学校体育设施向社会开放的法律规制研究

李先燕，凌欣

（天津财经大学，天津 300222）

学校体育设施向社会开放的法律规制研究

李先燕，凌欣

（天津财经大学，天津 300222）

本文从法律规制的角度分析学校体育设施向社会开放的法律依据，明确其在安全管理方面、收费、经费及其使用等方面存在的问题与不足，试图从法律规制角度提出立法建议，以期确保学校体育设施向社会开放更加有效、合法、合理。

学校体育设施；开放；法律规制 ①

学校体育设施是开展学校体育工作的物质基础，对于增强青少年体质、促进青少年健康成长具有重要意义。国家体育总局2014年12月发布的《第六次全国体育场地普查数据公报》显示，在全国体育场地中，教育系统管理的体育场地（包括大中小学校等），占38.98%，场地面积占53.01%，但是开放也不是很理想。这不仅不利于学生身体素质的提高，而且也会阻碍民众锻炼的热情，不利于全民健身的全面开展。我们需要充分利用和盘活学校体育场馆资源，采取一系列法律政策来规制。

一、学校体育设施向社会开放法律规制的必要性与依据

我国要完善全民健身体系，加强公共体育服务建设，实现体育公共服务的均等化，落实公民基本的体育权利，保障公民的健康权，需要从法律角度来规制学校体育设施对外开放，为满足公民基本的体育需求打下良好的基础。法律规制是法律作为一种社会规范对于社会关系的调整和引导作用，它的功能在于实现社会关系的一种有序状态。[1]（P2）在依法治国、依法治体的背景下，学校体育设施对外开放要在法律的保障下全面开展，明确各相关主体的权利和义务，规范法律责任，使其走上健康、合法、有序的道路。

自20世纪90年代以来，国家和地方政府部门陆续出台了有关学校体育场馆设施使用和开放的相关法规文件，为我国学校体育设施对外开放提供重要的法律依据。

1995年颁布的《体育法》第46条规定：公共体育设施应当向社会开放，方便群众开展体育活动，对学生、老年人、残疾人实行优惠办法，提高体育设施的利用率。《公共文化体育设施条例》规定公共体育设施应当向公众开放，并明确开放时间的最低时限，以及节假日和学校寒暑假期间的时间安排，要求设施管理单位公示服务内容和时间，以及设施使用方法、注意事项以及收费要求等；《全民健身条例》则进一步明确学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施，公办学校应当创造条件向公众开放体育设施，民办的鼓励，可以收取必要的费用，县政府应对开放学校给予支持，办理责任保险等。此外，《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》、《关于进一步加强学校体育工作，切实提高学生健康素质的意见》、《体育事业发展“十二五”规划》等也对开放进行规定并提出相应的要求。2006年发布的《全国学校体育场馆向社会开放试点工作的通知》进一步加强开放，开放试点学校所在省区市政府高度重视开放工作，有的省市制定有关开放的具体办法和制度，保证了开放试点工作有序进行。

二、现行学校体育设施向社会开放的法律规制分析

虽然国家颁布了一系列法规文件来规制学校体育设施向社会开放，但在实际中仍然存在一些问题需要法律进行调整与明确。

（一）学校体育设施是否应当向社会开放的法律分析

1.公共体育设施的界定与特性

如何界定公共体育设施？《体育法》中并没有专门的界定，《公共文化体育设施条例》规定“指由各级人民政府举办或者社会力量举办的，向公众开放用于开展文化体育活动的公益性的图书馆、博物馆、纪念馆、美术馆、文化馆（站）、体育场（馆）、青少年宫、工人文化宫等的建筑物、场地和设备。”从该规定中可以看出公共体育设施具有公益性，目的是向公众开放用于体育活动的，其举办主体是政府或社会力量。公共体育设施从经济学角度看，具有准公共产品的特性。[2]（P30～32）准公共产品介于公共产品与私人产品之间，其特性决定了以服务为主，经营为辅，更关注的是社会效益而不是经济效益。虽然以社会效益为主，但是并不是说不能经营，可以经营，公共体育设施也可以收费，但是所得收入应当用于公共体育设施提供的服务上。从法律角度看，体育权是人的一项基本权利，公共体育设施作为准公共产品，国家有义务和责任为公民的健康权和体育权提供必要的保障条件。

