城市轨道交通可研现状分析和编制趋势

于艳强 李 明 李 阳 吴 爽 许双牛

(中国地铁工程咨询有限责任公司 北京100037)

投资项目可行性研究是固定资产投资活动的一项基础性工作，可行性研究结论是投资决策的重要依据［1］，在国民经济和社会发展中起着极其重要的作用。

2013年5月16日，国发［2013］19号《国务院关于取消和下放行政审批项目等事项的决定》发布，明确城市轨道交通项目由省级投资主管部门按照国家批准的规划核准［2］。在没有统一规范和技术要求的前提下，省级投资主管部门对城市轨道交通项目进行核准存在诸多的问题，甚至可能会导致可研审批过程的失控。为做好可研审批权限下放后的落实和衔接工作，迫切需要分析当前城市轨道交通可研编制、评估以及审批管理中存在的问题和编制趋势，为咨询服务机构提高可研编制、评估水平，以及地方政府部门制定项目审批、监管办法提供参考。

1 可研总体编制状况

为指导投资项目的可行性研究工作，国家发展与改革委委托中国国际工程咨询公司组织编写了《投资项目可行性研究指南》(简称“指南”)，于2002年正式出版发行，其中针对城市轨道交通项目提出了城市轨道交通项目可行性研究编制大纲。在此之后的十几年中，我国城市轨道交通项目可研基本上是参照指南进行编制的，咨询机构在此基础上结合城市轨道交通项目投资大、工期长、涉及面广、专业多等特点，逐步加强了工程技术方案的研究深度和广度，经过不断创新和改进，逐步丰富了可研报告的编制内容。与此同时，随着我国经济社会的快速发展，国家对项目建设在环境保护、节能、维稳、安全和民生等方面的要求越来越高，陆续颁布了一系列针对城市重大基础设施项目的政策、法规等文件，城市轨道交通可研编制大纲以及内容深度亦随之进行补充完善，并相应增加了新的篇章。目前，城市轨道交通可研已经由“指南”所确定的19章内容逐步增加至30余章，并有进一步扩充的趋势［1］。

总体来看，目前我国已逐步形成了适用于城市轨道交通项目特点的可行性研究工作的研究方法和体系。但是，20世纪90年代以后我国城市轨道交通进入了快速发展阶段，截至2015年4月，仅中国内地已有39座城市获批建设城市轨道交通，共245条线路，总里程达6 787.4 km。

如此大规模的城市轨道交通建设任务，带来大量咨询服务机构参与可研编制及评估工作。各咨询服务机构对城市轨道交通专业特点和可研编制及评估工作的重点、难点的理解和把握尺度不一，实际工作中不可避免地出现了一些问题，严重时甚至影响了项目的投资决策。同时，在简政放权政策要求下，省级投资主管部门对城市轨道交通可研审批和管理工作尚缺乏经验，也需要在“指南”的基础上进一步提出适合当前发展要求的可研编制和评估大纲，从政策体制上明确提出可研工作的要求，指导简政放权后城市轨道交通项目可研工作的开展。

2 可研现状问题分析

2013年4月，笔者以《城市轨道交通规划相关问题》和《城市轨道交通项目可行性研究相关问题》课题研究工作为契机，全面整理了30多个城市的74个城市轨道交通项目可研报告及其评估报告，并结合多年来可研报告编制与评估的心得体会，对可研评估报告结论与建议中所反馈的问题进行了归纳整理，以便能够通过表面现象发现可研工作中存在的普遍问题［3］。

2.1 对上位规划要求的认识不足

开展可研编制工作，最重要的上位规划是获批的建设规划，此外，还应分析经济与社会发展规划、城市总体规划、综合交通体系规划、轨道交通线网规划和用地控制规划等上位规划对本项目的要求，梳理项目建设的前提条件，确保项目建设与城市发展水平要求相符合。

从统计资料来看，现状可研报告中关于上位规划的内容和篇幅较少，大部分仅简要介绍规划概况，缺乏深入的分析过程和明确的研究结论。在可研编制工作中，由于对上位规划的要求认识不足，往往会随意变更或调整建设方案，最终导致投资大幅增加，据资料统计，近40%的城市轨道交通项目在可研阶段的总投资超过建设规划批准投资的15%以上，其中北京市轨道交通昌平线工程可研阶段总投资增幅达353%。

对上位规划要求的认识不足主要体现在如下几个方面:

1)对城市经济与社会发展水平预测不足，不能有效控制合理投资规模，造成政府投资压力大、融资困难;

2)城市规划范围或交通需求的调整引起线路延伸，改变线路起点或终点并增加车站;

3)对综合交通规划、线网规划中所确定的规划目标认识不足，项目功能定位模糊，以致系统服务水平配置不合理，带来运营效率不高或系统能力配置不足等问题;

