轨道交通可研方案调整及建设规划适应性分析方法探讨与实践

李明 李阳

(中国地铁工程咨询有限责任公司 北京100037)

1 研究背景

2003年9月，国务院办公厅印发了国办发［2003］81号《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》［1］，要求我国城轨交通必须编制建设规划报国务院审批，该文件成为了我国城轨建设管理的里程碑。从建设规划编制、评估和审批的总体情况看，已有38个城市(不含温州)的建设规划通过了国家审批，目前流程体系运行顺畅，内容全面，审批管理深入，建设规划管理体系起到了对我国城市轨道交通建设全面把控的作用［2］。

随着国务院国发［2013］19号《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》［3］的出台，我国城市轨道交通工程项目可行性研究的审批权限由国家发展和改革委员会调整为省级投资主管部门。为了更好地规范城市轨道交通建设项目的审批管理程序，维护建设规划的严肃性、科学性和稳定性，国家要求在科学合理的原则下适度约束下放后的审批权限，避免可研方案对建设规划审批内容的随意更改。

鉴于可能出现的问题，为应对可研审批权限下放的新形势，国家发展和改革委员会颁布了发改基础［2015］49号《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》［4］，其中第二条第四款规定“国家批准的建设规划原则上不得变更，纳入建设规划的项目直接开展可行性研究工作。对于因城市规划、工程条件等因素影响，基本走向、敷设方式发生重大变化，线路长度、车站数量、直接工程投资(扣除物价上涨因素)超过建设规划批准规模的15%，或提前开工规划项目，以及投资模式发生重大变化，需将规划调整方案报我委审批。”国家要求城市轨道交通建设项目批复的约束性内容不得随意变更，究其根本是为了以可控的工程投资最大化地实现轨道交通的服务功能，防止轨道交通项目工程投资的不合理上涨以及服务功能明显下降。

当轨道交通工程可行性研究的方案受到城市规划、工程条件等因素影响必须突破建设规划时，应该如何操作才能保证既充分论证方案调整的合理性，同时还要维护建设规划的合法性，这成为了国内各城市在轨道交通建设过程中面临的新课题。

2 适应性分析的研究思路

2.1 总体工作思路

众所周知，城市轨道交通建设规划的批复权限在国家，因此论证城市轨道交通方案调整的建设规划适应性归口管理也应该在国家［5］。从总体的工作思路来说，应该在原建设规划批复方案的基础上，根据城市现状及规划条件发生变化的情况，提出可研拟调整的方案，通过对建设规划批复方案与可研拟调整方案的论证，提出推荐的轨道交通方案，最后对推荐方案进行建设规划适应性分析，并报国家发展改革委备案。因此，城市轨道交通方案调整与建设规划适应性分析的总体工作思路可以用图1表示。

图1 城市轨道交通方案调整与建设规划适应性分析总体工作思路

2.2 方案论证

对于具体的方案论证，传统的也是最常见的方法是对不同方案进行经济技术比选［6］，这种方法主要着眼于方案的工程实施难度以及所要付出的投资代价，也就是说还停留在“就工程论工程”的层面。但是，需知一个工程项目方案是否切实可行必然会与方案所在区域的众多因素产生密切的联系，而不仅仅由工程方案本身的实施难度和直接投资大小决定。因此，笔者提出一种多目标分析、综合比选的方案论证方法，希望能够更全面地反映出建设规划批复方案与可研拟调整方案的优缺点，最后进行综合比选，得到推荐的方案。具体的方案论证方法可以用图2表示。

