非政府组织的国际法主体资格问题研究

聂洪涛

非政府组织的国际法主体资格问题研究

聂洪涛

全球治理倡导国际社会诸多行为体通过平等、对话、协商的方式来共同应对全球性问题的一种理想进路。在众多的治理主体中，除传统主权国家及政府间国际组织以外，对国际法发展和影响最大的当属国际非政府组织，它们积极地参与全球治理活动，为国际法的发展创新注入了新鲜的血液，但主体资格问题却日益成为影响其有效参与国际法发展的主要障碍，如何理性面对并合理解决此问题已成为当务之急。

全球治理；非政府组织；主体资格；国际法

从国际法的角度来看，非政府组织是指非由一国政府或政府间协议建立、能够以其活动在国际事务中发挥作用的民间组织，其核心特征为非官方性和非营利性。随着国际社会的组织化趋势不断增强，非政府组织蓬勃发展，这对传统国际法研究范式提出了新的挑战。国际法必须与时俱进，其关注焦点不应仅限于主权国家，还应当兼顾非政府组织等非国家行为体。

一、日益发达的非政府组织积极参与国际法的发展

（一）非政府组织参与国际社会立法

“以民族国家和政府为中心，非国家行为体适当参与，主次分明的多元式国际规则立法模式，强调的仍然是国家之间国际法律规则的创制，其它非国家行为体的创制活动只具有辅助作用，相对于民族国家和政府而言，这些非国家行为体只处于次要的规则创制地位。”[1]这段话描述了当下国际社会的立法现状。传统观点认为，只有主权国家方可以成为适格的国际社会立法主体，非政府组织等非国家行为体则被排除在立法主体之外。但是随着全球化及全球治理理论的兴起，这种现实主义的国际关系理论开始受到批判和动摇，国际社会呈现出多元化的发展趋势，各种利益主体纷纷登上国际舞台，参与国际社会事务，影响着国际法的发展。传统国际法时代，由主权国家垄断国际社会立法权的格局开始逐渐被打破，大量的非政府组织日益发展壮大，开始通过各种渠道积极参与到国际社会的立法中来，表达它们的呼声和建议，希望在国际社会的规则制定过程中取得自己的一席之地。正如徐崇利教授所言：“私人、公司、非政府组织和政府间组织等均为国际法律的参加者，国际法的立法过程应当对它们开放，并给予它们以公平竞争方式参与立法的机会。”[2]国际社会不同于国内，国际法的表现形式除了国际条约、公约及国际惯例之外，还有大量的由国际非政府组织制定或参与完成的非正式的国际社会规则[3]（P19-20）。相比条约、公约的效力而言，非正式规则的效力具有任意性，不具有强制实施的效力，因而，一般称其为国际社会的软法规则。这些软法规则，得到了国际社会的广泛认同和遵守。“在法理学中，法社会学以及批判法学都主张法律多元主义，法律多元主义的出发点就是人属于或忠于多种多样的团体，并受这些团体所制定的规则约束，除民族国家外，这些团体还包括非政府组织、宗教组织、商业机构等等，这些团体制定的非官方规范也是广义上的法。”[4]在国际社会，由非政府组织参与制定的一系列软法规则，被形象地称为“特洛伊木马”。这些软法规则，一旦被国际社会广泛认可，就很有可能上升为国际社会的硬法规则，产生较强的适用性[5]。非政府组织制定的软法规则，之所以能在国际社会产生和发展，并不断被国际社会所认可，原因就在于非政府组织不同于主权国家和政府间国际组织。非政府组织的民间性、非营利性以及相对独立性等特征使其所制定的软法规则迎合了国际社会的无政府现状，同时也超越了任何一个主权国家的利益趋向，因而能够得到国际社会众多主权国家及政府间国际组织的普遍认同。“软法具有相当的弹性且不具有法律约束力，为各国及各种利益主体进行讨价还价留下了空间，有利于在强弱或利益和价值观有异的国家之间、各种利益主体之间，在不同时期的交易中达成妥协。”[6]就国际社会的发展趋势而言，非政府组织参与国际社会规则的制定已成燎原之势。