2.学校体育设施是否属于公共体育设施

公共体育设施主要是由政府投资、政府所有，政府管理的，主要是为广大民众提供体育服务，实现社会效益为主的目的。而学校体育设施是否属于公共体育设施根据是公办学校还是民办学校而有不同的要求。公办学校是指由政府财政划拨教育经费所办的学校；民办学校是指非依靠政府划拨教育经费，通过社会力量自筹所办的学校。对于民办学校来说，其体育设施归民办学校所有，与属于私人物品，并不属于公共体育设施。对公办学校来说，学校资产依据《教育法》第31条“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”的规定可知，归国家所有，学校体育场馆设施其所有权主体为国家，使用权主体是政府教育主管部门或体育主管部门。从这种角度上可以认为公办学校体育设施与公共体育设施性质相似，属于公共体育设施。

3.学校体育设施是否应当向社会开放

依据《体育法》、《公共文化体育设施条例》可知，公共体育设施应当向社会开放，公共体育设施的准公共产品属性决定其应当向社会开放。而学校体育设施是否应当向社会开放，需要依据学校体育设施是否属于准公共产品以及开放服务的对象进行分析，因为准公共产品的属性决定其以社会效益为主，为其向社会开放提供了法理依据，而服务的对象也决定了其开放的程度。《教育法》第48规定：“学校及其他教育机构在不影响正常教育教学活动的前提下，应当积极参加当地的社会公益活动。”所以开放的前提是不影响正常教育教学的活动。

同时还要依据服务的对象进行规制。如果服务对象是学生，由学校体育的本质决定了，无论是公办学校还是民办学校都应当对学生开放。《全民健身条例》第28条第1款也明确规定“学校应当在课余时间和节假日向学生开放体育设施。”如果服务对象是学生群体以外的广大公众，则需要区别对待，对于公办学校而言，应当向社会开放。而对于民办学校，其向社会开放体育设施并不必然成为法定的义务。

（二）学校体育设施向社会开放的相关法律分析

2006年国家体育总局、教育部联合发布《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》，开展试点工作。学校体育设施向社会开放取得显著成效，但是还存在几个主要问题：

1.学校体育设施向社会开放的经费问题

学校体育设施在日常使用中产生的维修、损耗等费用已经依照法律规定由各级财政通过各单位预算解决。而对于试点学校，国家体育总局每年从体育彩票公益金中划拨一定资金用于试点工作；各省（区、市）体育局、教育厅（教委）也从体育彩票公益金中划拨专项资金用于开放工作，对试点学校资助不低于2万元经费补贴。[3]（P10）但是对于学校体育设施向社会开放后增加的费用并没有包含在财政预算内。虽然《全民健身条例》第28条有规定由县级政府给予支持。但是对于给予支持的形式，行政法规并没有明确界定。

2.学校体育设施的安全问题

学校体育设施向社会开放的安全问题主要包括学校体育设施的安全、学生的人身与财物安全、参与体育活动人群的人身与财物安全等。

（1）学校体育设施或管理引发的人身伤害事故

对于学校体育设施开放时段内，因设施或管理引发的人身伤害事故，各地规定不一，有的对因设施或管理引发的人身事故都规定由保险公司做出相应赔偿，费用由学校所在地政府负责办理公众责任保险，如宁波市；有的则规定对于免费开放设施的学校，由市区财政负担，购买公众责任险，对于开放体育设施实行收费学校，既可参加政府招标的商业保险，也可以通过中介组织设立互助金，如北京市。

由此可见，对于学校体育设施或管理引发的人身伤害事故还需要法律进行明确规定，对于免费开放与有偿开放进行区分，确立各级政府的义务和责任，完善法律救济手段。

（2）学校体育设施向社会开放引发的其他伤害事故

对于相关的伤害事故，在体育法规文件中并没有明确的规定。无论学校体育设施采用什么管理方式与模式，当公民在对外开放体育设施的学校中进行体育活动发生伤害事故时，可以依据《民法》、《侵权责任法》、《合同法》、《消费者权益保护法》等法律来处理。[4]（P35～37）《合同法》第122条规定，“因当事人一方的违约行为，侵害对方人身、财产权益的，受损害方有权选择依照本法要求其承担违约责任或者依照其他法律要求其承担侵权责任”。最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第6条规定：“安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充赔偿责任。”[5]（P95）因此要查明伤害事故原因，明确责任，依据过程情况追究相关责任人员的法律责任。

3.学校开放体育设施收费的法理分析

《公共文化体育设施条例》第20条规定“公共文化体育设施管理单位提供服务可以适当收取费用，收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准。”第21条规定“对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《全民健身条例》第28条也规定学校可以收取必要的费用。但是由于法律并没有明确收费的项目与标准。所以在各地政府实际操作管理运行中，各有规定。有的根本没有进行这方面的相关规定，有的是明确收费标准由市物价部门决定，但没有规定对学生、老年人、残疾人免费或优惠开放，有的则明确对向社会开放的一些室内设施可以收取一定费用，但收费标准需要明码标价，并对学生优惠，如北京市。

