义务教育均衡发展的再思考—— 基于理论基础与立法定位的分析

郑是勇

（福建教育学院 校长研修部，福建 福州 350025）

一、引言

义务教育均衡发展的主要目标是通过一系列的政策调整或机制改革，促进义务教育资源更加公平、更加合理地配置，进而保障每一个公民都能平等地享有受教育的机会和受教育的过程。也就是说，义务教育均衡发展不仅要求实现区域之间以及区域之内的教育发展水平均衡，还要求实现群体之间以及个体之间的教育资源配置均衡。

因此，义务教育均衡发展研究不仅仅要涉及到供给分配体制，还要涉及到组织管理体制。基于这样的认识，笔者认为有必要对国外关于义务教育均衡发展的理论和观点进行梳理，把握义务教育均衡发展的理论基础；同时也有必要对国内相关研究及其观点进行梳理，把握我国义务教育均衡发展的现状；最后还有必要对《义务教育法》的修订及其所体现的立法精神进行梳理，进而把握义务教育在我国的战略定位。

二、义务教育均衡发展的理论基础

关于义务教育均衡发展，国外理论界更多的是从以下两个层次加以阐释：一是从基本人权的保障、社会公平的重塑等角度，研究弱势群体受教育的现状、原因及其对个人成长的影响，认为应该通过“补偿教育”保障弱势群体儿童能够平等地享有成功的机会；二是从教育的外部效益与政府的公共责任等角度，阐述保障义务教育财政支出的重要性，认为教育具有正的外部效应，是政府应尽的公共责任，中央及地方政府应该共同保障义务教育的财政支出。

（一）补偿教育理论

补偿教育是基于受教育主体的外部因素及其言语认知能力开发程度可能对其后续的学习产生影响这一认识前提下提出的；它不仅包括为社会、经济以及文化等处于不利地位的地区或家庭的儿童提供特别的教育安排，也包括国家和社会为代替或者帮助家庭克服受教育上的不利因素，而采取的一系列政策。其理论认为贫困阶层或少数民族家庭所处的社会经济、文化环境等相对比较恶劣，父母对其子女的学习教育漠不关心，家庭内部言语贫瘠等因素，直接造成了其子女的言语及认知能力开发的滞后，进入学校教育阶段后，往往出现成绩表现不好，与其他同学的差距较大等现象[1]。

补偿教育最早于20世纪60年代左右在美国被付诸实施。但事实上，美国推行的补偿教育并没有像预期一样的成功，其效果也难以被证明。但其社会意义远不止此，其试图通过补偿教育政策塑造更加公平，更加合理的社会的愿望，得到了广泛的认可。因此，先后被加拿大、英国以及以色列等国效仿，也得到经济合作与发展组织的大力推崇。虽然各国推行的补偿教育形式和内容有所不同，但其目的都是一样的：即保障弱势群体或者文化等环境恶劣地区的儿童能够平等地享有成功的机会。

（二）财政保障理论

关于义务教育的财政保障，各家的立足点虽有所不同，但都强调财政支出在保障义务教育均衡发展中的重要性。

首先，公共财政学认为财政最基本的任务就是提供市场经济无法提供的，但又是社会发展所必需的服务及其财源[2]。并且该理论认为公共财政的支出对象——公共产品应该同时具有非竞争性和非排他性，二者缺一不可。非竞争性是指不会因为有人消费而妨碍到其他人的消费，也不会因为消费者的增加而需要支付更多的费用。非排他性是指不排除没有支付相应费用的人的消费，也就是说不是为特定的某个群体或集团提供的消费产品。其中最有代表性的是国防、外交和防疫。而只具有其中一个属性的称之为准公共产品，它既可以由市场提供，也可以由政府提供。因此，作为准公共产品的义务教育可以由市场提供，但为了推进社会、政治、经济以及文化的发展，一般国家都会推行义务教育，并保证所有公民都能免费地接受。

