TCBS模式下国库风险管理的实践与思考

（中国人民银行济南分行营业管理部 山东济南250021）

国库会计数据集中系统（TCBS）在全国范围内的成功建设推广，标志着以“3T”（即国库会计数据集中系统TCBS、国库信息处理系统TIPS、国库管理信息系统TMIS）为核心的现代化国库信息系统总体构架基本形成，“数据集中、信息共享、安全高效”的目标初步达成。但是，“数据集中”是把双刃剑，一方面提高了国库资金运行效率，同时也带来新的国库风险管理难题。

一、TCBS模式对国库风险管理的影响

（一）岗位管理变化——从“人员分离”到“岗位分离”。TBS模式下，按照传统的钱账分管原则，综合核算岗、明细核算记账岗、资金清算记账岗位人员不得相互兼任，通过人员分离，控制资金风险。TCBS更加注重“岗位分离”。系统设置会计主管岗、系统管理岗、操作员岗，业务处理实行操作员制，在保证国库资金安全的前提下，可根据业务需要分配操作员权限，灵活调剂人力资源，充分优化劳动组合，合理均衡业务量，实现对国库业务的录入、复核、审核、授权的劳动组合，通过同一业务在岗位之间的分工处理来达到控制风险的目的。

（二）管理架构变化——管理层次和流程减少，国库管理扁平化。TCBS模式下，数据高度集中，网络通讯技术充分应用，国库内部管理层次和流程明显减少，省分库、中心支库与县支库在系统中属于同级核算主体，作为业务处理起点平行发起各类业务，减少了业务中间环节，管理者能够及时、准确地获取有关信息，使得国库管理结构趋向扁平化，管理效率也得到明显提高。

（三）业务操作模式变化——收入直达入库，业务处理自动化。数据集中模式改变了传统模式下各级国库预算收入业务“批量处理、层层报解、逐级上划”的做法，实现业务全程计算机自动处理，财政收入业务的原始信息一经采集，即由数据处理中心根据“事项驱动、原子交易、一记双讫”的规则和量化设定的监督管理指标，进行逐笔实时处理，通过一系列的交易、计算过程，将资金直接记入目的国库账户，从技术上解决了库款报解“零在途”的目标，国库业务处理流程得以简化，业务处理效率明显提升。

（四）风险管理对象变化——由“封闭”到“开放”。 TCBS模式下，由于信息系统的开放性、信息的分散性、数据的共享性，极大地改变了国库以往封闭集中状态下的运行环境，从而改变了传统的风险管理内容和方法。例如，随着集中化程度的不断深入，数据处理和存储高度集中，存储的数据有可能被不留痕迹地改写和删除，并且数据的存放形式增加了数据再现的难度，数据处理过程也无法观测。这些新的变化增加了国库的潜在风险，国库部门有必要更新风险控制理念，树立电子化意识，充分利用信息技术作为风险防控的手段，扩大风险管理的范围，强化风险管理手段。

二、TCBS模式下的国库风险分析

TCBS模式下国库会计核算理念与管理模式出现重大转变。与之相对应，国库风险呈现“纵向集中，横向转移”的特点，纵向集中于总行业务处理中心，横向向国库、财政、税务、银行等关联单位之间转移。

（一）总行数据中心业务量集中，资金清算风险增加。国库数据集中后，在全国数据处理中心内，各级国库的会计业务信息按业务种类进行集中存储、处理，包括收支明细信息集中、会计账户集中、参数管理集中和处理结果集中。瞬时业务压力之大难以估量，资金清算风险上移总行。日常工作中可表现为资金汇划业务收不到“处理成功”回执，待中心日切后发现处理失败，需要重新提交处理，导致国库资金拨付延迟。如果相关业务信息返回不及时、不准确，可能影响资金清算的及时性和准确性。

