香港特区行政长官普选背后的制宪建国问题

李兴

一、法律问题VS.政治问题

政治领导人的选举过程，向来是法律问题与政治问题交织的综合体，一般来说，无论是单一制国家还是联邦制国家，政治色彩在国家领导人的选举中更浓一些，而在地方选举中相对淡的多，一个小型的自治团体或行业组织则更是很少涉及宪制建构与政治伦理这样的宏大问题。但是，香港特别行政区行政长官的选举却是一个例外，因为，从现代民族国家的主权理论来看，无论香港特别行政区如何“特别”，在现行法律秩序下，它也只能算是一个单一制国家中带有一定异质色彩的地方行政区域，因此，香港的普选问题，本应是一个在一国两制的前提之下，如何循序渐进地推进地方民主、完善地方自治的问题，但自香港回归以来十余年间，关于这一问题的讨论，屡屡突破法律解释与实施的议题范围，演变为涉及国家建构与统一的重大政治问题的争论，甚至经常性地引发大规模的社会政治运动。①围绕全国人大常委会于2014年8月31日做出的关于2017年香港特别行政区行政长官普选问题的决定，香港部分人士于2014年9月28日发起“占中运动”，这一事件引起了全世界范围的关注，可以说成为香港回归以来所面对的一次最大规模的宪制危机。于是，从中央与地方关系的视角来看，就出现了这样一种令人匪夷所思的局面，香港特别行政区行政长官的选举，相较于国家领导人的换届，涉及的政治问题似乎更为复杂，更为令人感到困惑。

之所以会出现这样的状况，至少有两种可能性存在:第一种可能，是因为涉及这一领域的法律制度与现实社会政治的发展严重脱节，已难以适应现实的需要，并严重束缚了良好社会秩序的生成与进步;第二种可能则是承载现有法律制度的社会基础还不稳固，稳定的宪制还未形成，换句话说，国家的主权建构与统一过程还处于进行时状态。因此，分析香港特区行政长官的普选问题，就可以区分为两条路径，一条是针对香港基本法中关于普选程序的规定来讨论普选进程的具体推进，以及如何将香港社会中存在的关于普选的争议纳入到基本法的讨论范围之内，从而最大程度地凝聚社会共识，以技术性的细节修补来消解选举过程所可能产生的解构作用;另一条路径则是从政治文化的差异以及历史演变的纵深角度来探讨香港与内地之间在维持两制现状的基础上建构一国的政治努力，以及这种努力中所涉及的社会制宪与国家构建问题，相对于宪法与香港特区基本法的教义学式的解释，挖掘法律背后的政治文化差异与政治角力在一定意义上更能够解释今天发生在香港的围绕行政长官普选所产生的政治纷争。从第二条路径的角度来说，这些政治纷争中最为核心的一点，是中央政府在对一国两制的内涵进行阐释时所反复申明的对“港人治港”的政治伦理要求，也即“爱国者治港”，与行政长官普选中民主正当性及责任制之间的矛盾。

二、“爱国者治港”:政治伦理与民主责任制

在目前涉及到行政长官普选的政治与法律议题中，围绕着香港基本法第45条规定的提名委员会制度的设计构成了这些争议的核心，而在提名委员会制度的背后，则是由中央政府关于港人治港应是“爱国者治港”的政治伦理要求所引发的中央与香港有关民主派人士之间的政治争端，这一争端在表面上看来产生于对法律规定是否合理的质疑以及解释上的开放性所引发的分歧，但其背后更多的是香港回归前后中央与香港、内地与香港之间由于制度上的差异而引发的针对主权的建构与统一的互相质疑与摩擦，并由此使得主权在实质上的统一遇到了法律文本之外的障碍。

