湖南农村土地综合整治中土地权属管理存在的问题及对策

邓楚雄，黄曦红

（湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南 长沙 410081）



湖南农村土地综合整治中土地权属管理存在的问题及对策

邓楚雄，黄曦红

（湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南 长沙 410081）

摘 要：土地权属管理是农村土地综合整治工作的核心，直接影响到农村土地综合整治工作的效率。当前，湖南省农村综合整治土地权属管理存在所有权主体模糊，确权难度大、农民土地综合整治意愿低、土地权属调整方案过程简单等问题，这直接关系到湖南省农村土地综合整治的健康发展。因此，为加强湖南省土地权属管理，提出完善法律法规政策体系、增强运作规范性等对策。

关键词：农村；土地权属管理；问题；对策；湖南省

当前，随着农村土地综合整治项目规模的逐步扩大，项目区内土地权属主体、权属关系和权属类型越来越复杂，项目实施中随着土地平整、农田水利、田间道路等工程措施与生态措施的建设，土地综合整治前后耕地等农用地的质量、数量发生变化，土地权属也随之改变。关于土地权属，各学者主要从农村土地权属纠纷[1-3]、农村土地整治中的土地权属调整原则、调整方案、运行机制和对策等方面[4-5]进行研究。

随着农村土地综合整治工作全面、深入和稳步地推进，各级、各类土地整治项目的逐步实施，投资主体趋于多元化，我国农村土地综合整治中土地权属纠纷等问题日益凸显，亟需加强土地权属管理。就此分析湖南省农村土地综合整治中土地权属管理存在的问题，并提出相应的对策建议，以期能进一步促进湖南省农村土地综合整治事业的健康发展。

1　湖南农村土地综合整治中土地权属管理现状

湖南是全国粮食主产区之一，其耕地总面积约379.33万hm2，基本农田保护面积325.67万hm2，粮食产量居全国第6位，其中水稻播种面积和总产量均居全国首位，耕地保护意义重大。土地整治工作是增加耕地数量、提高耕地质量的有效途径。在人地关系趋紧的背景下，土地整治工作倍受国家和地方政府的重视，并取得了喜人的成绩。自2001年以来，通过土地整理复垦开发全省新增耕地10.84万hm2，连续12 a实现耕地占补平衡，建设高标准农田33.33余万hm2。巨大成绩取得的同时，由于历史原因造成的土地权属模糊和基层国土资源管理部门对土地权属管理的重视程度不够，也诱发了为数不少的土地权属纠纷。根据新一轮农村土地综合整治规划目标，到2020年，全省累计完成10 000个村的土地综合整治，整治土地面积达200万hm2以上，新增耕地13.33万hm2。农村集体土地确权登记发证工作的稳步推进与国家和湖南省对农村土地综合整治中土地权属管理工作重视程度的不断增强，为湖南省各地农村土地综合整治土地权属管理水平的提高提供了新的机遇，但量多面广、连片推进的农村土地综合整治项目的实施将为遇到更多、更为复杂的土地权属问题，湖南省农村土地综合整治工作中的土地权属管理面临着不少的压力。

2　湖南农村土地综合整治中土地权属管理存在的问题

2.1土地所有权主体模糊，确权难度大

由于现行相关法律对土地所有权规定的原则、文字表述不尽一致，以及历史上我国集体土地所有权制度的变化，使得土地所有权主体模糊，农村集体土地所有权确定的难度大。根据抽样调查2009～2013年全省已实施的35个省级以上投资农村土地综合整治项目土地权属确定情况发现，由于土地所有权主体模糊，有3个项目在实施过程中由于未利用开发出现过国家与集体土地所有权的争议，10个项目由于未利用开发存在村与村之间土地所有权的争议，6个项目由于未利用地开发、采矿用地复垦、“飞地”等出现过土地所有权无人认领， 9个项目由于“插花地”、7个项目由于“飞地”的存在出现过村与村之间土地所有权的争议。

2.2农民对土地综合整治中权属调整意愿较低

在同时考虑区域社会经济发展水平的差异和区域自然环境的差异的条件下，选择湖南省7个具有代表性的县（市、区）（澧县、永顺县、湘阴县、君山区、新宁县、涟源县和永兴县）的750名农户进行“农民对土地权属的认知程度与土地综合整治中土地权属调整的意愿”问卷调查。对土地权属认知程度的调查结果显示（表1），被调查者中只有140人（18.67％）认为自己是土地的所有者； 328人（43.73％）、257人（34.27％）认为农村土地属于国家和集体所有，自己仅拥有土地的使用权；其他观点持有者仅占3.33％。说明湖南省农户对土地所有权的认知程度较高。进一步分析被调查农户的地域分布情况发现，对土地所有权认知存在偏差的农户主要分布在经济欠发达地区。