（二）非政府组织参与国际社会执法

“条约必须恪守”是国际社会所公认的一项基本原则。由主权国家制定和认可的国际条约或者公约，理应得到自觉遵守和履行，这应当是不言而喻的。然而，现实的情况却是主权国家背弃条约和公约的现象屡禁不止。近年来，以美国为首的一些西方大国，根据自己国家利益的需要，任意践踏甚至废弃业已生效的国际法规则，给国际社会秩序造成了很大的负面影响，引起国际社会的普遍谴责和抗议。要改变这种状况，除了靠广大发展中国家团结一致，在联合国的框架内共同应对以外，在微观方面积极改善国际法规则的执行环境也尤为重要。在全球化及全球治理的今天，非政府组织参与国际法规则的执行已经成为现实。从环境保护到人权保障、从经济领域到政治领域，非政府组织参与的广度和力度在不断地延伸和扩展。我们知道，非政府组织虽然不能直接要求或者采取强制性的方式迫使主权国家遵守国际法规则，但可以监督主权国家落实国际法，从某种意义上来说，也可以算是间接地执行国际法。非政府组织凭借自己强大的舆论动员和宣传能力，能够迅速地将一些主权国家践踏国际法的丑闻频频曝光，为全球民众所知悉，形成强大的道德强制力。面对这种道德压力，任何一个顾及国际声誉和体面的主权国家，任何一个还想在国际社会立足的国家，对于来自非政府组织的这种舆论监督，都会有所顾忌。因此，非政府组织积极参与国际法的执行和落实，发挥着主权国家无可替代的积极作用。

（三）非政府组织参与国际社会司法

司法是保障社会正义实现的最后一道屏障。国际社会在规则的执行过程当中，难免会存在这样或那样的争议，这就需要司法来裁决，实现矫正的正义。但国际社会争议的当事方一般多为主权国家，非国家行为体一直很难取得当事人的法律地位。对于该问题，国际社会至今尚未取得一致意见。然而，国际社会著名的“龟虾案”，却为我们开启了研究非政府组织与国际社会司法之间关系的大门。该案所确立的一项重要司法制度就是非政府组织在国际贸易纠纷当中，可以法庭之友的身份参与其中，以促进纠纷的及时解决。法庭之友制度，源于英美法系审判当中所确立的一项庭审制度，主要是指在案件的审判过程中，案外人可以就该案的事实提供相应的说明和建议，供庭审法官参考，以促进案件的有效解决。在“龟虾案”当中，世贸组织法庭首次借鉴了法庭之友制度，在庭审过程中允许非政府组织就案件发表建议，以供法庭参考，该案最后得以顺利解决，非政府组织功不可没。一石激起千层浪，非政府组织开始以法庭之友身份介入相关的国际司法程序也逐渐获得了国际社会的认可。虽然当下国际社会对非政府组织的法庭之友身份尚存疑虑和担忧，并且非政府组织参与案件的范围也相对较小，但有一点可以相信，非政府组织确实已经开始积极寻求参与国际司法程序的途径，而且已经初步获得参与司法程序的机会[7]。非政府组织凭借其庞大的跨国组织网络，能够迅速地掌控大量与案件相关的信息资料，这是任何一个官方组织所无法企及的。非政府组织因其非官方、非营利以及相对独立等自身特性，使其针对案件所提供的事实材料具有较强的针对性、客观性以及真实性。因而，国际司法活动只有最大程度地广开言路，听取各方意见，方可有利于案件的有效解决，实现最大的公平和正义。“司法正义要求作为非当事方的政府、政府间组织尤其是非政府组织和个人代表公众进行参与，否则法院判决的合法性也可能因而存在问题。”[8]（P78）“非政府组织和个人以法庭之友的身份参与国际司法，也可以解决国际争端机制中存在的高度信息不对称问题，各国政府一般对于政治经济问题有比较丰富的信息资源，但对于健康、环境、技术、社会和人权等问题则信息不足。”[8]（P79）这也许就是非政府组织参与国际司法活动的最大意义。