从基本法制定背景的视角来看，“爱国者治港”这一政治伦理要求早在中英谈判以及基本法起草的过程中就一直作为一条基本原则而存在，作为“港人治港”背后的伦理标准而主导香港回归的进程。1984年6月下旬，邓小平在分别会见香港工商界访京团和香港知名人士钟士元等时提出，“港人治港有个界线和标准，就是必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。”“爱国者的标准是，尊重自己民族，诚心诚意拥护祖国恢复行使对香港的主权，不损害香港的繁荣和稳定。”②邓小平:《一个国家，两种制度》，载中共中央文献研究室编:《一国两制重要文献选编》，中共中央文献出版社1997年版，第17页以下。在不久之后的10月3日，邓小平在会见港澳同胞国庆观礼团时曾提出，在香港回归之前的过渡期内，要由各行各业推荐一批年轻能干的人参与香港政府的管理，而“参与者的条件只有一个，就是爱国者，也就是爱祖国、爱香港的人。”③邓小平:《保持香港的繁荣和稳定》，载中共中央文献研究室编:《一国两制重要文献选编》，中共中央文献出版社1997年版，第24页以下。1987年4月16日会见香港特别行政区基本法起草委员会时，邓小平更是直接表达了对于行政长官普选的前景与对行政长官人选的政治伦理要求之间矛盾的担忧:“这些管理香港事务的人应该是爱祖国、爱香港的香港人，普选就一定能选出这样的人来吗?”“即使搞普选，也要有一个逐步的过渡，要一步一步来。”④邓小平:《会见香港港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》，载中共中央文献研究室编:《一国两制重要文献选编》，中共中央文献出版社1997年版，第96页以下。针对这种担忧的所产生解决办法，在落实到制度之上时，变成了基本法中关于行政长官产生办法的具体规定，也即第45条第二款中表述的“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”这种在宪制性文件中对最重要的行政领导人的产生方式做出开放的，带有弹性空间的规定的做法，与一国两制本身一样，都是世所罕见的“创举”，而在其背后，则是中央政府在面对这一问题时的矛盾与犹疑心态，也就是说，如何在满足香港人的民主期待的同时，还能够保证香港作为中国统一主权之下的一个稳定的部分存在，而不至于在主权内部产生具有离心倾向的张力，这种担忧无疑是十分有道理的，今日香港社会针对这些问题产生的纷争恰好证明了这一点。

中央政府对于行政长官人选的政治伦理要求，着眼于繁荣和稳定两个目标，也就是香港经济地位与政治秩序的巩固与发展。对这两个目标的强调，贯穿于历届领导人的讲话以及相关文件中，而“爱国者治港”的要求成为保证这两个目标实现的最重要的手段，在这一过程中，如邓小平的担忧所显示的，政治伦理与基本法中关于“循序渐进”推进行政长官普选之间的矛盾就凸显了出来。不过在香港回归的最初几年，由于行政长官的普选尚未实质性地推进，所以作为政治伦理的“爱国者治港”尚能在中央的主导之下得到较为真实的贯彻，而一旦普选问题真正地提上了日程，香港全体选民的意志参与到了行政长官人选的产生过程之中，这一政治伦理要求与民主责任制之间所潜在的冲突就会不可避免地从法律文本的背后走到台前，接受行政长官普选进程的严峻考验。

而这一问题，随着2014年6月10日国务院新闻办公室《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书的公布，又一次成为内地与香港关注的焦点，并且不可避免地再次地引发了很大的争议。白皮书中针对近期以来一国两制在香港特别行政区的实践中遇到的新问题，再次阐明了中央对于全面理解与把握一国两制内涵的态度，其中指出:

“港人治港”是有界限和标准的，这就是邓小平所强调的必须由以爱国者为主体的港人来治理香港。对国家效忠是从政者必须遵循的基本政治伦理。在“一国两制”之下，包括行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员等在内的治港者，肩负正确理解和贯彻执行香港基本法的重任，承担维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定的职责。爱国是对治港者主体的基本政治要求。如果治港者不是以爱国者为主体，或者说治港者主体不能效忠于国家和香港特别行政区，“一国两制”在香港特别行政区的实践就会偏离正确方向，不仅国家主权、安全、发展利益难以得到切实维护，而且香港的繁荣稳定和广大港人的福祉也将受到威胁和损害。⑤国务院新闻办公室:《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书第五部分:全面准确理解和贯彻“一国两制”方针政策。