表1　农民对土地所有权的认知情况

对农村土地综合整治及权属调整意愿的调查结果显示（表2），对农村土地综合整治项目，有523人（69.73％）持支持态度；而有134人（17.87％）则持反对意见；有93人（12.40％）持无所谓的态度。持支持意见的人认为土地综合项目的实施可以改善生产生活条件。持反对意见的人认为土地综合整治项目的实施后可能会占用自己的土地，危害到自身既得利益。而相反在农村土地综合整治权属调整问题的调查中，多数人持反对意见。有647人（86.27％）反对在农村土地综合整治中进行土地权属调整；仅有86人（11.47％）支持在农村土地综合整治中进行适度权属微调（表2）。多数人反对是担心在农村土地综合整治中会对自己原有的土地进行重新再分配，在土地面积、质量等方面会吃亏。而多数赞成者自身的土地数量和质量本来就不太理想。

表2　农村土地综合整治及权属调整的意愿

2.3土地整治机构人员少，项目权属调查不够细致

土地权属调查是土地整治项目实施的前置性工作，清晰的土地权属是土地整治项目得以顺利实施的保障。随着土地整治规划的实施，单个土地综合整治项目的规模不断增大，项目实施过程中不但存在为数不少的土地承包经营权的调整，还存在土地所有权的调整，土地权属调查工作量大。走访调查得知，受资金短缺的制约，许多县（市）土地开发整理中心仅几个人，且没有专用车辆（如通道侗族自治县土地开发整理中心在编人员仅4人，租用车辆1台），土地项目申报立项前土地权属调查压力大，调查不够细致，登记不够准确。

2.4土地权属调整方案确定过程简单

土地整治项目实施需要土地权属调整。湖南省大部分地区土地权属调整方案确定过程真正的驾驭者是村、支两委的主要负责人，既缺少正式的行政机构参与，缺乏权威性，又缺少广大群众的参与，缺乏对村、支两委的监督；权属调整方案仅在村部张榜公告，村民小组长只将信息口头告知相关村民。这样的权属方案确定过程极为简单，存在引起村民权属矛盾的隐患。

2.5土地综合整治项目规划设计方案可操作性不强

切实可行的规划设计方案，可以显著提高土地综合整治项目的实施效率和效果。调查发现，由于技术承担单位缺乏与村组及其村民开展有效地沟通或没有充分听取村组及其村民的意见，湖南省多数土地综合整治项目的规划设计方案可操作性有待提高。

2.6土地权属争（异）议调处无有形机构，且调处效率低

由于历史原因，农村集体土地权属存在纠纷较多、公众参与的有效性差、运行机制不健全和法律法规体系不完善等问题，叠加土地整治活动，使得土地权属问题调处变得更为复杂。以2009～2013年湖南省已实施的35个省级以上投资农村土地综合整治项目（项目区均未跨乡镇）为例，分析土地权属争（异）议调处情况，发现35个项目中存在土地所有权争（异）议29起，主要由乡村委会和乡（镇）人民政府负责调处；存在土地承包经营权争（异）议36起（均为村内农户与农户之间），全部要由乡村委会负责调处。29起土地所有权争（异）议中，15起未调处成功，占到51.72％；36起土地承包经营权争（异）议中，9起未调处成功，土地权属争（异）议调处效率有待提高。由于没有专门的调处机构和调处人员，农村土地综合整治争（异）议调处时，相关部门不敢接触争（异）议的实质，又害怕群众上访，只能作“和稀泥”式的调解，难以真正解决问题。

3　加强湖南农村土地综合整治土地权属管理的对策建议

3.1完善法律法规政策体系，依法进行土地权属调整工作

土地权属调整是土地整治工作的核心环节，涉及多方利益主体，而我国现行有关土地权属的法律、法规还存在一定的模糊区域，容易引起纠纷和适用上的分歧。因此，首先立法机关对相关法律法规进行修订使其日益完善，规范土地权属调整。其次，制定以“授权性法律规则”为主的土地整治及权属调整法律、法规体系。第三，在土地权属调整工作中，必须将土地相关法律、法规、政策的宣传工作落到实处。最后，执政机关要严格遵守我国农村现行的土地政策，以及相关重要法律中的规定，实事求是地解决问题，规范运作土地权属调整工作。

3.2增强权属调整运作的规范性

在土地权属调整时应严格规范其运作，使实际调整结果与设计的权属调整方案尽可能保持一致，保持土地整治工作的稳定性，减少权属调整的二次纠纷。在编制土地所有权、土地承包经营权调整方案时，要充分考虑到集体和农民的利益，保障耕地面积不减少，质量不降低。调整方案编制完成后，应向涉及行政村及全体村民发布公告，并以书面形式分别通知承包人和他项权利人，公告期限视实际情况而定。村集体间所有权调整方案经公布并征求意见确定后，应重新确定土地界址，土地承包经营权调整方案经公布并征求意见后，再由项目区村集体与农民重新签订承包协议，并登记造册。