二、主体资格问题业已成为制约非政府组织发展的最大障碍

（一）主权国家依然是国际法的基本主体

国际法的主体是指能够独立地参加国际社会事务，并能以自己的名义独立承担国际责任的组织体。传统国际社会以及国际法都视主权国家及政府间国际组织为基本主体，其他非国家行为体都处于从属地位，都被排除在国际社会以及国际法的主体资格之外。“国家享有完全的国际法律人格，而个人在国际法上仅拥有有限的出现资格。”[9]（P119）作为国际社会规则体系的国际法，是以国家之间所形成的国际关系作为调整对象，因而，主权国家自然而然地成为了国际法的基本主体[10]（P49-61）。随着国际社会的不断发展，国际社会的组织化趋势日益增强，由主权国家协商一致产生的政府间国际组织大量涌现，很快成为协调处理国际社会事务的重要主体。对于政府间国际组织能否成为国际社会以及国际法的主体问题，虽然也存在争议，但很快就得到了解决。毕竟，政府间国际组织是由主权国家合意产生，体现了诸多主权国家的共同意志，在某种程度上可视为国家主权的延伸，因而国际社会最终还是承认了政府间国际组织的主体资格[11]（P122-123）。

（二）非政府组织不具有国际法主体资格

随着全球化及全球治理理论的兴起与实践，全球市民社会获得了快速发展的机遇。非政府组织开始发展壮大，积极活跃在国际社会的舞台上。非政府组织的日益发展，使国际社会开始不得不考虑它的主体资格问题。长期以来，私人及其他非国家行为体被排除在国际法的主体之外，这些非国家行为体仅被认为是国际法的客体，不可以在国际社会独立开展对外活动。因而，非政府组织的主体资格问题一直困扰着国内外学界，也成为非政府组织健康发展的最大障碍。一方面，非政府组织的价值彰显对于国际社会以及国际法的健康发展、价值创新不可或缺，正如有学者指出，“在国际社会中，国际民间组织对法律地位的追求，推动了权力的社会化与多元化，并将引导人类从法治国家迈向法治社会并走向法治的世界”[12]。另一方面，受传统主权国家理论的影响，非政府组织的主体资格问题一直没有得到有效解决，成为其价值彰显的严重桎梏。国际社会担心，一旦赋予非政府组织的国际法主体资格，将会动摇国际社会的权力结构以及国际法的性质地位。因为，一直以来，私人个体及私人组织受国内法的调整和保护，在国内法当中，他们是当然的权利义务主体。而国际法产生于国与国交往所形成的国际社会，如若将私人及非政府组织也作为权利义务主体，那么国际法就不能成为国家之间的法，应当成为“世界法”，对于这样的后果，国际法学界尚不能完全接受。

（三）非政府组织仅获得有限的参与权地位

在全球化及全球治理的今天，国际社会不再可能是主权国家及政府间国际组织的“一言堂”，一些非政府组织获得了参与国际社会决策的机会，而且在国际社会发挥着越来越大的作用，这些都极大地刺激了国际社会的民主化、法治化进程。非政府组织参与权的呼声和要求，是国际社会发展的必然趋势，也是国际法迈向良法善治的客观使然。与国内社会一样，国际社会也要讲民主、法治、人权以及对人类利益的尊重和保护，在这些价值的追求和实现过程当中，如果缺失全球市民社会组织参与权的保障和彰显，这些价值的实现就会黯然失色。正如有学者指出，“包括非政府组织在内的非国家行为主体，对国际层面的立法、执法以及司法的参与，不仅使得国际立法走向民主化与利益多元化，也提高了国际法的执法与司法的透明度以及合理性，对于克服国际组织与国际法律机制的合法性危机起到了很大的促进作用”[13]（P115）。但是，现在的主要问题是，在国际社会及国际法的发展中，非政府组织参与权在质和量方面都很欠缺。参与权的不足和局限，使得非政府组织在国际社会以及国际法的发展中不能有效体现其自身价值，从而影响到对整个国际社会以及国际法价值趋向的贡献。对于这一点，有学者就指出，“建构一个非政府组织跨国合作的模式，参与全球治理的机制，以便促进人类社会同步发展的目标，是一件重要而迫切的议题”[14]。

