社会保险行政监管与监督

傅鸿翔 陈 文

（1浙江省人力资源和社会保障厅 杭州 310025；2复旦大学公共卫生学院 上海 200032）

中国共产党第十八届三中全会提出国家治理理念，在市场化改革的前提下，将行政监管作为重要治理手段。行政监管在政治、经济和行政法学层面已形成较为系统的理论，对传统的行政管理形成挑战，但现实中存在理论和实践脱节现象。具体到社会保险实务中，行政监管和监督之间的边界也有相对模糊化的趋势，有必要从行政监管和监督理论入手，以社会保险法为依据，明确社会保险基金监督的内涵，以促进行政监管和监督之间的良性互动，构建合理有效的社会保险及其基金治理体系。

1 行政监管与监督

良好的社会保险治理涵盖其战略与宏观政策、制度安排、行政实施等。而行政监管和监督是社会保险治理的制度安排，也是行政实施的重要内容，认识二者的内在逻辑，正确发挥其各自的效力与效能，是构成社会保险治理能力现代化的重要环节。

1.1 行政监管（Regulation）

1.1.1 定义。行政监管又称行政规制或行政管制，是以市场为前提、市场失灵为主要原因的政府干预行为，属于微观层面。行政监管被定义为由行政机构制定并执行的直接干预市场配置或间接改变企业和消费者供需关系的一般规则或特殊行为。

1.2.2 发展。行政监管一般可分为经济性监管和社会性监管。经济性监管涉及产业行为的市场方面，如自然垄断、价格、市场准入和退出、服务质量及市场垄断和过度竞争等行为的干预。社会性监管是指经济行为带来第三方或社会成本的干预，社会保险、健康及药品安全等可以归入社会性监管范畴。

由于各国市场化程度不同，行政监管的发展方向也不相同。美国属于市场化的一个极端，其监管表现为以独立、专业的机构实施市场干预；对于正在推行民营化的欧洲国家，则重在建立独立于企业之外的监管机构以打破国有垄断，防范社会风险；而东亚及拉美等发展型国家，则由于发展模式积弊带来的经济和财政危机，倾向于放宽和重建监管体系，维护有效竞争，化解经济危机；值得注意的是俄罗斯和东欧国家由于过度私有化带来的“监管黑洞”，羸弱的监管体系造成经济、政治、社会危机，提示市场化进程中监管体系作用之巨。

总体而言，发达国家的行政监管向放松经济性监管、加强社会性监管的方向发展；经济性监管从命令型监管向激励型监管转变，社会性监管向政府制定各种标准、由一些非政府组织实施的方向发展；而对监管的监督和监管的成本——效益分析越来越重视。

1.2 行政监督（Supervision）

1.2.1 定义。行政法意义上的行政监督有狭义和广义之分，狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间以及专设的行政监察、审计机关对行政机关及其公务人员的监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，也属于行政监督的客体。

行政监督包括内部监督和外部监督两类，内部监督既包括一般监督，如上下级之间的监督等，也包括职能监督、专门监督和特殊监督。一般认为，行政监督表现为多维度与广泛参与的特点，如果不能准确把握行政内部监督的实质，则可能将其与一般的行政执法行为相混淆，损害行政内部监督的功能及体系。

1.2.2 特点。有学者在分析监督权时，将其主要特点归结为：一是派生性，监督基于行政执行，并随行政执行的变化而变化，因此监督从其产生之时起，就多处于滞后、从属和相对从属的地位。二是非生产性，行政执行直接进行价值分配，直面社会利益诉求和明确的利益指向，具有明确的结果产出，而监督则指向执行的规范性和公平性，监督结果往往不是给特定人群带来可以定量的福利，而是通过执行公平而将利益分散于整个体系。三是纠错性，监督是对行政执行过程及其效果的检验和审查，其事后纠错的特点往往造成监督客体不可避免的对抗、抵触和规避行动，消减监督能量。

1.3 行政监管与监督辨析

行政监管与监督是国家治理的重要手段，均具有约束性作用。从不同角度考察，二者存在以下差异：

从制度定位角度考察，行政监管是市场背景下，针对市场失灵采取的行政干预措施；行政监督则是对法律、法规和政策执行权力行使过程的纠错纠偏。

从行为主体角度考察，行政监管的主体是行政部门，而行政监督则具有更为强烈的民主色彩，主体较为分散，包括执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量。

从行为客体角度考察，行政监管的对象是市场主体以及社会服务参与者，是对行政相对人的权利约束；行政监督则是针对国家行政机关和拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，是对行政权力的约束工具。

从采用手段角度考察，行政监管可概括为行政许可、价格管制和市场管理（主要指市场准入与限制经营等）；行政监督以监督检查为主要手段，绩效评估逐步受到重视，如我国《审计法》将政府绩效评估作为监督手段作出规定，此外还包括媒体监督、举报投诉等。

