政府购买公共就业服务：深圳的选择与构想

王金根

政府购买公共就业服务：深圳的选择与构想

王金根

政府购买公共服务在深圳自20世纪90年代初开始即有广泛实践，并取得积极成效。实施政府购买公共就业服务已成为深圳政府购买公共服务的一种新动向和必然选择。为此，结合深圳公共就业服务的实际，就深圳实施政府购买公共就业服务提出一系列基本构想：确立科学的指导原则、合理确定购买公共就业服务项目、公开公平择优选择服务提供机构、项目购买合同或协议的签订和执行、认真开展项目绩效考评、加强管理和监督等。

政府购买；公共就业服务；选择；构想

政府购买服务是政府及其工作部门通过市场购买的方式履行其发展和提供公共服务的职责，出钱选择中介机构或社会组织，并通过他们提供的服务来完成某项中心工作或实施某项社会事业。它以通过财政支出向社会购买一定内容的服务和竞争吸收社会组织参与提供公共服务为手段，以适应社会多样化发展的需求和满足提高政府公共服务效能、增进社会福利为目的。目前，发达国家或地区开展的政府购买服务都取得积极进展，且购买内容涵盖面也越来越涉及公共服务的宽广领域。经验证明，推行政府购买服务，不仅有利于切实推进行政管理体制改革和政府职能转变，精简政府机构，提高公共行政服务的效率；也有利于发挥市场在配置资源中的决定性作用，让各类社会主体都能选择低成本、高质量的公共服务，在最大限度地增进社会公共福利的同时，又达到小政府、大服务的理想目标；还有利于培育和发展社会服务组织和服务产业。有鉴于此，将政府提供公共就业服务引入政府购买公共服务的行列，应该会成为政府购买公共服务的一种新动向和必然选择。

一、深圳实施政府购买公共服务的实践

政府购买公共服务模式在深圳始于罗湖区城市环境卫生领域，取得成效后被进一步提升到全市公共绿地的管养中，随后这种运行模式被复制到我国其他省份。目前，深圳政府购买公共服务工作进展顺利，各区或部门都已有不同程度的开展，且购买范围也不断扩展至教育、医疗、养老、纠纷调解、社区服务等大部分公共服务领域。纵观政府购买公共服务在深圳的实践情况，其主要做法包括以下内容：一是确立实施购买事项的范围；二是明确实施购买事项的购买方式；三是明确购买服务供应方的资质和能力；四是强化购买服务项目的结果评估；五是落实购买服务项目的资金保障；六是加强对购买服务项目的过程管理。

自1994年算起，政府购买公共服务工作在深圳已运行20年时间。当前，从政府层面来总结这一新机制的运行成效，至少可以概括为以下几个主要方面：首先，政府的改革观念和竞争意识得到进一步增强。政府购买公共服务，向人们展现了一种全新的公共服务理念和方式，有效地填补了传统的政府提供的社会福利服务不足，在更大程度上推动政府实现社会福利政策和公共服务。这一改革的实践有力地促进了政府的思想解放，提升了政府的服务意识和能力。其次，政府的工作效率和服务质量得到进一步提升。面对日益膨胀的公共服务需求，管办一体的模式也早已弊端丛生，仅靠政府及现有事业单位之力显然已无法胜任，而实施政府购买公共服务打破了政府“既是运动员又是裁判员”的不合理状态。同时，新机制对相关方面无形中加大了改革与完善的压力，在竞争中提高服务提供方的服务质量。政府通过从专业技术机构定向购买服务，综合利用社会技术力量，提高了公共服务的水平。第三，政府从繁杂的事务性工作中腾出身来，把更多精力放在公众身上，与服务对象站在同一阵线。政府轻装上阵，得以专注于规则及服务标准的制定，以及对服务提供方的监管。因此，推行政府购买公共服务，将成为当前完善公共服务体系的优选之一。最后，政府可进一步改善相关经费的使用效果，即“花同样的钱可以办更多的事”。

二、深圳实施政府购买公共就业服务的必然选择

政府购买公共就业服务也是政府提供公共就业服务的一种方式，指的是政府将为社会发展和人民日常生活提供就业服务的事项，交给有资质的人力资源中介组织或市场主体来完成，并根据其提供就业服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估、支付服务费用的做法。以需求为导向，以群众满意为准则，根据深圳公共就业服务工作状况，开展政府购买公共就业服务，不仅是政府主管部门应尽的职责，也是社会发展的必然选择。政府主管部门应在不断总结政府购买服务工作经验的基础上，探索政府购买公共就业服务的相关实施方法和途径。当前，深圳实施政府购买公共就业服务有以下两大积极作用：