4.学校体育设施的管理问题

目前各地从实际出发，积极探索各种行之有效的开放管理模式，如免费开放模式、有偿与免费开放相结合模式、学校与社区共享模式等多种模式，取得了较大成效。但是也存在管理人员不足、管理领导重视程度不够、缺少专门的社会体育指导员，居民健身活动缺乏科学的指导、政府等行政部门监督不力等问题，需要制定相应的法规政策来引导与约束。

由于我国关于学校体育设施对外开放问题进行了原则性规定，缺乏配套的实施细则，导致可操作性不强，在面对体育设施向社会开放开放涉及到的许多多管理问题难以解释和规制，例如具备什么样的条件可以开放；开放过程中的秩序如何维护和管理；政府怎样支持学校体育场馆的开放等等。特别是对于政府或学校在体育设施对外开放过程中的失范行为如何调节与规制，需要明确规定，特别是在法律责任中进行专门规定。

三、结论与建议

（一）规制学校体育设施向社会开放的立法、执法尚不完善

目前专门针对学校体育设施向社会开放的专门立法还没有，虽然有各种体育法规分散规定，但是各法规规定缺乏一致性，且多是原则性规定，可操作性不强，缺乏惩罚性规定，不利于法规的监督与执行。下位法与上位法之间存在衔接不紧密、立法冲突，同位法之间规定不一致的现象。各级地方政府有关学校体育设施向社会开放的指导意见比较多，但是都各有千秋。由于缺乏系统的结构支撑，因此还没有变成完整的立法体系。规制学校体育设施向社会开放的立法、执法尚不完善，无法做到有法可依、执法必严、违法必究，不能很好的保障学校体育设施依法向社会开放。

（二）立法明确学校体育设施向社会开放的经费与使用

对于开放后增加的费用，《全民健身条例》规定给予支持，因为《体育法》、《公共文化体育设施条例》并没有明确规定，给予支持的理解方式不同，行为表现也不同，实际表现中更多的是给予财政补贴，当然除了财政补贴还有其他帮助方式。有的专门规定对免费开放体育设施的学校给予财政补贴。国家体育总局对试点学校明确给予财政补贴。需要立法明确给予支持到底是什么形式来保障实施。经费使用方面，目前有专门的法律条文规定，要用于开放活动中，各地法规文件中也是严格依法规定，但是实现方式并不统一，需要立法明确。

（三）立法明确学校体育设施向社会开放的安全、管理、收费问题

目前只有《公共文化体育设施条例》中有规定安全保障告知义务，但各地法规文件在制定法规文件时也专门强调，所以对于安全告知保障义务要从立法层面确立。关于保险方面要明确政府负责办理公众责任险，需要立法明确政府为公众开放体育设施的学校办理责任保险是都包括哪些情况。对于伤害事故需要综合各相关法律来明确引导各方主体。至于收费方面需要明确收费项目和标准，并告知公众，弱势群体如未成年人、老年人、残疾人等需要特殊对待，并设置相应的器材、设备或场地。只有这样才能真正保障学校体育设施的依法、有序开放。

学校体育设施向社会开放是社会发展的必然，需要从法律规制角度来完善和落实各级政府及相关部门促进其开放的相关规定，明确开放条件、财政补助、保险、收费标准、安全管理、责任追究等相应的法规体系内容，这样才能推进学校体育场馆向公众开放工作向常态化、长效化发展。

[1]董俊.高校体育场馆开放的法律规制[J].四川体育科学，2010，（3）.

[2]范明志，陈锡尧.我国学校体育场馆的公共经济学分析[J].体育科研，2006（1）.

[3]曹春宇.学校体育场馆资源社会化的法律透视[J].首都体育学院学报，2008，（2）.

[4]谭仲秋.学校体育场馆对外开放后伤害事故处理的法律基础[J].北京体育大学学报，2010，（2）.

[5]谭仲秋.学校体育场馆开放后学生伤害事故第三人侵权法律责任[J].南京体育学院学报，2010，（1）.

[责任编辑：吕 艳]

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1004－7077（2015）03－0104－04

2015－05－09

天津社科一般项目“《天津市全民健身条例》修订的理论与实证研究”（项目编号：TJTY11－048）。

李先燕（1980－），女，山东烟台人，天津财经大学体训部讲师，博士，主要从事体育法学研究。凌欣（1980－），女，山东临清人，天津财经大学法学院讲师，博士，主要从事经济法研究。