图2 多目标分析、综合比选的方案论证方法

对于不同的工程项目，所涉及的各种影响因素也可能是不同的，每个工程项目的方案论证都应该首先分析哪些因素对方案的选择影响巨大而不可忽视，并纳入目标进行比选。根据国家批复建设规划的要点，提出如下比选目标的选择原则，供同行参考:当线路基本走向发生重大变化，尤其是附带线路长度、车站数量发生变化，亦可能会引起线路服务功能变化时，应重点对比不同方案的功能服务水平;当线路方案调整可能引起方案的功能服务水平变化时，还应着重对比不同方案的功能服务的弥补措施;当线路基本走向、敷设方式发生重大变化，亦可能会引起工程实施难度、直接工程投资(扣除物价上涨因素)发生变化时，应重点对不同方案的工程可行性进行分析;当线路方案调整可能引起局部区域社会稳定、环保、节能、安全等状况发生变化时，还应从这些方面对方案进行对比分析。

2.3 适应性分析

经过多目标分析、综合比选后确定的推荐方案只能说在技术上是合理的，如果该方案与建设规划批复方案不一致，那么在合法性上就依然存疑，则应该在前面方案论证的基础上进行推荐方案与建设规划的适应性分析。重点论证线路调整对局部调整区域的影响程度，对整个轨道交通线网构架的冲击程度，以及线路调整对建设规划线路的功能定位、服务水平的适应性，最后综合分析得出方案的调整与建设规划是否适应的结论。

通过以上的分析可以看出，对于轨道交通可研方案调整与建设规划适应性的合理性和合法性的问题，通过上述一整套的工作流程，可以得到很好的解决。

该工作流程既对方案调整进行多目标分析、综合比选的充分论证，解决了方案调整合理性的问题，又对方案调整与建设规划的适应性进行了充分的分析，论证方案的调整与建设规划在功能定位、服务水平等方面的适应性，解决了方案调整的合法性问题，也就是说，从根本上解决了方案调整的合理性以及合法性问题。

3 方案调整适应性分析的主要内容

笔者有幸参与了厦门市轨道交通1号线一期工程可研方案调整的全过程，调整主要涉及中山路区域和杏林区域的线路走向方案，1号线一期工程可研在两区域分别推荐采用中山路南线方案和杏前路方案，将中山路区域方案调整为镇海路方案，将杏林区域方案调整为杏锦路方案(见图3)。

针对厦门的具体情况，将上述工作方法应用到1号线一期工程可研方案调整中［7］，取得了较好的效果，方案的调整也得到了国家发展改革委的认可。下面以中山路区域的调整为例，具体分析该方法在方案调整中的应用。

图3 厦门市轨道交通1号线一期工程中山路区域线路方案调整

3.1 比选目标的选择

进行方案论证以前首先要分析哪些因素对方案的选择影响巨大而不可忽视，并纳入比选目标进行比选。

3.1.1 工程方案可行性分析

传统的方案论证方法是对方案进行经济技术比选，其实在进行“多目标分析”时进行方案的经济技术比选也是十分必要的，这是整个适应性分析的前提和基础［8］，也就是说首先应该进行工程方案的可行性分析，它是保证方案在技术上可行的关键。这部分内容需要针对原建设规划批复方案和拟调整的可研方案，从控制因素、线路平面方案、线路纵断面方案、线路横断面方案、车站建筑方案、车站和区间结构方案、工程筹划方案等方面进行分析，达到工程可行性研究的深度［9］。

3.1.2 客流预测分析

在做经济技术比选的时候会对方案的功能效果进行定性分析，但是还缺乏定量的佐证，因此应该在定性分析的基础上进行不同方案的客流预测结果分析，定量分析建设规划批复方案和可研拟调整方案的服务水平。客流预测分析是确定项目建设方案的必要的定量依据，应在开展项目沿线现状交通和土地利用调查的基础上，进行客流预测、客流特征分析、客流风险分析等工作［10］。

3.1.3 用地调整影响分析

方案沿线用地情况对轨道交通方案的选择影响颇大，因为沿线用地的情况直接决定了区域的人口和工作岗位分布，与方案的服务水平、客流预测结果有着直接关系，因此沿线用地调整影响分析也应该纳入多目标比选中。

