从严治党实践中的领导干部“为官不为”问题及其规制

石学峰

十八大以来，随着从严治党的深化、“零容忍”的反腐态势、“八项规定”的实行、反“四风”的持续发威和限权问责的推进，党风政风明显好转，人民群众的满意度攀升。然而，领导干部中却也滋生了“为官不易”思想，出现了“为官不为”问题。对此，务必予以高度关注，深入查摆其表现形态，深入探究其成因，并对其对症下药，科学规制。

一、领导干部“为官不为”的表现形态

“为官不为”，是领导干部对待自己工作的一种行为状态，具有很强的迷惑性、隐蔽性和欺骗性。因而，对领导干部“为官不为”问题必须提高政治敏锐性，增强政治鉴别力。从严治党实践中，领导干部“为官不为”问题主要有以下几种表现形态：

1.碌碌无为“庸”

古人云：“庸，常也”，即平常、平凡之意。业靠人兴，事在人为。实现中华民族伟大复兴的中国梦，需要想老老实实干事、能踏踏实实干事、兢兢业业干成事的领导干部。但是，我们的领导干部队伍中也确有一些不想干事、不能干事、干不成事的“庸官”。他们在自己的领导岗位上平淡无为、因循守旧、不思进取、得过且过。碌碌无为“庸”具体表现在：

一是思想平庸。这表现为：因循守旧、墨守成规、不思进取，主观能动性差、开拓创新不够；只求过得去、不求过得硬，降低标准、放松要求，事业心、责任感不强，心甘情愿当“太平官”；不敢想、不敢试、不敢闯，缺乏攻坚克难、创新突破精神；骄傲自满、洋洋得意，躺在功劳薄上睡大觉，啃老本，守旧摊子。

二是能力平庸。这表现为：执行力差，缺乏主动钻研业务精神，履职能力不强；对自身业务一知半解，凭经验办事，业务水平较低，服务水平不高；不能及时掌握新信息，增强新本领，遇到问题思路不清、办法不多；遇事“难”字当头，遇难“退”字当先，工作长时间打不开局面，贻误事业发展。

三是工作平庸。习惯于以文转文、以会代会、照猫画虎、照本宣科；工作没有目标，干到哪算哪，报喜不报忧，避重就轻、敷衍塞责；爱搞形式主义、“形象工程”“风水工程”，弄虚作假、虚报浮夸、“放空炮”；“当一天和尚撞一天钟”“清茶报纸二郎腿，闲聊旁观混光阴”。

2.敷衍了事“懒”

这具体表现在以下三个方面：

一是工作推动“慢”。工作心不在焉，上班不在状态，在岗不在位，在位不履职，履职不尽责，得过且过，出工不出力。办事不用心，马马虎虎，能拖则拖，能推则推，习惯等一等、看一看，时效观念差。大事小办，急事缓办，不温不火，落实迟缓拖沓，对上级决策部署阳奉阴违、搞变通、打折扣、做表面文章、不求实效，接待群众语气生硬、态度傲慢，对群众诉求拿“按规定、走程序”做挡箭牌，推三阻四、久拖不决，让群众“跑断了腿、说破了嘴、伤透了心”。

二是推诿耍滑“耗”。碰到热点、难点问题绕道走、躲着走，遇到尖锐、棘手矛盾推出去、往上交。习惯于练唱功、编数字、报总结，把功夫下在写汇报、讲成绩、建台账、报数字上。无事嫌官小、有事嫌官大，处理问题走马观花、蜻蜓点水，绕山绕水无观点。当“甩手掌柜”，只挂名，不负责，把自己当“官老爷”，不到一线、不下深水，任务层层转交，一味压担子、压任务给下级，自己浮在面上搞“遥控指挥”。

三是拈轻怕重“挑”。工作中挑肥捡瘦，怕苦怕累，奉行少做事、不争先，不当头、不摆尾，既害怕当头“招风”，又不愿摆尾“出丑”。责任当头不出头，“东躲西藏”，善于“踢皮球”装聋作哑，不肯“正面接招”，明哲保身。对待责任漫不经心，左顾右盼。担心踩到红线、触犯规则，宁可不做事，但不能做错事。