有一点需要指出的是，“爱国者治港”并非法律概念，在基本法中也未见这样的表述，但中央在香港回归前后一直坚持使用这样的说法，其中的政治意涵十分突出。虽然邓小平等国家领导人以及港澳事务的主管官员对“爱国者”的内涵有过多次的阐释，意在使其有一个较为确定的标准，但这样的标准依然不具有法律标准的明晰性。

从法治主义与民主理论的角度来说，“爱国者治港”的政治伦理要求是否能够简单地化约为对普选产生的行政长官的民主责任的法律约束?白皮书试图为这一标准寻找实定法上的依据，因此其在重申了对行政长官人选的这一政治要求之后，紧接着指出:爱国者治港也是具有法律依据的。宪法和香港基本法规定设立香港特别行政区，就是为了维护国家的统一和领土完整，保持香港长期繁荣稳定。因此，香港基本法规定特别行政区行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会主席及立法会百分之八十以上的议员、终审法院和高等法院的首席法官，都必须由在外国无居留权的香港永久性居民中的中国公民担任;行政长官、主要官员、行政会议成员、立法会议员、各级法院法官和其他司法人员在就职时必须依法宣誓拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法，效忠中华人民共和国香港特别行政区;行政长官必须就执行基本法向中央和特别行政区负责。这是体现国家主权的需要，确保治港者主体效忠国家，并使其接受中央政府和香港社会的监督，切实对国家、对香港特别行政区以及香港居民负起责任。⑥同前引[5]。

这种用法治的话语来掩盖“爱国者治港”政治伦理要求的意图在今天看来，未免显得有些捉襟见肘。因为在突出行政长官责任制的法治内涵时就不得不面对另一个对于香港人来说更加重要的问题，这种责任制的来源基础何在?很显然，行政长官对于中央政府的责任相对来说要容易解释得多，因为在基本法的规定中，行政长官产生程序中与中央政府直接有关的仅在于中央政府的任命环节。但行政长官在香港本土的产生过程则不得不涉及到民主正当性问题，简单说来就是如何保证行政长官人选真实有效地表达了香港多数选民的民意并对其负责，这是在用法律语言来表达政治要求的时候最为显著的问题。这个时候，如上文所述，民主程序所产生的自发秩序与政治伦理要求之间的矛盾就凸显了出来，有学者将这种矛盾称之为一国两制之下所存在的“二律背反”，⑦陈端洪:《论香港特别行政区行政长官提名委员会的合理性与民主正当性》，载《港澳研究》2014年第2期。这其中与本文特别相关的是单一制原则与自治原则在一国之下必然会产生难以化解的张力，即“严格按照单一制的原则，地方行政长官应该由中央委派，必须是忠于中央的人，而且根据中国古代异地为官的传统，不由本地人担任;严格按照自治的原则，地方行政长官应该是本地人拥护的人，由当地自主产生，由本地人担任，而且选民意志具有法律效力。”⑧同前引[7]。其实无论是纯粹的单一制，还是严格意义上的“自治”，都不会产生今天香港所面对的这种困境，这种困境之所以存在，在于一国两制这种宪制结构将这两种原则结合到了一国的框架之内，换句话说，在构建一国的过程中，由于要因应历史与现实的情势，不得不将这两种具有离心倾向的原则一并适用于香港特别行政区的建立之中。

针对上文所述的邓小平的担心，以及更加有效地减少香港特区行政长官普选过程中所可能引发的宪制性危机，在基本法中设计了提名委员会提名行政长官候选人，之后由香港全体选民选举产生行政长官，再由中央政府任命的程序。提名委员会的设计，可以看作是化解“一国”与“自治”之间张力的宪政制度上的努力，意在在主权统一要求与香港特区民主进程之间设置一个舒缓装置。不过值得指出的是，这种制度上的努力是由中央主导的，其目的在于弥合香港社会的离心倾向，从而为一国的建构奠立更加坚实的基础，换句话说，提名委员会这一制度，在价值立场上来说，回应了中央关于“爱国者治港”的构建单一制国家的意图，但对于香港社会来说，他们所更加关心的，可能是这种制度设计对他们所寄希望的“高度自治”与民主的“真实性”会产生何种影响。因此，在面对不远将来的行政长官普选时，提名委员会这一制度，成为香港社会与中央以及内地人之间关于普选问题争议的核心，而全国人大常委会2014年8月31日的决定则成为再次引发讨论乃至大规模社会政治运动的“导火索”。⑨《全国人大常委会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》(2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过)。

