混合侵权背景下房产登记错误之行政赔偿责任刍议
——以对全国各地部分行政赔偿案件的实证分析为视角

●陈希国

混合侵权背景下房产登记错误之行政赔偿责任刍议
——以对全国各地部分行政赔偿案件的实证分析为视角

●陈希国

近年来，房地产市场的迅猛发展，房产交易数量快速增长，房地产登记机构登记错误在所难免，由此带来针对房产登记机构提起的行政赔偿案件增长明显，“房产登记错误赔偿责任跨行政法与民法两大领域，关系到保护财产所有权人财产安全与保障交易安全的价值冲突选择。”①陈思静、陈耀东：《不动产登记机构赔偿责任研究》，载《广西社会科学》2015年第2期。由此，对登记机构因错误登记需要承担的赔偿责任的性质、范围、归责原则、责任分配等颇有争议。虽现有法律法规对登记机构错误登记的赔偿责任亦作出相应规定，但规定较为模糊，且彼此之间存有冲突。尤其是在房屋登记机构与第三人并未通谋的混合侵权的背景下，法学理论的争执，法律规定的混乱，导致司法实践中法官裁判时的无所适从。

一、考察：房产登记错误赔偿责任的理论与实践

（一）房产登记错误赔偿责任的理论争鸣

首先，理论界对房屋登记机构赔偿责任的性质认识始终存有分歧，存在民事赔偿责任和国家赔偿责任之争。笔者认为，从我国目前登记机构的设置来看，一般系房地产管理局等行政机关，且从当前当事人因登记机构错误登记造成损害的救济途径看，基本通过行政诉讼之渠道。因此，在行政管理体制改革正在推进，不动产登记法尚未出台，登记机构仍属行政机关之序列的前提下，笔者赞同此类责任性质宜定位为国家赔偿责任。其次，归责原则作为赔偿责任的重要构成要件，对于登记机构的责任承担影响甚巨，理论界分别有过错归责原则、无过错归责原则、违法归责原则等观点。笔者认为，关于登记机构赔偿责任的归责原则宜定位于过错责任，过错责任一定程度上可以弥补违法归责原则的不足。因房产登记因申请而启动,登记错误的首要原因往往是申请人提供虚假材料而导致，登记申请人存有过错，应当承担责任。如果登记机构已经履行了必要的审查义务，但是由于登记申请人提供虚假材料，采取欺骗等手段还是会发生登记错误的情形。因此，过错的判断标准就在于登记机构是否尽到审慎的审查义务，这对房产登记机构而言相对公平合理，实践中操作也更易让人接受。

（二）房产登记错误赔偿责任的法规考察

房产登记既属不动产物权变动的法定公示方法，设计物权流转的法律效果，又系国家机关履行法定职责的具体行政行为，登记本身带有很强的公法色彩。因此，我国房产登记的法律规定主要采取的公私法相结合的具体模式。据笔者考察，《中华人民共和国民法通则》第121条、《中华人民共和国物权法》第21条（以下简称《物权法》）、《中华人民共和国国家赔偿法》第4、7条、《不动产登记暂行条例》第29条、《房屋登记办法》第92条、《城市房屋权属登记管理办法》第37条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条（以下简称《房屋登记若干规定》）等法律法规及司法解释中均涉及房产登记错误赔偿责任的有关规定。上述规定中，私法基于自身立法定位将赔偿责任定位为民事责任，公法则将其定位为国家赔偿责任，并且，所有规定均没有明确写明赔偿的具体归责原则。

二、乱象：全国各地不同法院的不同裁判结果展现

为探究混合侵权的行政赔偿案件情况，笔者通过中国裁判文书网的检索系统，输入房产登记、行政赔偿等关键词，选定期间为2014年1月1日至2015年6月17日，共检索文书230份，保留与文章主旨密切相关之文书加以分析。

（一）登记错误+未造成损害=不予赔偿

赵某请求赔偿案（案例1）中，法院认为房产出售系市场价格，房屋转变为夫妻共有金钱，房管局违法登记行为未给赵某造成损失，故驳回赔偿请求。②参见辽宁省大连市中级人民法院（2014）大行终字第21号行政赔偿判决书。于某请求赔偿案（案例2）中。法院认为登记机构虽登记行为违法，但未给于某造成实际损害，故驳回赔偿请求。③参见黑龙江省绥化市中级人民法院（2014）绥中法行终字第14号赔偿判决书。此二案法院均认定登记机构登记行为违法，但以未给当事人造成实际损害为由驳回赔偿请求。