对非政府组织的主体资格问题，国际社会已经开始正视和面对，但尚未得到妥善解决。联合国以及欧盟等具有影响的政府间国际组织已经出台了相应的规范性文件，赋予了某些非政府组织相应的身份和地位，如观察员以及谘商等地位，但并非所有的非政府组织都可获得此位置。纵观当下的发展现状，非政府组织所取得的主体地位和身份也是十分有限的，它们仅仅是有限的、部分的参与资格，并非像主权国家及政府间国际组织那样的完全的独立的主体资格，这对于蓬勃发展的全球市民社会组织来说，很不相适应，严重制约了非政府组织在国际法发展中的价值实现，亟需理性面对和解决。

三、理性面对并积极稳妥地解决非政府组织的主体资格

非政府组织的国际法主体资格问题，是一个关系到国际社会主体结构的本体论问题。“国际法是适用于国际社会的法，因此与整个国际社会的性质与演变的关系十分密切。”[15]对于国际社会来说，如果承认了非政府组织的国际法主体资格，也就意味着国际社会的主体结构发生了根本上的改变。如果这样，对传统国际社会以及国际法的内涵外延就需要重新界定，牵一发而动全身，整个国际社会的结构以及国际法的体系也就需要重新予以建构。对当下国际社会来说，这些均为不得不面对的严峻问题。自国际法产生以来，主权国家作为国际法的基本主体，似乎已成为一个不可辩驳的命题。这一命题一直贯穿于国际法的研究和实践始终。

（一）全球治理理论助推非政府组织主体资格问题的解决

随着全球市民社会的兴起以及非政府组织的迅猛发展，有关非政府组织的主体资格问题，开始日益成为学者关注的焦点。20世纪人类经历的两次惨不堪言的浩劫，使国际社会开始将关注的焦点，从主权国家逐渐转移到个人权利的保障。联合国宪章以及相关人权公约的昭示，对战争罪犯的公开审判，都从理论和实践方面宣示了对人权问题的关注和保障。这一切都似乎表明，对人的尊重和保护，已非简单的一国之事，国际社会也应当有所表示。但是如果仔细分析，就会发现二战后国际社会对个人权利的尊重和保护，似乎仅仅表明私人开始成为国际社会以及国际法尊重和保护的对象。但是，这一切却并不能证明私人或者非政府组织理所当然地成为国际法的主体，能够同主权国家及政府间国际组织平等对话，全面参与国际社会事务[16]（P14）。由此看来，非政府组织的主体资格问题远非如此简单。问题的根源及核心在于绝对主权理论的观念和实践。

全球治理理论被视为解决全球性问题的一剂良药。全球治理理论的核心就是要打破由主权国家及政府间国际组织垄断国际社会话语权的现状，倡导国际社会治理主体的多元化。这就意味着国际社会需要由主权国家及政府间国际组织同众多非国家行为体通力合作，通过平等、对话、协商来共同应对全球性的问题，以期化解全球性的治理危机。在众多的非国家行为体当中，影响最大、发展最快，同主权国家及政府间国际组织关系最为密切，也颇受争议的当属国际非政府组织。它们活跃在国际社会，有效地填补了主权国家及政府间国际组织的治理空白，促进了国际社会的民主化治理。实践表明，非政府组织的主体资格问题已经成为制约其发展和价值彰显的瓶颈。因此，国际社会必须认真理性地对待这一问题。国际社会行为主体的多元化发展趋势，在客观上也要求国际法积极地予以面对，并对此作出回应。