3.1.4 交通衔接分析

交通衔接指轨道交通与步行、自行车、常规公共交通、出租车、小汽车等市内其他交通方式之间的衔接换乘，对于提高轨道交通的运行效率和吸引力是至关重要的。重点是交通衔接设施的设置原则、大型衔接设施的分布和规模、实施管理主体和保障措施等，确保同步设计、同步建设、同步投入使用。有的方案可能会在客流预测效果分析、沿线用地调整影响分析中处于劣势，但是它可以通过设置足够多的、便捷的交通衔接设施来弥补方案功能和服务水平的不足，因此交通衔接分析应该纳入多目标比选中。

3.1.5 社会稳定风险分析

社会稳定风险分析是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等事项，在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制订风险应对策略和预案，有效规避、预防、控制重大事项在实施过程中可能产生的社会稳定风险，更好地确保重大事项顺利实施。维护社会稳定是不可忽视的大事，由于在开展可研时，稳评单位就已经对中山路区域采用中山路南线方案开展了社会稳定风险分析，如今对线路走向进行局部调整，有可能会对稳定风险分析的结论产生影响，因此应该将社会稳定风险分析纳入多目标比选。

3.1.6 环境影响评价

环境保护是在研究确定项目建设方案中，调查研究环境条件，识别和分析拟建项目影响环境的因素，分析治理和保护环境的措施。同样地，国家历来重视工程项目建设对环境产生的影响，由于线路走向发生微调，可能会消除原来的某些环境敏感点，也可能会产生新的环境敏感点，如何降低方案对环境保护的影响是线路方案需要考虑的问题，因此应该将环境影响分析纳入多目标比选。

3.2 多目标分析方案论证

3.2.1 工程方案可行性分析

从工程地质条件来看，中山路南线方案车站和区间主要穿越中微风化以及强风化的花岗岩，推荐车站采用明挖的施工工法，施工难度不大，区间采用矿山法，能较好地适应坚硬的中微风化花岗岩，但是由于中山路南线方案深入老旧城区，大多数房屋年久失修，施工对周边建筑影响很大。而镇海路方案的车站结构大部分位于中风化花岗岩当中，底板位于微风化花岗岩当中，地质条件很好，推荐采用明挖(半盖挖)顺作法进行施工;线路区间主要穿越地层有强风化岩、微风化岩，推荐采用矿山法。总体来看，镇海路方案施工风险更小。

从方案的功能条件来看，中山路南线方案与中山路商业步行街、和平码头距离较近，能对商业、交通设施提供更好的服务，镇海路方案与这些客流集散点的距离稍远，但衔接距离也还在车站的直接吸引范围之内，因此可以认为镇海路方案依然能为中山路南部片区提供较高水平的服务。从片区的空间尺度来看，中山路旧城片区南北纵向长1 100 m，虽然1号线线位的局部向南调整导致镇海路方案服务中山路北部片区略差，但是从片区线网分布来看，轨道交通4号线完全可以对中山路北部片区提供较高水平的服务，而且，从车站的直接吸引范围来看，1号线和4号线共同为中山路旧城片区提供服务，基本上实现了片区的全覆盖，即中山路片区的服务不会降低太多。

从旧城保护角度来看，中山路南线方案进入了中山路历史街区紫线范围，紧邻旧城核心风貌保护区，地铁施工有可能会对旧城产生较大影响，而镇海路方案位于紫线保护范围的边缘，对旧城影响较小。可以认为若轨道交通不穿旧城，尽可能沿着风貌区外围建设，既可在一定程度上解决交通的可达性，又能兼顾风貌区的保护，可以达到二者的最佳平衡。

3.2.2 客流预测分析

从客流效果来看，调整以后全网的客运量、客运周转量、负荷强度、客运强度、平均运距等指标的变化都不大，除早高峰出行量、早高峰轨道换乘系数变化达5%左右，其他绝大多数指标变化都控制在1%左右，可见1号线可研方案的局部调整对于全网的影响是比较小的。