在这一决定中，中央关于行政长官责任制与行政长官由爱国爱港人士担任的原则再一次得到了强调，而行政长官的产生程序则并没有突破基本法的规定，仍规定组成一个具有广泛代表性的提名委员会提出二至三名行政长官候选人，之后再由香港全体选民以一人一票的方式选出。这一决定之所以在香港社会引发剧烈反弹，与其说是全国人大常委会的解释不符合民主普选的“国际标准”，倒不如说是香港部分民主派人士过高的民主期望在这一决定做出后落空所带来的失望所致。因为无论站在什么立场来讲，他们所主张的“政党提名”与“公民提名”等行政长官候选人提名方式都已超出了基本法的规定，从这个角度来说，中央与香港民主派之间关于普选问题的争论就完全不是在同一语境之下进行，事实上，针对这一问题，双方都处于一种“失语”状态。这时候，由于基本法难以提供有效的对话基础，政治问题又一次盖过了法律问题，单一制与“高度自治”、“爱国者治港”与民主责任制之间的矛盾表现为法律规定背后的深层政治矛盾。

中央与内地学者的因应之道，大致也可分为两条路径:一方面诉诸历史的、地缘政治的、主权的资源来论证香港民主不能突破一国的框架，“爱国者治港”这一伦理要求具有实质上的正当性;另一方面则是调用政治的、法律的学术资源来论证提名委员制度的合理性与正当性，以此来打消香港民主派人士对于普选“真假”的疑虑。全国人大常委会副秘书长兼香港基本法委员主任李飞认为，提名委员会制度的设计，可以降低三种风险，一是降低政治对抗的风险，二是降低宪制危机的风险，三是降低民粹主义的风险。⑩李飞:《提名委员会能降“三风险”》，来源于香港中联办网站，http://www.locpg.gov.cn/jsdt/2014－04/14/c_126388934.htm ，2014年11月24日访问。从这三方面可以看出，李飞主任主要是从提名委员会制度所将产生的实际政治效果来为其“正名”的。陈端洪教授则从理论上区分了普选过程中的提名程序与选举程序，认为提名的民主正当性标准远远低于选举制度的民主正当性标准，其基本要求是，提名主体必须有起码的代表性。[11]同前引[7]。而基本法的规定是，“提名委员会应具有广泛代表性”，这一要求要远远高于起码的代表性标准，因此其本身的合理性与正当性是可以证成的。

不过现状是，由于双方所使用的话语体系完全不在一个层面之上，而且香港民主派人士对于中央的疑虑除了提名委员会这一法律制度的设计之外，还有更为深刻复杂的社会政治心理机制，因此法律解释与论证的做法在面对香港的汹汹民情时略显苍白。

这个时候，有意义的追问又回到了原点，政治伦理的要求与行政长官普选之间的矛盾有无化解的可能?这看起来在更大的程度上是一个政治问题，在中国的政治语境中，这一问题又在一定意义上等同于香港特别行政区的民主进程究竟有何限度的问题，而历史传统以及宪法与基本法所限定的统一的主权框架是其最为根本的基础。如若对这一问题进行有限的探究，考察一下中英谈判以及基本法制定过程中主权的建构与统一方式是有所裨益的。

三、高度自治VS.城邦民主

香港学者陈云在2011年出版的《香港城邦论》[12]陈云:《香港城邦论》，香港天窗出版社有限公司2011年版。一书中主张香港应采取中港区隔的措施，捍卫香港本土利益，认为“香港有一百七十年的独立城邦发展历史”[13]同前引[12]，第12页。，即使在回归之后，根据香港基本法，香港除了国防及外交由中央负责外，内政一律自行管理，享有充分自治权，仿如欧洲古代的城邦。在该书的论述中，作者认为城邦“是以城市为核心范围的自治体，有时是主权独立的，但很多时是依附于一个主权体制(通常是帝国或王族)之下，成为其辖区或军事保护区，或至少在名义上受到王族或帝国的军事保护及外交领导。”[14]同前引[12]，第67页。