4)项目用地控制规划条件不明确，造成线位、站位和场段选址的变化调整，引起工程建设方案变化较大。

2.2 对项目建设目标的定位不清

项目建设目标是依据上位规划的要求提出项目技术条件，包括本项目在城市综合交通和轨道交通线网中的功能定位、服务水平以及项目建设所要遵循的总体原则和主要技术标准。

经研究发现，部分项目对功能定位和服务水平的分析和论证不够充分，项目建设目标不明确，对项目功能定位的把握失衡，主要技术标准不合理，易造成工程技术方案与上位规划要求脱节，以致项目建成后运营效率不高或服务水平低下，难以实现预期目标。

从统计资料来看:国内某轨道交通线路规划为组团快线，全长为51.2 km，设车站11座，可研阶段从城市发展、人口覆盖、轨道换乘接驳、轨道功能发挥等方面考虑增加6座车站(增幅达54.55%)，造成投资估算增幅(46%)较大，项目方案变化幅度较大对项目预期目标会产生一定影响;也有部分项目存在系统制式选择不合理和运输能力配置不当的问题，最终造成系统能力不能充分利用或服务水平不能满足要求。

2.3 对工程方案研究的重点不明确

工程方案既包括线路与站位方案、运营组织方案、车辆段与停车场等总体方案，也包括车站建筑、工程结构与施工方法等土建工程方案和机电设备系统方案。可研阶段应着重研究规划方案在工程技术条件方面的落实情况，通过多方案比选进一步论证工程技术的可行性，最终明确推荐方案。

从统计资料来看:大部分项目研究内容和深度千篇一律，对项目的特点及难点问题缺乏深入研究，研究重点不突出、针对性不强，以致难以起到对后续设计的指导作用;编制单位对专业划分较细，各专业均形成独立篇章，缺乏相互之间的衔接，难以体现工程技术方案的系统性和整体性。

2.4 对建设管理方案的重视不够

项目建设管理方案，是指项目建设前在人力、物力、财力等方面的计划和安排，包括建设工期、组织机构、管理模式、征地拆迁安置方案、设备与材料采购方案、资金筹措方案及人力资源和人才培养计划等。

从统计资料来看，目前可研编制中普遍反映出“重工程、轻项目”的现象，对项目的建设管理方案缺乏深入研究，提出的方案流于形式，难以真正起到指导后期工程建设的作用，难以化解后期实施中可能存在的潜在风险。具体内容主要表现在:普遍存在工期安排紧张的现象，但缺乏详细方案及具体措施;项目组织机构和管理模式单一、人力资源和人才培养计划千篇一律，缺乏针对性;征地拆迁安置方案仅提原则，缺乏具体方案及落实情况;资金筹措方案过于简单，不能真实反映资金来源的落实情况。

2.5 对外部建设条件的落实不到位

项目外部建设条件涵盖范围较广，主要指项目建设在环境、能源等方面的边界条件。为保障项目的可持续发展，必须做到项目建设与城市发展相融合，在发挥其交通功能的同时尽可能削弱对资源环境的侵占和影响。

从统计资料来看，目前可研编制中对外部建设边界条件的研究重视程度参差不齐。编制单位普遍重视地质、水文等侧重与土建工程方案相关的外部条件，忽视环保、节能、维稳、安全等外部条件。尽管可研报告中对环保、节能、维稳、安全等有独立篇章，但内容却千篇一律、缺乏针对性，不能支持专题研究结论，无法形成反馈;对于建设项目与城市交通的一体化研究，在近2～3年完成的可研报告中虽已设置交通衔接篇章，但内容较为简单，缺少和其他交通方式接驳方案的可行性论述和大型交通枢纽换乘关系的详细论述。

2.6 对效益风险分析的论证不足

一般在可研报告的最后，需要对建设项目的综合效益和风险进行分析，以此来判断建设项目的财务可行性、国民经济可行性、社会可行性和风险可控性。

从统计资料来看，可研报告中对财务效益、国民经济效益、社会效益和风险分析均有独立篇章。在财务效益、国民经济效益评价方面，目前已有较为成熟的方法体系，分析较为全面，结论基本可信;在社会效益评价方面，由于对城市轨道交通的间接效益难以量化，基本以定性分析为主;在风险分析中，研究的系统性和专业性不强，基本以定性分析为主，对整个建设项目全过程风险因素的识别和分析不够全面。具体内容主要表现在:社会效益评价仅定性分析轨道交通的间接效益，对项目促进整个城市经济发展的作用难以量化;对风险因素的识别和分析不全面，会忽略建设项目的某些潜在风险。

3 可研编制新要求

伴随城市轨道交通项目可研审批权的下放，2015年1月12日，发改基础［2015］49号《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》正式发布，随之颁布了附件二《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》。

按照可研工作的性质和目的要求，城市轨道交通项目可研报告分为项目建设背景、项目技术条件、项目建设方案、项目适应性分析、项目综合分析5部分内容［4］，可研报告编制技术路线见图1。

图1 可研报告编制技术路线

3.1 项目建设背景

项目建设背景是项目实施的边界条件，分析上位规划对本项目的具体要求，论证项目建设必要性，明确工程建设条件，项目建设背景内容关系见图2。

图2 项目建设背景内容关系

上位规划的重点是明确上位规划对本项目的具体要求和强制性内容，以及上位规划变化对本项目产生的影响;建设必要性重点研究项目建设时机和紧迫性，对支撑城市近期建设重点、解决交通问题等方面的具体作用;工程建设条件重点明确不良地质、大江大河、文物古迹、环境敏感区域等影响项目实施的关键控制因素，必要时应开展专题研究。