从1号线全线的情况来看，方案局部调整导致全日客运量、客运周转量两项指标有所降低，1号线可研批复方案的远景日客运量为109.76万人次/d，调整后方案的日客运量为100.99万人次/d，降幅达8%。另外，调整方案的线路负荷强度、客运强度指标也有约5%的降低。而线路的平均运距、最大断面、高峰小时系数等主要客流特征指标都没有产生大幅波动。总体来看，线路方案的局部调整对全网、全线的客流影响较小。

从区段客流来看，批复方案的中山路区段与线路其他区段双向客流交换量为12.49万人次/d，调整方案降到了10.77万人次/d，减少了1.72万人次/d。另外，方案调整对中山路片区与岛内北部居民出行的影响较大，两区间交换客流由原方案的9.31万人次/d降至7.68万人次/d，下降了17.5%。

从区段站点乘降量来看，中山路南线方案多设一站，乘降量分别为7.8、7.4万人。镇海路方案乘降量分别下降6.6、6.2万人，比中山路南线方案分别减少了15.8%、16.0%。

从区段OD、乘降量的变化来看，需针对调整后的轨道交通站点方案加强交通一体化衔接设计，以提升轨道交通在片区内部的可达性，这样才能弥补客流的损失。

3.2.3 用地调整影响分析

现状区域内以商业金融、居住、行政办公、医疗卫生、文化娱乐为主，中山公园站北侧有部分绿地。片区基本全部建成，近期不做大的用地调整，仅将中山公园站周边的居住用地调整为商业用地。从两个方案对用地的适应性来看，中山路南线方案站点可以很好地服务中山路商业客流，而镇海路方案站点能很好地服务周边公建、商业以及居民客流，两个方案各有各的优势。

3.2.4 交通衔接分析

从片区道路改造计划来看，将建设中山西路站的两侧支路及钓仔路，清理周边步行道路及中山公园周边的步行系统，结合西滨社改造，建设支路及步行通道。对钓仔路周边的道路进行改造，建设整顿人行通道，将有助于拉近钓仔路、镇海路与中山路之间的距离，轨道交通就能更好地服务中山路商业街片区客流。

总的来看，在与和平码头的衔接方面，中山路南线方案更具有优势，但在与公交的衔接方面，考虑到镇海路、思明南路沿线公交密集，镇海路方案与公交的换乘更加方便。因此，在交通衔接设施的设置条件方面，两个方案也是各有优势。

3.2.5 社会稳定风险分析

在可研阶段，对中山路南线方案开展了社会稳定风险分析，最后综合评估社会稳定风险为低风险等级。

对镇海路方案进行的补充调查分析结论为:镇海路方案在可行性方面风险较小;而在合理性和可控性方面，民意调查显示有87.7%的人支持镇海路方案，同时对于施工带来的环境、交通和商铺经营影响，大部分的居民表示可以理解，说明公众对项目的包容度较高;在合法性方面，项目方案调整部分的报批、审批手续在陆续开展，下一步继续依法推进，风险可控。从社会稳定风险角度可以认为两个方案都是可行的。

3.2.6 环境影响评价

中山路南线方案沿着中山路商业街南侧的钓仔路敷设，钓仔路并没有实现规划，片区内大多数房屋年代久远，比较破旧，涉及多处振动、噪声超标敏感点，需采取特殊的减振降噪措施。中山路南线方案涉及一般、重点风貌保护建筑、省市级文物共计11处，对社会环境也有一定影响。

而镇海路方案沿着镇海路进行敷设，镇海路已经实现规划，道路红线宽度38 m，道路空间更宽，而且沿线的建筑物大多数都是新建的公建、商业设施，轨道交通对沿线建筑物的噪声、振动影响都比较小。因此，从环境影响角度来看，镇海路方案优势更为明显。