3.不敢担当“避”

目前，在部分领导干部队伍中，不敢担当“避”已经成为其“为官不为”的表现形态之一。不敢担当“避”，具体表现为：

一是避事。一遇到难事、烦事、棘手事就发牢骚、生厌烦、“踢皮球”，观望不前、按兵不动，指望别人“赴汤蹈火”。有些领导干部喜欢耍滑头，需要推着干、看着干，推一推就动一动，不推就不动，有上级看着就干，没上级看着就不干。有些领导干部善于搞“花架子”，坐而论道、光说不干，表态慷慨激昂，口号喊得震天响，就是“只打雷不下雨”。

二是避责。有些领导干部追求“无责一身轻”，面对问题和矛盾，不敢出头、不敢发声，习惯于“上推下卸”，让别人去“火中取栗”，自己则躲进“避风港”。

三是避难。遇到困难，坚持“办不了，要推得了” “推不了，要躲得了” “躲不了，要拖得了”的法则，能推就推，能躲就躲，能拖就拖，说起困难是“千难万难”，躲避困难时“千方百计”。

四是避险。有些领导干部怕“涉险滩”、怕“啃硬骨头”、怕失误、怕动荡、怕踩到红线、怕触犯利益、怕惹火烧身，对困难问题唯恐避之不及。

4.消极怠工“散”

消极怠工“散”也是当前部分领导干部“为官不为”的一个重要表现形态。消极怠工“散”具体表现为：

一是对上级搞阳奉阴违，有令不行，有禁不止。往往搞上有政策、下有对策，对上级重大决策不贯彻、不落实、不执行或在执行中“钻漏洞、作选择、使歪招、找折扣、搞变通”。

二是责任心欠缺，精神状态不佳。有些领导干部上班迟到早退、无故不上班、有事外出不按规定请销假，当“走读”干部，心稳不下、人呆不住，事前无计划、事中无报告、事后无反馈，请人代会、提前离会、无故缺会。有些领导干部在办公室玩手机、看视频、嗑瓜子、打牌、下棋、上网聊天、玩游戏、炒股票、购物等现象比较突出。

三是纪律涣散，缺乏敏锐性。有的领导干部组织观念淡薄，信口开河、口无遮拦，编造和散布不满言论、歪曲事实讲怪话、传播小道消息、诋毁党和政府形象。某些领导干部思想空虚、精神颓废，不信马列信鬼神，热衷于算命看相、烧香拜佛。

二、领导干部“为官不为”的成因探究

新形势下领导干部之所以“为官不为”，是各种因素相互作用的结果。概括起来，造成领导干部“为官不为”的成因可以从四个方面进行探究：

1.从严治党力度加大，引发不良心态和本领恐慌

十八大以来，从党中央出台“八项规定”，到集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风“四风”问题，再到既“打老虎”又“拍苍蝇”的反腐高压态势，党中央加强了从严治党力度，领导干部的权力逐渐被关进了制度的笼子。一些领导干部由于长期习惯于“当官做老爷”，习惯于得“优惠”、捞“好处”，于是，这部分领导干部对日益扎紧的制度笼子、日益勒紧的纪律绳子感到很不适应，纷纷感叹“为官不易”，很难找到“为官”的感觉。再加上隐形福利被削减、隐性收入减少甚至没有、公车不能私用等等，所以，导致心理失衡，纷纷感叹“官不聊生”“官不如民”，心理上有较大的失落感，感觉“当官没劲”，从而不愿“为”。另有些领导干部，面对从严治党过程中的各项严规铁律，心生怯意，担心违规违纪、踩到红线、触犯规则、引火烧身，于是抱着“多干重责，少干轻责，不干无责”的态度对待工作，产生了明哲保身的错误思想，畏首畏尾、缩手缩脚不敢“为”。此外，也有一部分领导干部，他们对从严治党非常看好，也想在从严治党过程中施展自己的抱负，但却缺乏真本事、硬功夫，面对新情况、新问题、新任务，束手无策、无所适从、力不从心，不会“为”，自然就难有所为。