（一）有利于巩固政府机构改革的成果

2009年深圳市进行了较大规模的政府机构改革，不仅加强了机构整合的力度，而且严格控制了编制数额和行政层次，奠定了政府从管理型转服务型的坚实基础。在实现政府转型过程中，政府的服务理念、服务方式也与时俱进。在当前形势下，政府采取通过市场购买的方式履行其提供公共服务的职能，就是政府服务理念和方式与时俱进的表现。一方面，政府购买服务更新更好更便捷，对于政府职能的进一步转变，更好地发挥职能作用，体现小政府、大服务的主旋律有着重要的意义；另一方面，通过探索政府购买公共服务的实施方法和途径，摸索最大限度发挥政府购买服务的作用，建立政府购买服务的运行制度，使政府购买服务的申报、核查、监管、验收等机制都建立和完善起来，进一步减轻财政负担，从而优化公共财政的支出结构，也有利于巩固机构改革的成果。

（二）有利于加强对主管部门机构编制的控制

随着深圳经济和社会突飞猛进的发展，使政府的公共就业工作量日趋增加，由机构改革核定主管部门的行政机构或编制人员已不能满足工作的需要。这对深圳公共就业工作提出严峻的挑战。应对这一挑战，要引入政府购买服务的理念和思维模式，实施政府购买公共就业服务，即主管部门通过了解需求、政府承担、合同管理、评估考核、强化监管等手段，充分调动社会力量，合理整合社会资源，全面提升公共就业服务水平。这样，在严格控制主管部门的机构编制不增加的情况下，既可以避免因工作任务导致人员的膨胀，提高政府的公共就业工作效能；又可以减轻财政负担，切实降低行政成本，不断提高财政资金使用效益。

三、深圳实施政府购买公共就业服务的基本构想

参照深圳市相关区或部门开展政府购买公共服务的基本经验及深圳的政策法规等精神，结合深圳公共就业服务的实际，就深圳实施政府购买公共就业服务问题提出如下基本构想：

（一）确立科学的指导原则

以民为本，注重实效。按照建设服务型政府的要求，在购买公共就业服务的内容、规程等方面充分体现为了群众、方便群众、服务群众的民本理念，最大限度提高公共就业服务质量与效益，以确保群众享受到良好的公共就业服务。

明晰权责，提高效益。合理界定公共就业服务的范围和项目，明晰政府、社会组织、服务对象三方在购买、提供和享受公共就业服务过程中的权利和义务，确保公共就业服务的有效开展。在注重社会效益的同时，逐步引入市场机制，发挥绩效考评激励机制的作用，确保政府购买公共就业服务的低价、优质、高效。

规范有序，积极稳妥。在总结现有经验的基础上，从优化工作流程、控制成本费用、改善服务质量、提高人员素质、满足公共就业服务需求等方面规范规程与操作，积极稳妥推进政府购买公共就业服务。

公开透明，强化监督。坚持公平公正，向社会公开购买公共就业服务的项目、执行标准、考评办法、服务效果等内容。建立长效机制，政府与服务供需双方以及社会各方的有效监督机制，保证服务对象的知情权和监督权。

（二）合理确定购买公共就业服务项目

合理确定公共就业服务项目是购买公共就业服务工作的首要环节，市公共就业主管部门应与财政部门科学合理地确定公共就业服务项目和配套资金。

明确购买公共就业服务项目的基本范围。一是要明确购买公共就业服务项目的前提条件：受现有机构编制、资源条件所限，不能直接提供或实施的；工作量能够评定测算，评估指标能够确定；供应稳定，能够进行市场竞争；经费预算已经得到落实。二是科学划分购买公共就业服务项目的基本类型。根据公共就业服务的基本内容，购买公共就业服务项目的基本类型可大致分为招聘、培训、农民就业服务、创业服务、咨询研究等大类，这些类型基本涉及政府的招聘会、劳动技能培训、劳务派遣、各类课题研究等诸多公共就业工作。三是认真编制购买公共就业服务项目的基本目录。市公共就业主管部门要根据承担的职责任务，按照法律法规以及相关资料文件的要求和条件，编制相关的政府购买公共就业服务项目目录及说明，并分类编成项目目录上报市财政部门批准。

合理确定购买公共就业服务的项目和资金。一是根据市财政部门批复的项目目录，结合群众和社会组织的实际需求，以及公共就业服务事项的属性、实际管理情况，提出购买项目的具体内容、要求和数量，尽量实行“以事定费”，编制相应的经费预算。二是根据下属单位提出的申请情况、实际需求状况、公共就业工作开展情况，按照申请的内容、要求和数量，对项目进行审议。在统筹考虑全局资源的基础上，通过“一事一议”的办法审批所需购买的公共就业服务项目及预算。三是购买公共就业服务项目确定后，市公共就业主管部门认真做好该项目成本的核算工作，确保资金足额到位，并结合实际情况，制定该项目的具体实施方案组织实施。

（三）公开、公平、择优选择服务提供机构

成立购买服务小组，并明确小组分工、项目招投标的操作程序和日程安排。购买服务小组为服务购买方，应利用各种媒体、采取多种形式深入宣传、公开项目的基本内容，发布服务供应参与方信息，提高公众知晓程度。