（二）登记错误+造成损害=登记机构承担全部责任

马某申请赔偿案（案例3）中，法院认为房管局审查不严，程序违法，撤销登记行为，同时责令房管局赔偿马某全部损失。④参见宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2015）固行终字第12号行政判决书。刘某申请赔偿案（案例4）中，法院认为房管局因登记错误造成损害，判决房管局向刘某赔偿房屋损失42万余元以及租房损失6万余元。⑤参见河南省安阳市中级人民法院（2014）安中行终字第81号行政赔偿判决书。此二案中，造成受害人损失的均系侵权人和登记机构共同导致，且由于侵权人主动申请或提供虚假材料，房屋登记机构审查不严造成损害发生。法院判决没有考虑侵权人的民事赔偿责任，径行判决登记机构承担全部赔偿责任。

（三）登记错误+造成损害=登记机构承担按份责任

王某申请赔偿案（案例5）中，法院根据房管局的过错程度和在损害中发生的作用，责令房管局承担10%的赔偿责任，并写明房管局可向造成错误登记的人追偿。⑥参见江苏省镇江市中级人民法院（2014）镇行赔终字第0007号行政赔偿判决书。刘某某申请赔偿案（案例6）中，一审法院判决房管局承担全部22万元的赔偿责任。二审法院改判，根据房管局的过错程度，判令其承担49%的赔偿责任，计11万余元。⑦参见四川省广安市中级人民法院（2014）广法行终字第7号行政判决书。此二案法院均按照最高人民法院《房屋登记若干规定》有关规定，认为侵权人系主要责任人，根据登记机构的过错程度和在损害中发生的作用，判令其承担次要责任的做法值得肯定。⑧类似案件还有广东省高级人民法院（2013）粤高法行终字第736号行政赔偿判决，等等。但值得注意的是，关于判决是否写明登记机构是否可予以追偿不尽一致。

（四）登记错误+造成损害=登记机构承担补充赔偿责任

肖某请求赔偿案（案例7）中，法院认为房管局办理登记程序违法，但因法院正在办理肖某申请执行张某一案，损失尚不确定，故驳回赔偿请求。⑨参见河南省郑州市中级人民法院（2014）郑行终字第469号行政判决书。但在文书说理中，指出张某系主要责任人，房管局承担的是与过错程度相关的补充赔偿责任。补充赔偿责任是受害人优先通过民事等其他途径获得赔偿，在无法获得赔偿时，才能提起行政赔偿诉讼，由房屋登记机构承担补充责任。因关联案件正在执行，当事人遭受的损失尚不确定，法院直接驳回赔偿请求。

综合上述情况分析看，首先，关于是否存在的损失的判断和确定。一般认为，没有给原告权益造成损害即不承担赔偿责任。其次，实践中民事和行政赔偿诉讼都是分而为之，但按照现行立法精神，是否可以采取合并审理模式值得考量。再次，关于刑事和行政的衔接。如案例5和案例6中直接侵权人均构成犯罪，但刑事判决是否有追缴赃物条款，行政案件并未说明，这里涉及不同诉讼程序的关系处理。再次，案例3-7均判定登记机构存有过错，但过错的判断依据是登记机构未完全履行审查职责，形式审查抑或实质审查有待厘定。最后，赔偿责任应承担全部责任抑或按份额承担，登记机构是先承担还是补充承担存有争议，是否享有追偿权各地判决也不一致。

三、进路：房产登记错误赔偿案审理的理性思辨

（一）审理模式：民事赔偿和行政赔偿相对合并审理

《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定，被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。参照最高法院上述司法解释的规定精神，民事侵权赔偿与行政赔偿合并审理与许可类案件法理相同，道理相通，完全可行。因此，最高人民法院在起草《房屋登记若干规定》曾经规定：“当事人请求一并解决涉及的民事赔偿问题的，可以合并审理。”但考虑到“房屋登记行为涉及的混合侵权情形非常复杂，涉及民事赔偿部分虽然可以一并解决，但是实践中审理案件时间可能较长，甚至第三人逃匿，案件中止审理情形时有发生，反而不利于诉讼正常进行。”⑩杨临萍：《〈关于审理房屋登记案件若干问题的规定〉理解与适用》，中国法制出版社2012年版，第137页。因此最终删除了该规定。笔者认为，考虑到诉讼成本和受害人的权利保护，可以采取相对合并审理模式，换言之，合并审理应满足一定条件。一方面必须基于当事人的申请，遵从不告不理原则。另一方面，行政案件立案后，当事人申请合并处理的，法官发现存在第三人逃匿等不宜合并审理的情形时，及时向当事人进行释明利害。当事人坚持要求的，合并审理。至于合并审理的模式，笔者赞同采用“以现行行政赔偿诉讼规则为主体，吸收合并民事诉讼的若干规则”⑪李涛：《房地产登记赔偿责任的混合与解决》，载《人民法院报》2010年4月21日第6版。的方式。