（二）资金出口成倍增加，风险关口前移。 TCBS模式下，县支库、中心支库、省分库是平等的核算主体，均可以办理大、小额支付系统，原来TBS系统县级国库不能直接参加支付对外资金划转问题不能从根本上得以解决，资金汇路完全敞开，资金汇划等业务操作需独立完成，国库资金出口成倍增加，风险关口前移至一线基层国库，对国库资金风险管理的范围、深度提出更高的要求，形成对国库核算管理水平和风险管理能力的严峻挑战。

（三）核算理念更新，操作风险增加。根据TCBS系统设计理念，采用一记双讫的记账方式。一记双讫的记账方式以及更为细化的系统菜单对人员的业务素质提出了更高要求。在这种记账方式下，一旦系统参数设置错误或人为业务处理不当，就会出现账务平衡但实际业务处理错误现象，且不易发现和查找。另外，相对于原国库会计核算系统（TBS）而言，TCBS系统操作菜单更加细化，人为判断的情形增多，如遇有退回、系统外调拨等非常见业务往往出现错用菜单、错用摘要等情况，对基层国库人员的业务素质提出了更高的要求。

（四）信息共享电子化程度提高，系统运维风险提高。数据集中后，全国“一本账”，将不同的业务系统通过各种方式接入TCBS，外联单位多，计算机终端多，数据集中带来的联机网络业务的不断拓展、网络的不断延伸，潜在的不安全因素越来越多，网络安全风险不断扩大。同时，关联系统运行效率将影响电子信息的传输，影响TCBS后续的账务处理，原来分散的系统运行风险集中于TCBS，牵一发而动全身，系统运行风险扩大。

（五）系统应急处理办法缺失，风险应对能力有待提高。在TBS运行期间，基层国库应急处置无论是对个别或相关国库恢复备份，还是恢复手工操作，均能在应急处置预案的框架下，进行局部的和自主的处理。而TCBS上线后，若系统出现故障，则需由总库与全国上线的各级国库同时进行应急处置，基层国库一旦遇到异常情况，很难准确判断异常情况起因、波及范围等要素，并提出合理的解决建议，影响应急管理工作的前瞻性、主动性，风险应对能力大打折扣。

三、TCBS模式下的风险应对实践

面对TCBS模式下国库风险管理的新情况、新问题，某国库立足国库管理的实践，运用一般风险管理理论与方法，充分评估当前国库风险现状，从制度建设、业务操作、人员保障、检查督导、强化应急等五个方面入手，强化国库资金安全管理，确保国库资金安全。

（一）制度先行，筑起资金风险防控的屏障。在制度建设上，某国库提出“总行制度为纲，分行定细则，中支出规程”的原则。结合本省实际和TCBS业务处理特点，认真梳理现有制度，细化总行制度，坚持实用性、有效性、简明性、审慎性的原则，结合TCBS上线后的新情况、新要求，修订下发各类细则规程。旨在通过“横向覆盖，纵向分层”的制度体系，为国库资金风险防控筑起一道坚实的屏障。

（二）标准化管理，为风险防控和操作规范提供抓手。某国库在全辖范围内进行了一系列标准化管理探索，从加强国库制度建设、细化岗位操作流程、统一商业银行检查标准、加强国库人员管理等方面入手，探索建立了国库会计标准化管理体系，使每个国库人员能够清楚国库会计的任务、流程、时限和质量标准，从基础环节加强了国库业务风险管控，防范操作风险。

（三）人员优化，为国库工作注入新的活力。基层国库人员捉襟见肘的情况屡见不鲜，尤其是县支库，国库业务隶属于综合业务部，国库人员大多数为兼职，甚至身兼数职。针对基层人员不足、年龄老化，国库履职面临人员配备瓶颈的现状，某国库积极组织辖内各级国库进行岗位整合，在会计主管、录入员、复核员相互独立的基础上，系统管理员兼任重要要素复核员，有效缓解了短期人员紧张的矛盾。探索建立国库人员激励约束机制，根据内部岗位风险程度的大小，建立绩效考评机制，尽可能覆盖到国库工作的全部内容。通过将岗位责任制度明确化，把每一个岗位、业务流程的每个环节的内部控制责任都落实到位，并建立与责任相配套的惩罚机制。确保人员队伍的稳定，也为国库工作注入了新的活力。