规范选择服务供应方的资质要求。服务供应方应当具有独立承担法律责任能力，健全的财务会计制度，具备必需的设备和专业技术能力，社会信誉良好；要严格按照合同或协议约定的内容、要求，做好项目细化工作，负责项目具体实施，按要求提供项目执行情况的报告及有关材料，并接受市公共就业主管部门、社会的监督检查及考核评估。为了推动公平竞争，购买服务小组应当采取的购买方式有以下几种：一是公开招标。指服务购买方以招标公告的方式，邀请服务供应方投标产生购买方的购买方式。公开招标是政府购买公共就业服务的主要购买方式。二是邀请招标。指服务购买方从符合相应资格条件的服务供应方中随机抽取三家以上服务供应方，以投标邀请书的方式邀请投标的购买方式。三是竞争性谈判。指邀请三家以上符合相应资格条件的服务供应方就购买事宜进行谈判的购买方式。四是询价。指以发询价函的形式对三家以上符合相应资格条件的服务供应方提供的报价进行比较，以符合购买需求、质量和服务相等且报价最低的原则进行的购买方式。五是单一来源购买。指购买项目只能从唯一服务供应方处获得，通过谈判直接购买的方式。六是公开抽签。指100万元以下的普通服务项目，采用在媒体上公告，评审合格投标服务供应方3至8家，然后公开抽签，确定中标服务供应方的购买方式。七是市公共就业主管部门认定的其他购买方式。

（四）项目购买合同或协议的签订和执行

确定服务供应方后，由项目单位与服务供应方签订购买合同或协议。在合同或协议中明确双方权利义务、服务事项、项目金额、评估标准、付款方式、考核办法、违约责任、协议期限、协议变更和解除等内容；购买公共就业服务合同（或协议）需报市公共就业主管部门备案，并作为拨付资金的依据。对资金量大或履约周期长的项目，可根据合同约定分期支付资金。

市公共就业主管部门负责购买项目的管理，规范合同管理，避免风险的发生。市公共就业主管部门应加强对服务供应方履行合同或协议的全过程的跟踪监管，及时发现问题、解决问题，确保服务质量。同时，建立应急机制，制定应急预案，如因服务供应方不履行合同，造成重大影响的，要追究供应方违约责任，并追回财政资金。

（五）认真开展项目绩效考评

市公共就业主管部门负责绩效考评。要根据政府购买公共就业服务的具体项目，按照市政府绩效考评的要求，研究制定包括考评指标、方法等在内的绩效考评方案。有关考评指标既应包括过程指标如服务供应方实际开展工作情况，也应包括结果指标如居民就业实际享受的服务项目内容等；既应包括客观指标如公共就业服务人次等，也应包括主观指标如就业居民的满意度。对服务供应方不仅应考评设施、人员等硬件指标，还要考评管理等软件指标。

绩效考评包括专家考评和就业人员考评两部分。应选择公共就业服务、人力资源管理等领域专家，组建人员相对固定的绩效考评专家委员会，在具体组织绩效考评时，相关专家从委员会成员中随机抽取。就业人员考评可采取抽样问卷调查等方式进行。年末和服务期满，要组织绩效考评专家委员会和就业人员，对服务供应方按合同提供的公共就业服务进行绩效考评。

对服务供应方的考评结果作为确定财政资金支付的依据。对考评合格的，应按照规定结算支付资金，并可继续签订服务合同，同时应根据考评结果，指出服务供应方存在的问题，提出进一步改进的意见和建议。对考评优秀的，可给予适当奖励；对考评不合格的，不予结算资金总额，并取消其提供公共就业服务的资格，终止合同。

（六）加强管理和监督

成立专门的购买公共就业服务工作领导小组（以下简称领导小组），为政府购买公共就业服务项目的顺利实施提供支持和保障。领导小组负责指导和协调政府购买公共就业服务工作，研究部署年度及阶段性工作目标和任务，探索总结服务项目的经验和做法，协调解决有关重要问题。领导小组下设办公室，负责具体的组织协调、分解任务、反馈信息等工作。

市公共就业主管部门要认真履行职能，对承担的购买项目认真调研，测算服务成本，明确服务标准，规划服务总量，制定实施方案，建立健全管理制度，严格执行有关法律法规和财经纪律，对实施情况进行监督考察，评价资金使用效益，积极培育政府购买公共就业服务承接方市场，切实支持购买公共就业服务工作的开展。自觉接受财政、审计、监察等部门的监督。任何单位和个人有权对购买服务活动中的违法行为进行检举和控告，市公共就业主管部门应当依照各自职责及时处理。

根据开展政府购买公共就业服务的要求统筹安排资金，保证资金足额、按时拨付。对政府购买公共就业服务资金的安排、管理、支付、使用、效益等进行全面监督检查，提出改进建议，以促进服务质量的提高。领导小组办公室要做好落实的督促检查，组织培训参与购买服务项目的公职人员，及时向领导小组报告工作进展情况。

各区、街道的公共就业主管部门要加大宣传力度，做好就业群体需求摸底调查、服务满意度评价等工作。根据区或街道的公共就业服务实际，积极培育政府购买公共就业服务的承接方市场，积极配合政府购买公共就业服务项目的组织实施。

责任编辑：周修琦

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1673-5706（2015）01-0088-04

2014-12-28

王金根，深圳市人力资源和社会保障局调研员、博士。