2.理想信念动摇，宗旨意识淡薄，革命意志衰退

理想信念是人们向往、追求和奋斗的目标方向，是人们进行各种行为的内在动力。没有理想信念，就会丧失前进的动力，就会因精神颓废而习惯于遇事敷衍，得过且过。习近平指出：“理想信念就是共产党人精神上的‘钙’，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨病’。”*人民日报社评论部编：《政论中国2012：人民日报评说党和国家重大举措》，北京：人民日报出版社，2013年，第103页。领导干部发生“为官不为”问题的根本原因，就在于为官者的理想信念出现了严重动摇，为人民服务的宗旨意识严重淡化，群众观念与群众立场没有牢固树立起来，没有真正弄清楚“我是谁”“为了谁”“依靠谁”，从而使精神上缺钙以及革命意志衰退。“为官不为”者大多深陷各种事务，不注意理论学习，或者学习理论不够深入，对马克思主义不了解，或者了解不够，进而忽视党性修养，不能持续不懈改造世界观、人生观、价值观，对个人的荣辱得失看得重，对事业的兴衰成败看得淡。有的反仆为主，特权思想严重，习惯于“当官做老爷”，只看重自己的“官位”，置党和人民的利益不顾，缺乏“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”的理念，不愿为民谋福利，缺乏应有的责任感和使命感，缺乏干事的兴致。

3.领导干部选任、考核、淘汰等体制机制存在短板

公平公正的选任、考核、淘汰导向是引导领导干部奋发有为的“风向标”和“指挥棒”，是激励领导干部干事创业的重要保障。现有领导干部的选任、考核、淘汰等体制机制不健全、不完善，存在短板问题，成为导致领导干部“为官不为”的基本原因。

首先，领导干部的选任存在偏差。近年来，在领导干部选拔任用工作上不同程度地存在着重考试、看学历、以人划线、机械地追求班子结构、迁就照顾、唯票是从、唯GDP论英雄等问题，于是，那些能考试、学历高、有靠山、有关系、资历老、会溜须拍马、虚报浮夸、报喜不报忧、两眼朝上、搞“形象工程”“政绩工程”“路边工程”、善搞“花架子”的领导干部满面风光得到重用，而那些默默无闻、低头干事、踏实干事的干部却很难得到提拔。这让很多原本埋头苦干、奋发有为的领导干部静不下心来干工作。

其次，领导干部的考核机制不科学。对现有领导干部的考核，在方式上往往以静态考核、关门考核、由组织部门专项考核为主；考核指标往往比较笼统，共性指标多、个性指标少、正向指标多、反向指标少；考核结果运用不到位，考核结果的激励作用不大，惩戒效果体现不明显，“干与不干一个样”“干好干坏一个样”。由于考核机制起不到奖励先进、鞭策后进的效果，时间久了，“为官不为”者越来越多，同时也伤害了“为官有为”者的积极性。

再次，领导干部的淘汰机制不健全。目前，领导干部的淘汰机制尚未成熟完善形成体系，领导干部只要不违纪违法，只要没有渎职出事，往往是“不到退休不退位”。领导干部能“上”不能“下”、能进不能出，导致其对事业、岗位、群众都缺乏必要敬畏，对“为官不为”行为无所顾忌。

4.受不良文化因子及传统心理积习影响，缺乏担当精神

“人类文化是形成人的心理与行为的决定性条件，制约着人类的心理与行为”*彭雅静：《中国传统文化与教育对人的影响与反思》，《中州大学学报》2007年第2期。。作为一个有着悠久历史文化积淀的国度，中华传统文化博大精深，内涵深邃，源远流长，对人们做人、做事、做官影响巨大。领导干部作为社会人，文化传统、社会环境对其价值取向及行为规范的形成无疑具有举足轻重的作用。几千年来，传统文化中倡导的“鞠躬尽瘁，死而后已”“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”“自任以天下之重”“位卑未敢忘忧国”等已经深深融入中华民族的血液，为世人树起了行为标杆。然而，不可否认，传统文化中存在的文化糟粕目前仍然有较大市场，并受到很多领导干部的热力推崇，成为他们的“官场哲学”和处世之道。比如，我国传统文化中讲究的明哲保身、温文持成、中庸之道、“世路多歧未许游，得休休处且休休”“水至清则无鱼，人至察则无徒”“木秀于林，风必摧之；堆出于岸，流必湍之；行高于人，众必非之”等处世哲学和为官之道就在很多领导干部中大有市场。正是由于信奉这样的为官之道和处世哲学，很多领导干部总是力求平庸，不做“出头椽子”、不当“出头鸟”，而热衷于“不出岔子、守好摊子”，缺乏担当精神和担责意识，无形中促成了“为官不为”的歪风。