其次，教育经济学认为教育费用或者其中的一部分应该由公共财政负担，因为教育具有明显的、正的外部效应，尤其是义务教育阶段。所以，大多数国家都实行义务教育经费由公共财政负担。但由于推行义务教育对贫困地区而言，具有负的外部效应，所以上级政府应当给予适当的财政补偿。其立论依据是教育不仅会直接地给受教育者带来利益，而且会间接地给社会带来利益。具体而言就是，随着受教育者的增加以及受教育水平的提高，社会整体环境将得到改善；随着大多数人的收入增加和生活改善，国家的税收也将会有所增加；随着接受过高等教育的人的发明创新不断涌现，整个社会的财富也将不断增加。总之，教育的外部效应不仅表现在经济方面，也表现在政治、民主以及文化等方面。同时，教育还能够塑造人的思想和行为，使之对某种普遍存在的价值观产生认同感。这样就可以有效地预防和减少犯罪，降低社会管理成本。除此之外，由于受教育者具有主观能动性，这又决定了义务教育的外部效应不仅仅体现在区域之内，还体现在区域之间。比如，贫困地区的孩子在接受完义务教育后，大部分会流入到发达地区学习；成才后绝大部分又会留在发达地区就业、生活，为发达地区的经济繁荣和社会进步做出巨大贡献[3]。

再次，教育法学认为受教育是基本人权中的一种，每个公民都应该平等地享有受教育的权利，这也是宪法所规定的。因此，国家有责任安排相应的制度保障公民的受教育权利，特别是通过财政预算的划拨向其提供充足的资金。而对于贫困地区而言，唯一可行的政策选择就是通过上下级政府间的财政转移支付制度，保障下级政府有足够的教育经费支出，只有这样才能真正地体现出义务教育中的政府行为。

最后，教育政策学认为实施义务教育不仅与地方政府有利害关系，也与中央政府有利害关系，因此为了顺利地推进义务教育，并使其维持一定的水平，中央政府有责任通过转移支付负担其一部分的开支[4]。例如，日本为了保障义务教育的支出，中央政府不仅通过一般转移支付平衡地方财政收支的差距，还通过教师工资专项转移支付减轻地方教育支出的压力。其中，日本教师工资约占义务教育经费的5成，专项转移支付约占教师工资总额的3成。美国则主要由州政府对学区教育财政进行调整，其中也有教育专项转移支付，但其占比比较小。就转移支付的总额而言，来自州政府的转移支付约占学区教育财政总额的4成。2006年4月，英国中央政府虽然废除了专项转移支付制度，但为了保障和提高教育的水平，还是全额负担了教育支出。瑞典中央政府主要是通过平抑地方政府的财政收支，来保障地方政府的教育支出。在地方财政支出方面，地税大约占6到7成，来自中央政府的补助约占1成半。法国教师的工资由中央政府负担，占义务教育公共支出的7成以上；德国教师工资由州政府负担，约占义务教育公共经费的7成半。

综上所述，不管是公共财政学，还是教育经济学都强调义务教育具有很强的正的外部效应，其费用或者说大部分费用应该由政府负担。而教育法学和教育政策学则强调政府行为在义务教育均衡发展中的重要性，虽然各国的教育财政制度不尽相同，教育费用的负担主体和比例也各不相同，但中央政府都力图保障地方政府的教育财政充足，以消除或者控制地方政府间的教育差距。即使在财政紧缩期间，西方国家也力图通过增加一般性转移支付或者保留教育专项转移支付，来保障地方政府的教育支出。

三、我国义务教育均衡发展的现状

国内关于义务教育均衡发展的研究主要是体现在以下两个层面：第一，通过对区域间、城乡间义务教育发展不均衡的现象进行分析，揭示义务教育资源供给和配置体制中存在的弊端，提出改革义务教育财政制度的建议；第二，通过对流动儿童、留守儿童的受教育现状进行分析，透析其在受教育机会、受教育过程中存在不公平的主要原因，建议调整义务教育的组织管理体制，以保障流动、留守儿童受教育权利的实现。

（一）区域间义务教育均衡发展研究

2001年，一篇题为《均衡发展：义务教育新境界》的报道在《中国教育报》2001年4月24日第一版发表，并拉开了义务教育均衡发展研究的序幕。其后，王焕庆、王淑华在其撰写的《创新投入体制是实现城乡义务教育均衡发展的根本措施》一文中指出，经济发展和财政收入的不平衡使义务教育均衡发展得不到保证[5]。

（二）流动儿童的受教育状况研究

关于流动儿童教育的研究，最早由段成荣撰写，发表在《人口学刊》2001年第 1期上。这篇题为《要重视流动儿童少年的教育问题》的文章，唤起了学界对流动儿童教育的关注。其中，范先佐在其发表的《进城务工就业农民子女的教育公平与制度保障》一文中，指出进城务工就业农民子女存在着接受教育机会不均等的现象，其失学比例随着年龄的增大而逐渐提高，认为向农民工子女收取过高的借读费和赞助费违背了教育公平的原则[6]。