（二）程序衔接：刑事判决、民事裁判、行政裁判的关系处理

第一种情形：行政登记案件在前，刑事案件在后。根据，最高人民法院 (2008)行他字第15号《关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题应如何处理的答复》（以下简称《答复》）中明确指出：人民法院在审理有关房屋登记行政案件中，发现涉嫌刑事犯罪问题的，不应将该案全案移送公安机关处理，而应区别不同情况分别处理。只有在不能确定第三人购买的房屋是否属于善意取得的情况下，才应当中止诉讼。等待着有权机关对犯罪嫌疑人和第三人是否存在恶意串通予以查明。如果存在恶意串通，第三人不成立善意取得，涉案房屋应当予以追缴并发还；如果不存在恶意串通，同时符合善意取得其他条件的，按照最高法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》第11条规定，不再追缴，以避免与恢复审理后的行政判决或民事案件判决相抵触，影响民事和行政赔偿责任的承担。

第二种情形：刑事判决在前，行政登记案件（直接判断善意取得）在后。一种可能是，刑事判决查明涉案房屋存在善意取得的可能，判决没有增加追缴条款，此时不存在争议空间，无需赘言。另一种可能是，刑事判决查明的犯罪事实中并不涉及房屋善意取得的问题，判决追缴涉案房屋并予以发还房屋原所有人。后续的行政登记案件的判决结果可能与刑事判决的追缴条款发生冲突，此时是行政登记案件受刑事判决的羁束，还是行政登记案件判决后，刑事判决按照法定程序予以纠正？似乎是个两难的问题。笔者认为，行政登记案件的裁判针对的是对登记行为合法性的审查，查明善意取得成立，登记行为违法则确认违法，登记机关审慎审查则驳回原告诉讼请求，不受刑事判决追缴条款的影响。行政登记案件裁判结果与刑事判决冲突时，应按照审判监督程序纠正刑事判决，恢复涉案房屋于追缴之前的状态。行政登记案件裁判撤销登记或者确认登记行为违法，则意味着登记机构的行政赔偿责任的承担。

第三种情形：行政登记案件中止，等待民事案件（判断善意取得）结果。如果当事人以作为房屋行政登记行为基础的民事法律关系虚假（如伪造买卖合同、赠与协议等）为由，申请撤销房屋登记。根据《房屋登记若干规定》第8条规定，应当中止行政诉讼，告知当事人现行解决民事争议。按照《答复》的规定，有权机关也可以是民事案件的审理法院，其可对是否属于善意取得予以认定。行政登记案件以民事案件的裁判结果为依据，作出相应裁判。笔者认为，如果刑事判决在前，在民事案件的审理过程中，刑事判决的追缴条款并不必然对此产生羁束力。最后登记机构的行政赔偿责任应当主要以行政登记案件的裁判为依据，同时结合现行审理的民事案件中相关事实的认定。

（三）过错标准：是否履行合理的审慎审查职责

上文论及，判断登记机构的过错标准是其是否履行审慎的审查职责，这就必然引发形式审查和实质审查两种观点的争论。笔者认为，拘泥于“形式”还是“实质”这种概念性的争论孰无必要，而应该回归到法律法规对于登记机构审查职责的具体规定上来。换言之，“房屋登记混合赔偿责任要视单行法律法规对房屋登记机构规定的具体职责而定，不能单纯地以形式审或实质审予以笼统划分。”⑫前引⑩。笔者主张，可将登记机构的审查分为三个层面：一是基本职责层面，即《物权法》第12条的规定。主要包括查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，就有关登记事项询问申请人，如实、及时登记有关事项等，申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。二是特殊职责层面，即根据不同的登记类型履行不同标准的审查职责。比如根据《房屋登记办法》第19条规定，房屋所有权初始登记、在建工程抵押权登记、因房屋灭失的房屋所有权注销登记等，房屋登记机构应当实地查看。这就较一般的转移登记的审查标准要求更高，此时就应遵照单行法的特别规定。再比如所有权登记、抵押权登记、预告登记、注销登记要求提交的材料和具体程序要求也有不同，应遵照相应的法律规定予以审查。三是审查能力层面。这主要涉及审慎程度的问题，比如应收原件而非复印件，是否加盖公章和公章内容的合理性，专业人员能够注意的细微瑕疵，以及发现造假嫌疑后是否进一步核实，是否充分利用了能够利用的技术手段等等。审查能力的标准应当以登记机构人员的专业能力为参照，而非一般社会理性人的能力。倘若申请人的造假技术超前，足以“以假乱真”，远非登记机构能够审查判断，则应在判决理由中明确说明“登记机构已尽合理的审慎审查职责”，以免除登记机构的国家赔偿责任。