三、对领导干部“为官不为”问题的规制路径

当前，领导干部“为官不为”的消极影响逐渐显现，也日益成为全党、全社会关注的热点和难点问题，务必应对其进行有效规制。笔者认为，应采取以下举措对“为官不为”问题进行规制：

1.以强化纪律约束为抓手，突出能力建设，做实关爱体系

首先，强化纪律约束，让从严治党形成新常态。非严不足以正风肃纪。习近平指出：“很多要求早就有了，是最基本的要求。现在的主要倾向不是严了，而是失之于宽、失之于软，不存在严过头的问题。”他还说：“如果组织上管得严一点、群众监督多一点就感到受不了，就要‘为官不易’，那是境界不高、不负责任的表现”，“应该对‘为官不为’感到羞耻。”*《习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日。因而，要让从严治党形成新常态，让每一个干部都深刻懂得，当干部就必须付出更多辛劳，接受更严格的约束。

其次，着力提高领导干部干事创业本领，突出能力建设。有本领才能有作为。一些领导干部，不是不想为，而是没有“为”的基础，知识、能力、本领有限，结果导致不会“为”。这就需要着力提高领导干部干事创业本领。要健全教育培训机制，大力度培训领导干部，让其在培训中增强学习力、决策力、创造力。搭建实践锻炼平台，全方位锻炼领导干部，让其在实践锻炼中磨练意志、提升境界、锻炼品质、增长才干。办法在群众中，要让领导干部到群众中去，拜人民为师，让其在“接地气”中找到解决新问题的好措施、好办法。

再次，宽容挫折、容忍失败，做实关爱体系。当前，改革已经进入深水区和攻坚期，打破利益固化藩篱，清除体制机制障碍，难免遭遇风险、摔跤碰头、招来麻烦。因而，绝不能对在改革中敢闯敢试、动真碰硬、大刀阔斧、真抓实干、受到挫折甚至发生失误的领导干部搞“永不录用”“一棒子打死”，否则只会是干事者不但流汗而且还流泪。这就要宽容挫折、容忍失败，尝试建立领导干部试错免责机制，保护敢于创新、改革的领导干部，给他们“试错免责”机会。让他们敢啃硬骨头、敢承担风险、敢为人先，规避领导干部因害怕干事失败而秉持中庸之道的做法。

2.以解决思想问题为根本，树稳理想信念，筑牢宗旨观念

谁都不是在真空中生活，思想世界难免会受到环境习染。而一旦思想生了锈，靠强硬外在约束也将难以产生持久效果，最终还是必须从思想和灵魂上动手术。因此，根治领导干部“为官不为”问题，必须以解决思想问题为根本，强化理想信念教育、树稳理想信念，健全价值体系，筑牢宗旨观念。这就要求：

一方面，要以教育培训为基石，打好理想信念之铁。理想信念共产党人的灵魂、精气神和立身之本。理想信念缺失、动摇、滑坡，是根本的缺失、动摇和滑坡。要注重教育培训，依托各级党校、行政学院、干部学院主体班次以及干部在线学习等阵地，教育引导领导干部认真学习马列主义、毛泽东思想、中国特色社会主义理论体系以及习近平总书记系列重要讲话，使领导干部能够自觉清除思想尘埃、补足精神之“钙”，坚定领导干部对马克思主义的信仰、对社会主义和共产主义的信念，树稳“为官有为”的思想基础。