3.3力求权属调整方法与手段的多样化

农村土地整治过程中，权属调整事关农民的切身利益，如果处理不当可能引发农村社会矛盾，因此需要注重方式与方法。土地权属调整，应该避免采用过于生硬的方法和单一的手段，要综合运用多种方式，结合权属性质、特点等创新调整办法。在土地整治过程中，针对不同情况制定适宜的土地权属调整政策，地方政府应及时总结已实施项目土地权属调整经验与存在的主要问题，结合拟开展整治项目的个性特点，未雨绸缪，创新性地探索土地权属调整新方法。

3.4加强宣传工作，提高公众参与度

农村土地整治、权属调整工作牵涉面广，有赖于广大利益相关者的及时沟通与有效交流，加强宣传工作，可以提高公众参与的积极性与主动性，使整治项目能够得到项目区群众的广泛支持，减少摩擦。因此，需要通过多种渠道、多种方法和多种形式加强对土地整治及权属调整各项政策的宣传。

3.5加强土地流转，促进农地规模经营

按照新型城镇化和农业现代化的内涵要求，地方政府因地制宜地制定出台支持土地流转的政策，实现农村土地承包权和经营权分离，以村为单位，将村民土地承包权股权化，以农民专业合作社经营、发包经营、专业合作社与农业企业合营等多种形式开展土地规模经营，化解土地权属矛盾，增加农民收入。

3.6健全农村土地综合整治土地权属管理机制

成立由县级人民政府主管领导任组长，国土资源局局长任副组长，农业局、林业局、水利局、环保局等部门领导、项目涉及乡（镇）主要领导组成的土地权属调整工作领导小组。主要负责落实农村土地整治权属调整工作经费；审查批复土地权属调整方案；土地权属调整工作验收；协调解决土地权属争议等重大事件。

成立由县级国土资源局主管局长为主任，国土资源局地籍、耕保、规划、用地等股室和项目涉及乡（镇）、行政村主要负责人组成的土地权属调整办公室。主要负责土地整治前的土地调查和确权；编制和落实土地权属调整方案；调处土地权属争（异）议；组织签订土地权属调整协议，实施土地权属调整；土地整治后的土地调查、确权登记和信息化建设等工作。

3.7严格农村土地综合整治权、土地属调整质量评价制度

根据土地整治过程中土地权属调整的特点，按照土地权属调整的内涵要求，从权属认可度、生产便利度和和谐发展度等方面入手，定量与定性相结合，构建起可操作性强农村土地综合整治项目权属调整质量评价指标体系，通过相关领域专家咨询划定单项指标评价标准和综合评价标准，运用相关定量评价方法确定土地权属调整质量的高低。严格执行农村土地综合整治权土地属调整质量评价制度，以县（区）为单位，采用制定的土地权属调整质量评价体系，定期对前几

年（一般为2 a）已实施的土地整治项目土地权属调整质量进行评价，根据评价等级的高低，在来年申报土地整治项目时给与支持或限制。

参考文献：

[1] 郑小霞.浅析农村土地权属纠纷的成因及解决机制[J].法制与经济（下旬刊），2009，（6）：83-84.

[2] 杨香泉，陈玉明，冯金祥.土地权属争议成因及处理原则[J].科技资讯，2007，（32）：164-165.

[3] 张 异.农村土地权属纠纷的法律规制研究[J].安徽农业科学，2010，38（7）：3748-3749.

[4] 李 敏，赵小敏，龚绍琦.提高土地开发整理项目经济效益的途径[J].农业工程学报，2004，20（3）：262-265.

[5] 冯广京.我国农地整理模式初步研究[J].中国土地，1997，（6）：14-20.

（责任编辑：肖彦资）

Problems and Countermeasures of Land Property Management of Rural Land Comprehensive Improvement in Hunan

DENG Chu-xiong，HUANG Xi-hong
（College of Resources and Environmental Science, Hunan Normal University, Changsha 410081, PRC）

Abstract：Land property management is the core of rural land comprehensive improvement, which affects the efficiency of rural land comprehensive improvement directly.At present, there are some problems existing in the land property management of rural land comprehensive improvement in Hunan province, such as many difficulties in determining authentic rights, low aspiration of farmers as well as simple process of land property adjustment scheme, which hinder the healthy development of rural land comprehensive improvement in Hunan province.Therefore, in order to reinforce the land property management in Hunan province, it is necessary to perfect the system of laws and regulations, as well as enhance the standardization of the operation.

Key words：rural area; land property management; problem; countermeasure; Hunan province

作者简介：邓楚雄（1974-），男，湖南衡阳市人，副教授，主要研究方向为资源评价与区域规划。

基金项目：湖南省教育厅资助科研项目（15C815、14C0774）；湖南省国土资源科技项目（2013-24）；湖南师范大学第三批产学研合作示范基地项目；湖南师范大学青年优秀人才培养计划（ET13106）

收稿日期：2015-10-12

DOI:10.16498/j.cnki.hnnykx.2015.12.027

中图分类号：F301.22

文献标识码：A

文章编号：1006-060X（2015）12-0093-03