（四）责任厘定：兼具中间和按份性质的限额赔偿责任

第一，“全部责任论”之驳斥。在案例3和案例4中，房屋登记机构承担全部赔偿责任，支持此观点的主要依据是《物权法》第21条第2款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”笔者认为，不应当孤立地看待上述条款规定，应当将其与该条第1款结合起来分析。按照正常的逻辑演绎，因当事人提供虚假材料导致房屋登记结果错误，给他人造成损害，应当承担赔偿责任。然后，房屋登记机构未尽到审慎审查职责的，承担相应的赔偿责任，并不是由登记机构承担全部责任后向再追偿。此外，因混合侵权背景下，房屋登记机构与侵权人并无通谋，因此不存在承担连带责任的前提和基础。

第二，“补充责任论”之驳斥。司法实践中，不少法官均赞成房屋登记机构承担补充赔偿责任。主要理由是：行政赔偿实际上是国家财政为个人或者组织的侵权行为买单，为了有效地利用好纳税人的税金，国家应当承担最小化的责任。⑬江必新、贺荣主编：《中华人民共和国行政诉讼法案典》，人民法院出版社2014年版，第578页。因此，如果侵权人的民事赔偿已经充分弥补受害人的损失，则应免除国家的赔偿责任；如果民事赔偿不能填补受害人损失，不足部分由房屋登记机构承担补充赔偿责任。笔者认为，此观点不能成立。首先，实践中直接侵权人往往逃匿或者因犯罪被收监，导致房屋登记机构承担的补充赔偿责任可能是受害人损失的100%，与登记机构过错相比并不公平，国家赔偿责任可能非但最小化反而加大。其次，受害人需要先进行民事诉讼，后等待民事执行结束，无法实现或者全部实现权益时再提起行政诉讼，确定登记机构赔偿责任。因直接侵权人往往逃匿或不配合诉讼，导致诉讼过程漫长，不利于受害人权益的及时救济。最后，按照最高人民法院公报案例精神，最高人民法院认为一审判决认定房屋登记机构承担补充赔偿责任不当，应当承担相应的过失赔偿责任。⑭详情参见《中国银行江西省分行诉江西省南昌市房产管理局行政赔偿上诉案》（最高人民法院【2002】行终字第6号行政判决书），载《最高人民法院公报》2004年第2期（总第88期）。最高人民法院公报案例具有在全国法院范围内指导性地位，形成的裁判规则运用到类案的审理中，所以也排除了补充责任的使用空间。

第三，“中间责任+按份责任论”之确立。首先，登记机构的赔偿责任是中间责任。混合侵犯行为发生过程中，第三人往往作为“始作俑者”，利用登记机构的过错为自己谋取利益，是登记结果错误的最终受益者。登记机构的赔偿责任正是由于第三人的侵权行为（甚至是犯罪行为）所造成，故承担责任后可向第三人追偿。因此案例5中法院判决明确写明“房管局可向造成错误登记的人追偿”的做法值得赞同。其次，登记机构的赔偿责任是按份责任。《房屋登记若干规定》第12条规定：申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。笔者认为，登记机构“过错程度及其在损害发生中所起作用”就是其承担按份责任的依据，赔偿责任的份额与登记机构过错的严重程度、对损害的原因力大小成正比。因是按份责任，所以受害人对登记机构可先行要求按照责任份额赔偿，登记机构亦不得以民事先行赔偿为由抗辩。由上文得知，实践中对于登记机构责任份额的分配也颇不一致，故有必要厘清，笔者通过列举的方式加以说明，以提供实践参考样本。如造假技术太高，履行合理的审慎审查职责仍未发现，登记机构无过错，责任份额为0；如程序瑕疵（如应补充材料而未要求）、材料虚假一般人不能发现但专业人员认真仔细核对可以发现（如公章过于逼真）等等，登记机构轻微过错，责任份额为1%-30%；如程序违法（如应双方申请但只有申请人到场）、可配备检测设备而未配备（如身份证鉴别仪器）、应实地产看而未查看（如初始登记等）等等，登记机构中度过错，责任份额为31%-60%；如未提供材料或材料不全、不一致、重复登记、虚假材料仿真程度很低（如公章的单位名称错误等）、恶意串通的嫌疑度很高等等，登记机构严重过错，责任份额为61%-99%。

（作者单位：菏泽市中级人民法院）

责任编校：张传毅