这种观点可以看作是香港“本土意识”兴起的代表，但这种意识，无论是从基本法的视角，还是从国家主权建构的政治学视野来看，充其量只能算是一种消极色彩浓郁并且略带悲情的政治建构想象，其中充斥了太多的情绪化乃至浪漫色彩浓郁的文学叙事，但对于香港社会在一国的主权之下所面对困境的缘由与出路缺乏有力的解释能力。

1984年中英两国政府签署的关于香港问题的联合声明中，对于主权问题，采取一种模糊处理的方法:“中华人民共和国政府声明……中华人民共和国政府决定于一九九七年七月一日对香港恢复行使主权。”“联合王国政府声明:联合王国政府于一九九七年七月一日将香港交还给中华人民共和国。”中方的声明中使用的是“恢复行使”这一词语，其中的潜台词是，中国(无论是清政府、中华民国政府还是中华人民共和国政府)一直对香港享有主权，只是这种主权权利的行使由于历史的原因受到了阻碍;而英方的声明中，仅指出英国政府将香港交还给中国，至于交还的是什么，并未指明。联合声明的最终文本的背后，有着复杂的谈判过程，无论是英方的“以主权换治权”的打算，还是邓小平那一句著名的“主权问题不是一个可以讨论的问题”，[15]邓小平:《我们对香港问题的基本立场》，载中共中央文献研究室编:《一国两制重要文献选编》，中共中央文献出版社1997年版，第8页以下。都显示了中英双方对于主权问题的高度关注，从现代民族理论来看，主权是一个国家建构与统一的核心，因此上述香港“本土意识”中所体现的“高度自治”甚至带有孤立倾向的价值取向就具有“革命”的性质，而所谓的“城邦民主”，即使“依附于一个主权体制之下”，其实质也无异于一个独立的政治实体，而这样的“高度自治”与中英联合声明以及香港基本法中所指明的“高度自治”显然有着完全不同的价值内涵。

回过头来说，中国政府对香港“恢复”行使了主权，是否就意味着“中国”作为一个政治实体已经完成了主权的建构呢(暂不考虑澳门与台湾问题)?这个问题同样有不同的解释路径，首先，从法律的层面来说，宪法与基本法已经将这一问题规定的很清楚，“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”，“香港特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。”而另一个路径则要深入到法律规定的背后，考察作为单一制国家的中国是否真正实现了作为前提的“一国”的主权的实质性统一。这两种不同的路径之间无疑存在着一定的张力，因为从历史的经验来看，无论是一个新兴的政治实体的成立，还是在原有独立实体的基础上接纳新的部分从而扩大其原有的地理意义的版图，其主权的建构都是很难通过宪法性文件的颁布而一次性完成的，主权的建构无疑是一个循序渐进的过程，尤其是在异质性较强的不同部分融合为一体时，这种统一需要更多时间的磨合过程，只有当一国的政治文化或者如托克维尔所指称的“民情”能够真正统一时，一个国家才算是真正在政治与法律的双重意义上完成了统一。

但也有学者从强调中华文明主体论的思路出发，主张一国两制这一设想在中国的实施，从国家建构理论的角度来说，创造了一种不同于西方现代民族国家理论的新的政治体系，即以传统的“天下”观念为核心的差序政治秩序，是一种完全不同于西方国家的，特殊的政治共同体，这一共同体包括了中心与边缘、主体与补充之间对立统一关系，而香港正处于这样一种格局的共同体之下。[16]强世功《在大陆思考海洋》、《“一国”之谜:中国VS.帝国》等文，载强世功著:《中国香港:政治与文化的视野》，三联书店2010年版。这种观点试图从中西文明差异的角度来解释一国两制在中国创造的新的政治体制，从而回避主权观念在中国语境之下所存在的悖论。但这种解释的方法又在事实上产生了一个新的悖论，因为在香港回归的整个过程中，无论是中英谈判，还是香港基本法的制定，中国政府的公开意图表述都是努力完成国家的统一与主权的完整。“主权”概念在谈判过程与各种法律文件中都是最高频次出现的词汇，官方的宣传中也是把香港回归视为国家主权的一次伟大胜利。这样看来，如果一国两制在中国的实施过程中真的在逐渐地形成一种新的不同于现代民族国家主权理论的秩序的话，那至少与当初的努力方向是相悖的。