（四）检查督导，严把风险防控的关键点。依托检查和风险评估，全面排查国库风险隐患，严把资金风险防控关，强化对辖区国库业务的风险控制。按照分类管理的思路，有针对性地运用实地检查、调研督导、突击检查、检查回头看等方式对下开展督查，自TCBS上线以来，加大对辖内各级国库的督导检查力度；了解当前辖内国库人员精神状态和业务情况，根据检查情况，结合日常管理，开展国库业务风险评估，通报风险评估等级，并借此对加强资金安全管理提出了进一步的要求。

（五）强化应急，撑起国库业务持续运行的保护伞。为及时、准确、高效地应对TCBS运行过程中所面临的系统风险，推进辖区国库会计核算应急管理工作。TCBS上线后，在前期工作的基础上，绘制了国库业务系统突发事件应急处置流程图，悬挂于国库业务处理场所。为进一步贯彻落实总行有关TBS作为TCBS应急备用系统的各项要求，检验系统应急预案的可行性，确保发生重大紧急事件时TBS正常可用，组织开展TBS作为TCBS应急备用系统应急实战演练。以加强对辖内国库应急处置薄弱环节的指导和管理，提升辖内国库的应急处置能力。

四、启示和建议

国库风险的变化始终与国库业务发展如影随形，围绕着国库会计数据集中模式下国库风险管理的重点、难点和薄弱环节，某国库深刻把握国库资金运行规律，不断丰富与完善国库风险防控措施，初步形成了适合本地国库实际的风险防控策略，逐步建立起了一套相对完整的国库风险防控体系。万变不离其宗，从中我们可以得到以下几点启示：

（一）要有国库风险防范理念。“安全责任重于泰山”的理念，“领导重视是关键”的理念，“紧贴业务防控风险”的理念，“风险关口前移”的理念，“群防群控”的理念，这些都是有效防控国库风险的重要思想基础。

（二）制度建设与制度执行是新形势下国库资金风险防控的重中之重。建立健全国库管理制度体系并狠抓制度落实，不断提升制度执行力，是有效防控国库风险的根本措施。相反，制度上的漏洞或制度执行不严格是各类风险事故形成的主要原因。制度建设、制度培训、制度落实三位一体为防控国库风险奠定了坚实的制度基础。

（三）坚持“以人为本”的理念，不断强化国库队伍建设。国库工作具有以下显著特点：一是涉及的专业领域广，包括会计学、统计学、财政学、金融学以及计算机科学、网络通讯等多门学科；二是外部关系比较复杂，与财税关银联系密切，而且，随着国库直接收付制度的推行，国库工作与企业、个人的关系也会越来越直接；三是内部工作层级较多，既有大量操作类的具体工作，也有比较繁重的管理类工作以及外部要求越来越高的研究类工作；四是直接与资金打交道，处于利益关系的节点。这些特点，对国库工作者的政治素养与业务水平都提出了更高层次的要求。从某种意义上讲，国库风险都与队伍素质直接相关。因此，必须始终坚持以人为本，加强教育和培训，不断打造一支政治过硬、业务优良、作风清正、纪律严明的国库队伍，为有效防范国库资金风险提供有力的人才保障。

（四）注重监督检查。发现新情况，解决新问题，不断提高国库资金风险管理科学化水平。把重点检查与全面检查、自查与抽查、现场检查与非现场检查结合起来，采用上级国库检查下级国库以及同级国库交互检查的模式，全面完善事前、事中与事后监督，逐渐形成了多种行之有效的监督检查方式，通过强化监督检查，有利于及时排查风险和督促制度落实，有利于总结经验教训，完善风险防控措施。规范国库的监督检查，并保持常态化，不仅是指对国库系统内部的监督检查，还包括对财政收支业务以及商业银行代理国库业务的监督检查，现已作为一种防控国库资金风险的有效机制，在确保国库资金安全方面起到了至关重要的作用。