制度。对事关群众切身利益，牵涉面广、影响深远，容易引发不稳定问题的重大决策、重大改革举措、重点工程建设项目等事项进行社会稳定风险评估，防止因重大事项的实施而导致群体性信访的发生。三是畅通农房审批。高度重视农民建房工作，制定农村居民建房管理办法，实施“农户申请、村管审查、镇管审批、区管转用”农民建房用地审批新模式，实施村级民主管理，确保农民建房信访逐年减少。

（五）规范行政行为，建立预防积案长效机制

把信访化解工作融入依法行政工作之中，狠抓制度建设，从源头上防止信访案件发生，努力形成预防信访案件的长效机制。为提高依法行政水平，规范执法行为，制定建设用地审报、土地登记发证审批等工作流程，按规定工作程序和时限，及时受理办理各类报件，确保公正透明、优质高效。在土地征收、规划调整、行政处罚等事项上，举行听证会，防止和纠正不当的具体行政行为，保证了各项法律、法规的正确实施。

四、结语

冰冻三尺非一日之寒，信访积案是长时间形成的，化解需要下大功夫。笔者认为建立起良好的信访管理秩序是长久之计。在用法治思维贯彻于信访工作的各个方面的基础上要做到一方面尊重历史，妥善化解存量信访积案，另一方面规范行政行为，预防因行政行为不规范或瑕疵引起的新增信访案件。只有这样，才能构建起“规范信访秩序，合理表达诉求，维护群众合法权益”的新型信访工作局面。