3.3 综合比选

综合比选是在以上6个方面分析的基础上进行综合分析而得出推荐的线路方案。根据工程方案可行性、客流预测、用地调整影响、交通衔接、社会稳定风险分析、环境影响评价的初步分析结果，运用“功能—代价”分析比选方法，从综合功能服务水平、工程技术难度、社会因素影响等多方面的考虑，得到推荐的线路方案。

通过以上分析可以看出，中山路南线方案更靠近中山路商业步行街，在实现上位规划意图、客流服务水平等方面更有优势，但是该方案深入了中山路南侧旧城区域，对旧城保护影响较大，工程实施的代价太大。而镇海路方案虽然在实现上位规划意图上略差一些，但是如能配置便捷的交通衔接设施，该方案的服务功能与中山路南线方案还是基本相当的，而从实施代价来看，镇海路方案实施代价明显降低，对旧城保护的影响也变小了。因此，推荐采用镇海路方案。

3.4 调整方案建设规划适应性分析

对于厦门来说，从线网构架来看，线路调整以后1号线南北大走向没有改变，依然覆盖南北向发展强轴，并连接沿线各重点功能区、综合交通枢纽，因此线路调整对线路的功能定位是相适应的，而且1号线与线网其他线路之间的换乘节点都没有发生改变，可以认为线路调整与线网的构架是相适应的。

镇海路方案虽然没有直接深入中山路历史街区，并对线路起点段做出调整，但是通过在片区内设置便捷的交通衔接设施，镇海路方案还是可以实现原方案服务旧城的初衷，而且1号线和4号线共同为中山路片区提供服务，基本实现了对旧城的全覆盖。从这个角度来看，起点段并没有发生本质性的变化，可以认为线路方案调整以后与建设规划对1号线起点段的功能定位也是相适应的。

4 结语

在国家发展和改革委员会发布发改基础［2015］49号《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》以后，笔者根据城市轨道交通建设规划和城市轨道交通工程项目可行性研究的特点，提出了一套城市轨道交通方案调整与建设规划适应性分析的方法体系:首先对建设规划批复方案和可研拟调整方案进行多目标分析，然后进行综合比选得到推荐的线路方案，如果推荐方案与建设规划批复方案存在差异，最后对方案调整与建设规划的适应性进行分析，得出方案的调整与建设规划是否适应的结论。

该方法体系在厦门市轨道交通1号线一期工程的方案调整中已经得到了应用，最终的研究成果也获得了业内的广泛关注和好评。笔者作为该项目的主要负责人，将城市轨道交通方案调整与建设规划适应性分析的总体工作思路、方案论证方法、方案论证的具体内容、适应性分析的要点进行归纳总结，供业内外人士交流与探讨。希望通过共同努力，城市轨道交通方案调整与建设规划适应性分析方法体系得到不断的推广和完善，为国内各大城市的轨道交通建设作出应有的贡献。

［1］国务院办公厅.关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知［G］.北京，2003.

［2］中国地铁工程咨询有限责任公司.城市轨道交通规划与可研相关问题研究［R］.北京，2013.

［3］国务院办公厅.关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定［G］.北京，2013.

［4］国家发展和改革委员会.关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知［G］.北京，2015.

［5］吴爽.城市轨道交通前期规划工作关键要点分析［J］.都市快轨交通，2015，28(5):104-107.

［6］宋健，王建清.深圳市轨道交通二期工程可行性研究的新思路［J］.城市轨道交通研究，2004，(1):58-62.

［7］中国地铁工程咨询有限责任公司.厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究补充报告［R］.北京，2014.

［8］李明，王海霞.郑机城际铁路新郑机场站站型方案研究［J］.城市轨道交通研究，2014，(1):33-38.

［9］GB 50157—2013.地铁设计规范［S］.北京:中国建筑工业出版社，2013.

［10］建标104—2008.城市轨道交通工程项目建设标准［S］.北京:中国计划出版社，2008.