另一方面，要以实践锻炼为熔炉，践行为民宗旨。“保障和改善民生是巩固我党执政基础的要务”*吴毅君：《保障和改善民生是巩固我党执政基础的要务》，《华侨大学学报》(哲学社会科学版)2014年第3期。，每年要有计划地组织领导干部开展缅怀革命先辈、重温革命历史、瞻仰革命旧址等现场体验活动，让领导干部回“实践之炉”，使其在思想上、精神上、心灵上接受洗礼，形成对照、历练作风，形成干事创业的价值取向。要构筑“回归群众炉”，走出大门，深入基层、接地气、去官气，在干群连心中铸魂，让领导干部在交互感应中筑牢宗旨意识，铸就“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的公仆魂。

3.以完善体制机制为基础，健全选任机制，规范考核体系，畅通淘汰渠道

体制机制管长远、管根本，更具根本性、全局性、长期性，治理“为官不为”问题还是要靠完善的体制机制。这就要求：要以完善体制机制为根本，健全选任机制，规范考核体系，畅通淘汰渠道。

首先，深化改革，健全领导干部选任机制，树立鲜明的选任导向。选人用人要坚持公开公正原则，建立不简单“以票取人”机制，杜绝唯GDP论英雄，不唯资历学历是从，不搞平衡、搞照顾，不以轰动效应排位次，全面推行差额选任制，不断完善竞争性选拔机制，绝不能让干得好的选不上，绝不能让投机钻营、碌碌无为者出得来，真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人导向，真正让有为者有位。

其次，规范考核体系，确立科学的考核评价鞭策机制。考核是“指挥棒”，治理“为官不为”问题，必须用好用实考核这一“指挥棒”，让有为者有位，让不为者坐不住、混不起、失掉位。这就需要优化考核指标设计，做到指标设计实现共性与个性、正向与反向、静态与动态相结合，但以个性、反向、动态考核指标为主；改善考评方式方法，改变“不提拔不考核、不到年底不考核”的传统做法，实现日常考核、专项考核和年度考核的有机统一，上级主评、同级互评、下级参评、群众评价的有机结合，防止考核结果失真；强化考核结果运用，把考核结果作为提拔任用领导干部的重要依据。

再次，畅通淘汰渠道，让“为官不为”者无处藏身、官位不保。建立健全良性的领导干部淘汰退出制度，积极推行领导干部聘任制，完善不适宜担任现职、不胜任干部认定制度，使领导干部做到职务能升能降、身份能官能民、优则进绌则退，形成“为官不为”者“出局”的新常态。

4.以营造文化环境为重点，清除“为官不为”的不良文化基因

一个国家的特定文化基因，对国人的影响潜移默化，人们往往在不知不觉中自觉接受并强烈认同其所承载和蕴涵的思想观念和行为方式，且很难改变。“传统是社会的一种自然机制，借助它各代人互相联系起来，并将前代人的经验传递给后代人”*波波夫、休休卡洛夫编：《社会认识与管理》，莫斯科：思想出版社，1983年，第256页。，所以，治理“为官不为”问题，必须以营造文化环境为保障，弘扬传统文化中“为官有为”之精华，清除传统文化中“为官不为”之糟粕。这就要求：

一方面，深挖传统文化资源瑰宝，弘扬传统文化之“奋发有为”“勇于担当”等精神和理念，发挥其铸魂励志功能，打造奋发有为的文化家园。要深挖“为官有为”人物形象，加大对“为官有为”正面典型的宣传力度，让“为官有为”的领导干部得到社会认可，受到民众尊敬，激发领导干部干事创业的激情，凝聚攻坚克难正能量，形成奋发有为新常态。

另一方面，清除传统文化中“为官不为”之不良文化因子，坚决不做传统文化糟粕的俘虏。加大对“为官不为”反面典型的曝光力度，点名道姓通报曝光反面典型，让“为官不为”者无处藏身、混不下去，在全社会真正形成对“为官不为”者“人人喊打”氛围。只要全社会人人痛恨“为官不为”，对“为官不为”零容忍，领导干部就必然认真履职，做到“为官有为”，否则就会被人民抛弃。