而且，如果立足现实还会发现，这种讲求中心与边缘的差序格局沉浸于对于中华帝国昔日荣光的美好想象，与现行法律所确定的秩序之间存在难以对接之处。这样看来，更为恰当的解释路径，还是要回到民族国家语境下的主权理论中来。这个时候，一国两制之中的“两制”之间的张力就凸显了出来。

邓小平在论述一国两制时提到“实现国家统一是民族的愿望，一百年不统一，一千年也要统一的。怎么解决这个问题，我看只有实行‘一个国家，两种制度’。”[17]同前引[2]。一国两制是实现国家统一的基本途径，而国家的统一，除了从法律上在香港特别行政区的前面冠以中华人民共和国的字样之外，还需要政治主权的实质统一，只有这一层面的统一，才真正完成了一国的建构。那么香港特别行政区的设立，是否完成了这一过程呢?

从法理上来讲，香港基本法是全国人大制定的法律，是在全国范围内适用的宪法性法律，但从政治现实来看，这一全国性法律与作为中华人民共和国全体公民主体的内地人民却并没有太多实质性的关系。而在另一方面，虽然将基本法称为香港特区的“宪法”在解释上存在着矛盾，但它又事实上起着这样的作用，于是，香港基本法的“名”与“实”之间出现了双重的脱节。一个不能忽视的事实是，这种现实政治中实际运行的宪制规则在更大程度上决定了中央与香港特区之间的宪制关系。香港基本法在香港回归之后，在整个香港社会，锻造了一个有着很高的独立性的政治实体，而内地作为在八二宪法之下的政治实体在香港回归之后却并未受到太多的影响而产生变化，两者之间在事实上并未融合为一，由此也造成了香港对于内地人来说，虽属“国内”，却是“境外”的尴尬。这不得不说是“两制”所造成的后果，因为“两制”虽然在表面上看起来，仅是政治与法律制度的分别，但不同的政治法律制度长期影响所形成的政治文化的差异对于一国主权构建的负面影响，相对来说是更为深远的。

回过头来看香港特区行政长官的普选，正是两制之间的差别所造成的区隔，让香港人产生了“城邦”想象，并且使得争取“真普选”似乎有了更加坚实的道义上的支撑。因为既然要实施一国两制，那么必然就要遵从两制各自的游戏规则，坚持社会主义制度可以在国际上高扬自身制度的独特性与优越性，其领导人的产生方式按照自身既定的规则进行，那香港作为坚持资本主义制度的地区，是否可以按照民主的游戏规则来产生自己的行政长官呢?民主观念在当代世界可以说已经取得了绝对优势的话语权，因此中央在回应这一问题的时候，也必须采用民主的话语方式，这从基本法关于行政长官产生方式的规定以及近年来全国人大常委会在涉及这一问题的系列决定中可以看得出来。但中央与香港之间又毕竟不是两个独立的政治实体之间在进行对话，因此，如何保证“爱国者治港”这一红线不被突破，防止“城邦民主”意识在香港社会蔓延产生强大的解构作用，使宪法与基本法所形塑的单一制国家主权不出现内部的张力甚至导致主权的瓦解，是摆在中央政府面前的另一重大课题。相对于香港人，特别是泛民主派人士来说，中央政府比他们承担着更加复杂而艰巨的论证任务。

四、“五十年不变”与主权的实质统一

在涉及到香港的政治制度时，历史主义的视野与方法对于问题的分析大有裨益。在一国两制的框架之下看待行政长官的普选问题固然从根本上抓住了普选乃至整个香港问题的根本，但一国两制本身还有一个动态发展的问题。任何一种制度的建立，其主要的眼光都是面向未来的，而一国两制的创造性本身，使其更加具有对于历史未来的前瞻性与开放性。一国两制在将来如何发展?是作为万古不易常态而保留下去，从而真正地为人类文明创造一种新的政治秩序体系，还是要因应时代的变化做出或大或小的修正?