（三）留守儿童的受教育状况研究

而关于留守儿童教育的研究，最早由张万敬撰写，发表在《辅导员》2002年第21期上。这篇题为《为“留守儿童”呼唤“家爱”》的文章，描述了留守儿童的真实生活世界。而后，刘小丽和杨文选在其撰写的《农村留守子女教育问题浅析》一文中，指出留守儿童的家庭教育存在问题，导致其学习成绩不理想，性格方面有缺陷，甚至出现行为偏差，认为学校教育的价值取向比较单一，对留守儿童的情感关怀不够，无法弥补其家庭教育的不足[7]。

以上的论文仅涉及到义务教育均衡发展研究的一部分，但也足以说明义务教育在我国的发展还处于不均衡的阶段；同时，也揭示了义务教育在我国发展还不均衡的症结之所在。其中，关于区域间义务教育均衡发展研究的关注点主要是在义务教育资源的供给配置体制上，认为区域间义务教育发展不均衡的主要原因还在于义务教育资源的供给与配置上。而关于流动留守儿童受教育状况研究的主要焦点是在义务教育实施的组织与管理上，认为导致以流动留守儿童为典型代表的群体间教育机会与过程不公平的主要原因是借读费和赞助费等政策性壁垒以及学校教育的价值取向单一。

四、我国义务教育的立法定位

1986年颁布的《义务教育法》明确规定，“义务教育的总体发展目标是培养社会主义物质文明、精神文明的建设者和接班人”，这是对义务教育在经济、文化建设中的正外部效应进行肯定。在此基础上，2006年修订了新《义务教育法》并明确表示，“发展义务教育既是为了保障学龄儿童的受教育权利，也是为了适应新形势下社会发展变化的需要”，这是对受教育权利的尊重和肯定。所以，我国才大幅增加义务教育的财政投入，也实现了“人人有学可上”的可喜成绩，但地区之间、城乡之间以及校际之间的教育水平差距还比较大，群体之间以及个体之间的教育资源分配还不够合理，还不够公平，人民大众感受到受教育过程以及机会还不够不平等。

基于以上的认识和分析，笔者认为关于义务教育均衡发展研究的下一阶段目标应该是在揭示义务教育发展不均衡现象的基础上，研究和探索义务教育资源的供给配置体制以及义务教育实施的组织管理体制，并提出科学的、合理的改革良策。也就是说，有必要对我国长期以来实行的“以地方（基层）政府负担为主，优先发展重点校和中心校”的办学体制进行修正；在强调义务教育的总量供给的同时，更应该注重义务教育的资源配置，以满足大众希望接受优质教育的愿望。也只有这样才能确保义务教育资源在区域间、城乡间、群体间以及个体间得到更加均衡、更加公平地配置，保证每位公民都能平等地享有受教育的机会和受教育的过程，甚至是人生的成功机会。

五、结束语

总之，我国义务教育正面临着历史性的转型，但如何实现义务教育的均衡发展，如何办人民满意的教育，如何满足广大人民希望接受优质教育的愿望，这些都还需不断地探索和实践。

因此，《国家教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，把促进教育公平作为国家的基本教育政策，把保障各群体平等接受教育的机会，促进义务教育均衡发展，合理调配教育资源，缩小区域之间、城乡之间和校际之间的教育水平差距作为政策制定的基本原则和指导方针。而教育部《关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》则更加明确、更加具体地提出了关于实现义务教育均衡发展的日程安排：即“力争在2012年实现区域内义务教育初步均衡，到2020年实现区域内义务教育基本均衡”。

[1]日本大百科全书(日本科).补偿教育[EB/OL].https://koto bank.jp,2014-8-23.

[2]吉田和男,林宜嗣,神野直彦,饭野靖四,井堀利鸿,小西砂千夫.财政系统[M].东京:有斐阁,1998:7.

[3]日本维基百科.教育经济学[EB/OL].http://ja.wikipedia. org,2014-9-3.

[4]日本文部科学省.关于自治事务与法定委托事务[EB/OL].http://www.mext.go.jp,2014-8-23.

[5]王焕庆,王淑华.创新投入体制是实现城乡义务教育均衡发展的根本措施[J].经济师,2004(10):275.

[6]范先佐.进城务工就业农民子女的教育公平与制度保障[J].河北师范大学学报(教育科学版),2007(1):15-16.

[7]刘小丽,杨文选.农村留守子女教育问题浅析[J].当代教育论坛,2006(2):18-19.