青岛西海岸新区综合行政执法改革实践

● 青岛市黄岛区编办

青岛西海岸新区是国家级新区，地处胶州湾西岸，包括青岛市黄岛区全部行政区域，陆域面积2096平方公里，海域面积5000平方公里、海岸线282公里，辖27个街镇、1221个村居，总人口171万。作为全国改革创新的试验田，2014年6月，青岛西海岸新区启动综合行政执法改革，组建了综合行政执法局，推进跨部门综合执法，着力解决行政执法中权责交叉、多头执法等问题，已逐步建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，提升了行政执法效率和水平。

一、综合行政执法改革的探索

1.调整管理体制，由“事权分散”向“相对集中”转变。制定出台《关于推进综合行政执法改革的意见》，明确了改革的指导思想、改革步骤、管理体制、运行机制和保障措施。一是整合执法职能。成立了综合行政执法局，为区政府工作部门，将原分散在各部门的城市管理、国土资源、文化市场、海洋渔业、交通运输、环境保护六大领域的全部或部分行政执法权，由综合行政执法局集中行使，共计42类1402项执法权限；原执法部门刻制行政执法专用章，交由综合行政执法局管理使用。二是整合执法机构。同步将城市管理行政执法大队、文化市场行政执法大队、交通稽查大队、国土资源执法监察大队、海监大队等，整建制划入综合行政执法局。他们在负责各自领域专业执法工作的同时，加强内部调度、开展集中行动。三是推进综合执法。将新区27个街镇划分为5大区域，按照相对集中、重心下移、覆盖城乡的原则，对各专业执法队伍进行重组构建，并按区域分片设置5个综合行政执法大队，每个大队负责分工区域内的六大领域综合执法工作，以区域内一个中心街镇为驻点，执法范围辐射周边5-6个街镇园区，推进综合执法向区域和街镇延伸，做到“一专多能”，实现跨部门、跨领域综合执法。

2.优化运行机制，由“各自为战”向“协同作战”转变。一是厘清权责边界。结合制定部门审批目录和权力清单，明确综合行政执法局与政府职能部门、街镇和功能区之间的职责分工。综合行政执法局主要行使纳入综合执法范围的行政处罚权、监督检查权和行政强制权等，并按照责权匹配原则承担相关法律责任；职能部门主要承担行业政策制定、行政许可等管理职能，履行违法行为查处的后续管理工作；各大功能区和街镇履行属地管理职责。二是推进一体联动。综合行政执法局对违法行为作出的行政处理决定，自作出决定起3日内，告知或抄送职能部门；各大功能区和职能部门行政许可涉及综合执法事项的，自作出决定之日起3日内，将行政许可决定和相关资料告知或抄送综合行政执法局；社会治理信息中心收集的与综合执法有关信息，即时转交综合行政执法局，综合行政执法局3个工作日内，将办理情况反馈社会治理办公室。三是实行信息共享。依托区级政务服务网，统一信息技术标准，区综合行政执法局与各职能部门之间实时共享有关业务信息和工作平台，实现互联互通、有效衔接。四是实施联席会商。建立区综合行政执法联席会议制度，加强综合行政执法局与各职能部门及各街镇之间的综合执法协调工作，定期研究解决综合执法过程中的重大问题或争议事项，形成了相互支撑、合力攻坚的改革新局面。

3.规范执法行为，由“粗放执法”向“精细执法”转变。一是执法统一化。对各综合执法大队和派驻中队进行统一管理、指挥和调度，做到管理制度、执法程序、法律文书、执法服装、车辆装备“五个统一”。二是执法程序化。进行流程再造，制定了《综合执法办案规程》，首次将行政处罚、行政强制、行政复议和行政诉讼四类程序有机衔接，全面融入行政执法责任制、权力清单、案件审查、重大案件集体讨论等制度。三是执法系统化。提出“连贯执法”、“组合执法”等方式强化事中事后监管思路。“连贯执法”，即把各综合执法大队和派驻街镇中队并联一起，先发现先立案，再根据职责分工进行移交；“组合执法”，即同一案件涉及多个违法行为的，依据同组证据材料一并作出处理决定，既提高了执法效率，又避免了重复执法。四是执法信息化。研发使用“执法办案管理软件、案件审批手机APP终端、移动执法终端、移动办公室”四位一体的办案智能系统，压缩了办案时间，提升了执法效能。五是执法透明化。建立区级执法监督平台、内部考核体系、多元参与评价等机制，对案件从立案到结案全程监督，严格落实执法巡查、错案追究、评议考核等制度，确保执法公平公正。

二、改革成效分析

1.“一支队伍管全部”，解决了“都管都不管”的问题。改革前，一些部门之间执法边界不清，执法部门往往“依法”互相“踢皮球”，有利的事抢着管，没利的事没人管。以海岸带保护为例，以往国土和海洋部门对海岸带的监管以高潮线为执法边界，潮汐一变化，就会发生两个部门执法边界不清、推诿扯皮的问题。而对于海岸带违法建筑的查处、污染撒漏的排查，城管、国土、交通等部门又存在着执法重叠，一摊事情几个部门管，结果是谁也管不了、谁也管不好。改革后，将职能交叉执法事项集中由一个部门行使，在建设、交通运输、环境保护、城市管理等重点领域，实现了“一支队伍管全部”。特别是海岸带保护工作，由综合行政执法局集中负责后，实现了陆海综合管理，先后查处海岸带违法建设行为128起，拆除违建面积30207.9平方米，查处盗采海砂案件41起，查处海边倾倒垃圾案件53起，清理违法堆积垃圾约3000立方米，彻底解决了海岸带存在的违法建设、盗采海砂等问题。

2.解决了“力量分散、人员不足”的问题。改革前，原国土、交通、海洋、文化等领域缺乏专业执法队员，面对新区较大的区域面积、较为繁重的执法任务，执法力量难以及时、有效地覆盖。以文化执法为例，原新区文化执法大队30多个人负责全区，而分散在各处的网吧、娱乐场所等就有400余家，能解决的问题也有限。改革后，将原有的专业执法力量进行整合后，综合执法队员和相关辅助人员达800余人，将新区划分5个片区，向27个街镇派驻执法中队，既消除了执法盲区和死角，实现了无缝隙覆盖，又可以集中力量办大事。综合行政执法局组建半年来，共办理国土、文化、交通、海监、环保等领域简易程序案件4300余件、一般程序案件521件，案件查办数量总和超出原划转部门同期总和的11%，新增违法建设行为的查处和整改率达到98%，重复投诉举报案件每月环比下降0.4个百分点，占路经营、扬尘污染、偷沙盗土、违法建设、超载超限、非法侵占海岸线等热点难点问题得到快速解决。

3.将综合执法与社会治理体系捆绑。改革前，各执法部门相对独立，单纯是执法，重事后惩处、轻事前规范和教育指导，考虑执法的法律效果较多，考虑执法的社会效果偏少。改革后，通过执法重心向基层和一线下沉，完善综合行政执法巡察机制，建立综合执法信息平台，将综合执法与社会治理体系捆绑在一起，将执法办案智能管理软件、移动执法终端与社会治理“大数据”中心实时联动，寓执法于治理，更加注重协商对话和双向互动，及时发现、排查和处置各类问题，把隐患化解在萌芽之中，构建起“大安全、大城管、大信访、大稳定、大调解、大服务”的社会治理体系。2014年，新区安全生产事故同比下降66%，群众越级上访数量同比下降25%，信访积案化解率达85%。