一国两制这一创举在最初提出的时候，就曾经面临着一个历史寿命的疑问，邓小平在阐述这一重要政策时，说到“我们对香港的政策五十年不变，我们说这个话是算数的。”[18]同前引[2]。之后在几乎每一次论及对港政策时，他都会强调“五十年不变”这一基本的历史区间。从香港回归的一九九七年算起，五十年之后为二〇四七年，在此之前，中央政府保证对港政策不变，这也是中方在中英联合声明之中做出的承诺。[19]《中英联合声明》附件一:“……规定香港特别行政区成立后不实行社会主义制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变。”这一承诺中的“变”与“不变”的真实含义到底是什么?无论变与不变，等到了二〇四七这一历史节点时，香港与内地的关系会面临怎样的调整?这一问题至少在目前来看，存在着法律上的不确定之处。

在中英联合声明的附件中，关于“五十年不变”的定语是“香港特别行政区成立后不实行社会主义的制度和政策，保持香港原有的资本主义制度和生活方式”，在基本法的总则中，这种表述得到了保留。根据宪法学的理论，基本法的制定，属于制宪权的行使，作为主权者代表的全国人民代表大会，在理论上有权力修改甚至废除基本法。等到五十年的“不变”期到了的时候，基本法的命运是什么样的呢?邓小平对这个问题的回答，采用的是一种建立在进步主义基础上的历史叙事方式:“我们在协议中说五十年不变，就是五十年不变。我们这一代不会变，下一代也不会变。到了五十年以后，大陆发展起来了，那时还会小里小气地处理这些问题吗?所以不要担心变，变不了，再说变也并不都是坏事，有的变是好事，问题是变什么。”[20]同前引[3]。之后他又在不同的场合以不同的方式回答了变与不变的问题，如在会见香港基本法起草委员会委员时说:“如果到下一个五十年，这个政策见效，达到预期目标，就更没有理由变了。”在会见“九十年代的中国与世界”国际会议全体与会者时更是直截了当地说到:“实际上，五十年只是一个形象的讲法，五十年后也不会变。前五十年是不能变，五十年之后是不需要变。”[21]邓小平:《香港要稳定》，载中共中央文献研究室编:《一国两制重要文献选编》，中共中央文献出版社1997年版，第109页以下。

邓小平是一国两制理论的系统阐述者，他的这种自信来自于对改革开放之后中国发展形势的判断，香港社会的基本制度与生活方式的变与不变是与改革开放政策的变与不变密切联系在一起的。改革开放所造成的结果，除了使中国的经济发展水平迈上了一个新的台阶，并一跃而成为世界第二大经济体之外，更重要的是对于所有中国人的生活与思维方式的改变，这对于作为政治制度底色的政治文化的变化与塑造也是影响深远的。而这一切效果，站在中央与香港之间关系的立场上来看，是使得内地与香港的民情更加趋同，在此基础上政治文化互相融合、政治与法律制度相互借鉴，从而锻造出一个更加坚实的主权统一体，到了那个时候，作为统一之国家的主权建构比今天要更加稳固，而中央与香港、内地与香港由于政治文化的差异所造成的主权内的张力也将大大化解。

到了这个时候，邓小平所说的“不需要变”可以说有了坚实的宪制基础。问题是，这个时候，一国两制的具体内涵是什么?由于制度的互补与民情的融合，作为主体的社会主义制度与香港社会原有的资本主义制度之间的对立性大大降低，中央政府与香港特别行政区之间的关系更加接近于单一制主权之下的中央与地方关系，在本文开头所提到的对行政长官的政治伦理要求与民主责任制之间的矛盾会随着这种历史进程的发展而得到缓解，这个时候，法律问题与政治问题之间的力量对比很可能又发生了重大的变化，双方之间都在尽力消弭行政长官选举过程中涉及制宪建国问题的政治意味，转而在宪法与基本法的宪制平台上，展开“法言法语”的对话。这个时候，由于中央不必过于担忧“爱国者治港”这一政治红线被香港泛民主派的“民意”所突破，而香港人对中央干预香港“内政”，从而用提名委员会制度来“过滤”、“筛选”行政长官的候选人疑虑也大大降低，同时，提名委员会制度能够真正根据香港社会的特殊构成来组建，从而具有广泛的代表性，在民主的基础上提名候选人，这样，作为一国之下高度自治的地方的民主选举才能有序和平地进行，而香港人的“城邦”意识也会随之自然而然地幻灭。