从结果干预角度考察，行政监管是对市场配置的直接干预，或通过规制政策进行调整；而行政监督多以建议形式间接干预，当然，干预强度依据建议的形式、层级和提交对象不同，约束力有所差异。

2 社会保险法中的行政监管与监督

社会保险法将社会保险监督规定独立成章，表明社会保险监督进入法律授权阶段，为理顺社会保险行政监管和监督提供了法律基础。

2.1 社会保险监管与基金监管

社会保险法总则第6条有3个关于社会保险基金监管与监督的条款规定：第1款“国家对社会保险基金实行严格监管。”第2款“国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。”第3款“县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。”分别以国家、政府、社会为主体，明确社会保险基金由国家进行严格监管，政府组织管理并实施监督，社会各方实施社会监督。

社会保险基金监管机制较为集中地体现在第八章“社会保险基金”中，分别规定了基金种类、财务会计制度，明确任何组织和个人不得侵占或者挪用。还包括社会保险基金预算制度，财政专户存储制度，投资运营实现保值增值、社会保险信息公开规定等，形成政策规制的法律基础。

社会保险监管措施以法律框架的形式，见于各险种及其他章节中，如第三章“基本医疗保险”第28条规定：符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准以及急诊、抢救的医疗费用，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。这体现了医疗保险支付范围的准入性监管框架，授予进一步政策性规制的权力。

2.2 社会保险监督与基金监督

社会保险法对于监督的表述分社会保险监督与社会保险基金监督，见诸于第十章“社会保险监督”中。

社会保险法采用广义范畴定义社会保险监督，包括3种形式：一是人大监督。第76条规定各级人民代表大会不仅要听取和审议社会保险基金运行情况，而且要对法律的实施情况进行监督。二是有限的社会保险行政部门监督。第77条规定县级以上政府社会保险行政部门对用人单位和个人的法律遵守情况实施监督。三是社会监督。第80条要求统筹地区人民政府成立社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，同时提出信息公开等一系列接受社会监督的要求。

社会保险基金监督的描述见于法律第78条、79条，分别表述为行政机关对社会保险基金收支、管理和投资运营情况的监督，包含了社会保险行政、审计和财政部门依职责行使的监督责任。而由法律的具体表述可见，社会保险监督除包含社会保险基金监督外，还包含社会保险法律实施、个人和用人单位遵守法律情况和社会保险工作情况的监督。因此，社会保险基金监督的范围相对固定，并且比较狭窄。

3 几点思考

在社会保险实务中，行政监管包含了对于参保人、参保单位和社会保险服务机构权利的政策规制和行为管制；而行政监督则是根据法律授权，对社会保险制度执行和社保基金运行过程的纠错机制。因此，就社会保险基金监督而言，当下应着重厘清以下三方面的问题：

3.1 厘清社会保险监督与社会保险基金监督的边界

由于社会保险法对社会保险监督用广义行政监督概念进行定义，包含了国家权力机关、行政部门和社会监督三个方面，而监督客体除社保基金运行外，还包括社会保险法律、法规的实施情况。而对社会保险基金监督则是狭义上的行政监督概念，包括社会保险行政部门监督和审计、财政部门依职能监督，范围确定为社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。就社会保险行政部门而言，其行政监督包括社会保险基金监督和对用人单位及个人的法律遵守情况监督两方面，其中，社会保险基金监督具有确定性的监督范围是社会保险基金的收支、管理和投资运营情况。

3.2 厘清社会保险基金监管与监督的职责划分

由于行政部门职能设置中，往往包括监管在内的管理职能和监督职能被赋予同一行政机构，比较典型的有中国银行业监督管理委员会（银监会）、中国保险监督管理委员会（保监会）。社会保险基金监督则是依据法律授权的特殊监督，不具有基金管理职能。社会保险基金运行中的一些管制措施，如基本医保联网实时监控，则作为医保基金监管措施由经办部门予以实施。因此，有必要在社会保险实务中进一步厘清基金监管与监督的职责，从监管和监督职责划分角度，基金监督更倾向于内部的特殊监督。

3.3 厘清社会保险基金监督的基本定位

从社会保险法角度讨论社会保险基金监督的定位，有助于构建合理的社会保险基金治理的体系构架。首先，其目的是维护社保基金安全有效运行，提高社保基金的公信力；其次，其基本功能是基金运行过程中的纠错、纠偏；再次，其范围是基金的收支、管理和投资运营；最后，其客体是与监督范围相关的行政机关及其公务人员以及依法拥有行政管理权力、行使行政管理职能的非行政组织及其工作人员，在监督过程中，必要时可以延伸到社会保险服务机构和参保单位及个人。因此，社会保险基金监督当前的重点是发展完善监督技术、发展监督手段，提高监督能力。

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