（二）非政府组织的国际法主体资格问题需要理性面对

非政府组织相对独立于主权国家及政府间国际组织，在价值趋向以及利益代表方面，有不同于主权国家及政府间国际组织之处[17]（P9-20）。在主权国家域内，非政府组织依法具有适格的合法的主体资格。但对跨越国境活动的非政府组织而言，在国际法中能否获得形同主权国家及政府间国际组织的主体资格和身份，却值得我们深思。面对日益发展壮大的非政府组织，如果不计后果地盲目承认其相应的国际法主体资格，结果可能会变得特别糟糕。因为果真如此，国际社会的结构形式以及国际法的本体将会发生急剧的变革，国际社会可能会改称“全球社会”，而国际法也会变为“世界法”。这样的结果，对于由主权国家及政府间国际组织所主导的当今国际社会来说，无论如何是无法接受的。因而，对非政府组织的国际法主体资格问题，国际社会应当认真思考并妥善解决。

对于该问题的解决路径，从当下的国际社会形势来看，有两种路径可供选择：其一，一揽子全部认可非政府组织的国际法主体资格。但是，这一问题的解决路径看似简单快捷，实则不可取。因为该种路径忽视了国际社会复杂的客观现实，其结果必然导致欲速则不达。其二，采取一种渐进式、逐步推进的解决办法。这种思路比较符合当下国际社会以及非政府组织的发展现状。这方面，国际社会已经有所实践，如联合国已经有条件地承认了部分非政府组织相应的身份和地位，允许符合一定条件的非政府组织以观察员或谘商者的身份参与国际社会事务，同主权国家及政府间国际组织展开对话交流与合作，以利于国际社会问题的解决。然而，这些仅仅是承认非政府组织对国际社会事务的部分参与权，而对于非政府组织的主体资格问题一直没有明确。也就是说，非政府组织只具有行为主体身份，而不具有法律主体资格。面对这样一种发展态势，我们只能在尊重现状的基础上从长计议，不可操之过急。

（三）有条件积极稳妥地解决非政府组织的国际法主体资格

按照渐进式、逐步推进的思路，较为理想的做法就是在联合国的框架内，由联合国成立的非政府组织主管部门，负责非政府组织的登记管理工作，对非政府组织进行分类考察。对一些发展态势良好，组织能力较强，国际影响大的非政府组织，可由联合国代表国际社会，经法定程序，认可并赋予其相应的国际法主体资格，允许其全面参与国际社会事务。另外，对非政府组织的主体资格确认活动，应当是依申请而为，也就是首先应当由非政府组织自己提出申请，再由联合国相关部门依法定程序进行审查，然后依据审查结果，分别作出相应的资格认定。在认定主体资格的过程当中，对于能否赋予某非政府组织相应的主体资格，应当着重考虑申请者在国际社会的影响力。关于影响力的评价应当主要从该组织的发展规模以及参与国际事务活动的质和量等方面来综合考量。对于像国际红十字会、国际奥委会、国际商会、绿色和平组织等已经家喻户晓，闻名遐迩，发展也较为成熟的非政府组织，就可以确认其享有国际法的主体资格。而对于发展水平较好的一些非政府组织，可以认可并赋予其具有观察员或谘商者等身份和地位，从事相应的国际事务活动。相反，对于那些发展水平较低、规模较小、影响不大的非政府组织，联合国可暂不赋予其一定的国际地位和身份，这些非政府组织只能在相应的领域内进行活动，等到时机成熟，再行申请。在这里，特别要强调的是，对于那些背离人类利益从事违法犯罪活动的非政府组织，国际社会则应当坚决予以取缔，决不姑息。只有这样，才可以保证非政府组织的纯洁性，而非政府组织的纯洁性是其价值得以最大化彰显的基本要素。

四、结语

对于非政府组织的国际法主体资格问题，采取渐进式的解决路径，容易得到国际社会主权国家及政府间国际组织的普遍接受和认可，有助于非政府组织价值的实现，也有助于三者之间良性互动关系的建立。对国际社会而言，只有采取这种渐进式稳步推进、依申请严格审查、审查后区别认定的科学发展模式，才能有效解决非政府组织的主体资格问题，确保非政府组织健康、稳定发展。

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[责任编辑：邵川桂]

聂洪涛，西安财经学院法学院副教授，硕士研究生导师，法学博士，陕西西安710100

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A

1004-4434(2015)05-0095-05

教育部人文社会科学研究青年项目“国家豁免权的正当程序保障问题研究”（12YJC820103）