五、结语:用时间来铸造统一主权

香港民主派人士在其争取“真普选”的过程中，经常援引“国际标准”来为“公民提名”和“政党提名”辩护。这一“国际标准”的来源是《公民权利与政治权利国际公约》第25条的相关规定:“在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达。”这种援引在很大程度上其实是在试图用法律的手段来掩盖政治诉求。尽管在中国的统一主权之下，香港特区作为一个异质的部分而存在，但无论如何都不是一个独立的政治实体，因此在独立实体的语境下讨论行政长官的普选无异于是在寻求一种解决政治问题的革命性出路，其结局只能是主权与宪制结构的解体。在中英谈判之前，英国在加入《公民权利与政治权利国际公约》时，对第25条涉及香港民主问题做出了明确保留，而在香港回归前夕，中国政府曾照会联合国秘书长声明英国的“1976年保留”继续有效。[22]田飞龙:《“占中”“法外求法”无异于缘木求鱼》，载《法制日报》2014年10月21日第11版。可以说，在一国两制的设计与实践的开始阶段，中央政府就已经考虑到了香港民主化的过程会对主权统一带来的消极影响。

如同本文上一部分所表明，在香港回归之后，中央与香港在“五十年不变”的历史区间内是高度互动的，在互动的过程中，中央需要把握高度的主动，而这种主动的支持性动力正是来源于改革开放政策为中国内地及香港带来的历史性变化。因此在五十年，或许更长的历史过程之后，这一互动将会带来良性的主权建构成果，而宪法与基本法所创造的宪制结构也会在动态的历史过程中得到符合现实的修正。

目前香港民主派对于以提名委员会为核心的香港行政长官普选的质疑以及由此引发的一系列的社会政治运动，已经越来越显示出政治激进主义的倾向，相反，虽然香港民主派在抗争的过程中不时地寻求英国政府的支持，但由英国所孕育的，尊重传统，强调渐进式变革，希望最大限度保守自由与法治成果的保守主义思想却并未能够在人们反思香港的民主化问题时占据上风。而历史经验表明，政治激进主义对于民主进程所带来的消极作用往往远大于促进作用。

从历史主义的视野来看，在主权根基尚未稳固的情况之下，香港社会由行政长官普选所引起的争议是不可避免的，而本文前面所提到的政治伦理要求与民主责任制之间的张力也会长期存在，这种情况的根源在于“两制”之间较为难以调和的差异削弱了构成“一国”的基础，而这是仅仅依靠香港在宪法文本意义上的回归以及基本法的制定所难以解决的。饶戈平教授在其文章中认为，香港社会围绕普选议题产生的困惑表现为对一国两制的认识存在着三个误区:一是重“两制”，轻“一国”，二是重高度自治，轻中央权力，三是忽略、漠视宪法，选择性适用基本法。[23]饶戈平:《通向香港行政长官普选的必由之路》，载《港澳研究》2014年第3期。这种认识上的误区与前文提到的香港人的“城邦”意识有着深刻的心理机制上的联系，而说到底，还是由于宪法与基本法所铸造的法律意义上的主权还未在香港社会赢得全面而坚实的认同。

因此，邓小平对于一国两制在香港的实践这种面向未来的开放态度显然是具有远见的，因为香港在法律意义上的回归只是一个开始，尚不能够立竿见影地解决所有历史遗留的问题，从这个意义上讲，香港人对于民主的追求，必然产生消解主权的离心力，而对于这种离心力的反消解，则要依靠以内地为主体的作为“一国”的中国的充分发展，以及在此过程中产生的强大的凝聚力。如上文所说，随着内地与香港的高度融合，中央对于“爱国者治港”底线的疑虑以及香港人对于中央干预香港民主进程的疑虑都会大大降低，而这个时候，在坚实的政治基础之上，才能更加和平理性地展开对行政长官提名程序与选举程序的讨论，从而真正落实基本法对于民主普选的规定。