3.2 项目技术条件

项目技术条件是项目实施的总体原则，在上位规划定性分析宏观目标的基础上，通过客流量预测等方法定量分析项目适宜的建设规模，从而确定项目建设的总体技术标准，项目技术条件内容关系见图3。

客流量预测重点强化高峰小时客流、平均运距、客流均衡性、换乘系数、跨区OD等特征指标分析和风险性分析;总体技术标准重点明确项目在综合交通体系、轨道交通线网中的功能定位，确定运输能力、旅行速度、发车间隔、舒适度、换乘便捷性等服务水平，提出安全、环境、自动化、投资控制等方面的系统标准。

图3 项目技术条件内容关系

3.3 项目建设方案

项目建设方案是项目实施的关键环节，是指在总体技术标准的指导下，分别从总体方案、土建方案、设备系统方案、组织实施方案等方面开展详细研究，确定经济、合理的项目建设方案，项目建设方案内容关系见图4。

总体方案在满足总体技术标准要求的基础上，重点把握系统目标和各专业之间的协调性;土建工程方案重点针对重难点工程、大型交通枢纽及重要换乘站等开展深入研究，对影响安全的因素强化工程技术措施进行研究;设备系统方案提出其他各系统配置原则;关注各设备系统之间的效能均衡性;组织实施方案重点研究工期安排、建设期交通疏解、征地拆迁安置、人才培养、建设及运营安全等，提出合理可行的具体实施方案和保障措施。

图4 项目建设方案内容关系

3.4 项目适应性分析

项目适应性分析是项目实施的重要保障，项目建设方案除满足自身要求外，还需要满足其他外部条件的要求，主要从节约能源、环境保护、防灾与人防、社会稳定、交通衔接等方面进行分析，并对项目建设方案进行反馈，项目适应性分析内容关系见图5。

交通衔接的重点是交通衔接设施设置原则、大型衔接设施的分布和规模、实施管理主体和保障措施等，确保同步设计、同步建设、同步投入使用。

3.5 项目综合分析

项目综合分析是对项目投资、效益、风险等方面开展全面研究，明确结论与建议，其内容关系见图6。

图6 项目综合分析内容关系

投资估算与资金筹措重点结合建设规划实施情况，考量本项目的政府资金保障能力;效益分析重点研究财务费用效益估算、财务费用效益分析、不确定性分析等以及经济费用估算、经济效益估算、国民经济评价、敏感性分析等;社会分析重点研究项目在城市社会经济发展、交通环境、自然环境等方面的影响，分析项目的社会效益以及可能出现的社会风险;风险分析重点研究项目存在的规划风险、市场风险、工程风险、技术风险、资金风险、管理风险等，识别风险因素，确定风险程度，提出对策措施，并对项目建设方案进行反馈。

4 结语

综上，伴随我国经济持续快速增长和简政放权政策的逐步实施，在未来相当长的一段时间内城市轨道交通必将迎来新一轮建设潮，随着发改基础［2015］49号《国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》的颁布，附件二《城市轨道交通工程项目可行性研究报告编制和评估大纲》必将成为规范以及引导城市轨道交通项目可研报告编制和评估工作的指导性文件。

近期开展的《成都市地铁10号线一期工程可行性研究》《济南市城市轨道交通R1号线工程可行性研究》《长春市轨道交通北湖线一期工程可行性研究》工作，已按照“发改基础［2015］49号”文件的要求重新梳理了可研报告编制技术路线和内容构成［5-9］。目前，成都地铁10号线、济南市R1号线项目可研均已获得批复，其中《成都市地铁10号线一期工程可行性研究》还获得了北京市工程咨询成果一等奖。上述实践工作较好地证明了“发改基础［2015］49号”文件指导作用的有效性，期望能够为其他咨询机构开展可研报告编制与评估工作提供参考。

［1］《投资项目可行性研究指南》编写组.投资项目可行性研究指南:试用版［M］.北京:中国电力出版社，2002.

［2］国务院.国务院关于取消和下放行政审批项目等事项的决定［G］.北京，2013.

［3］中国地铁工程咨询有限责任公司.城市轨道交通可行性研究报告相关问题研究［R］.北京，2014.

［4］国家发展改革委.国家发展改革委关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知［G］.北京，2015.

［5］中国地铁工程咨询有限责任公司.昆明市轨道交通首期工程可行性研究报告［R］.北京，2009.

［6］中国地铁工程咨询有限责任公司.厦门市轨道交通1号线一期工程可行性研究［R］.北京，2012.

［7］中国地铁工程咨询有限责任公司.长春市轨道交通北湖线一期工程可行性研究［R］.北京，2015.

［8］中国地铁工程咨询有限责任公司.成都市轨道交通10号线一期工程可行性研究［R］.北京，2013.

［9］中国地铁工程咨询有限责任公司.济南市轨道交通R1号线工程可行性研究［R］.北京，2014.