新型城镇化背景下农村宅基地流转探析

白 俊

(西华师范大学管理学院，四川 南充 637002)

一、新型城镇化提出的背景及概念

城镇化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业、高新技术产业和信息产业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。主要包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化，其过程也是一个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。我国城镇化经过改革开放30多年的快速发展，在人口数量、城市用地规模、和非农产业等方面都有了迅猛发展，但伴随着城镇化水平的提高，也带了诸如住房紧张、污染严重、交通拥堵等问题。为确保我国经济健康平稳发展，党的十六大提出走“中国特色的城镇化道路”，2007年温家宝提出走“新型城镇化道路”，2012年中央经济工作会议首次正式提出走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，党的十八大报告更是明确提出“新型城镇化道路”是今后一定时期我国经济社会发展的重要战略选择。但是，对于新型城镇化的认识，国际国内今并没有统一的说法。笔者在总结新型城镇化发展的基础之上，经过认真的思考，从以下四个角度来解读新型城镇化:

第一，从民生角度来看，新型城镇化坚持以人为本，着眼于农民，涵盖农村，实现共同富裕，即民生问题是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。新型城镇化发展要特别注意保护老百姓的合法权益:一是要妥善处理好新型城镇化过程中的宅基地流转问题，因宅基地是农民立足农村的依托和保障。二是要妥善解决好进城农民的衣食住行问题，建立城乡统一的社会保障体系，享有与城镇居民同样的社会保障服务。第二，从发展路径上来看，新型城镇化走生态集约型发展道路，摒弃以往“高耗能、高投入、高污染”的粗放型发展模式，充分发挥现代高新技术的带头作用，走新型工业化、农业现代化的发展道路。第三，从城乡统筹角度来看，新型城镇化要打破城乡二元体制，实现城乡一体化。城乡二元体制严格限制城乡人员、物资的流动，农民被严格束缚在土地之上，无法享受现代化进程中的各项成果，导致城乡贫富分化。农村宅基地流转就是要打破城乡土地二元制的结构，盘活农村土地资产，实现农村土地资源的优化配置。第四，从政府职能角度来看，新型城镇化有更加完善的配套服务体系。政府能够根据城镇化发展的实际需要，从政策、财政、税收优惠等方面履行职能，有针对性的帮扶失地进城农民，加快建立城乡居民统一的就业、医疗、养老和子女入学等方面的保障服务体系，促进新型城镇化的发展。

二、目前我国农村宅基地流转中存在的问题

(一)缺乏有效的宅基地流转法律法规

1、《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或出租用于非农建设”。农村宅基地属于集体所有土地，那么这条规定也同样适用于农村宅基地。不仅如此，国家还出台了一批具体规范宅基地流转对象的法律规定。如:2008年国土资源部《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定:“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住房或小产权房”。2、《担保法》第37条规定:“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地不得抵押”。但我国《物权法》第39条规定:“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。宅基地作为农民的合法财产，农民对其享有处分之权能，但以上两部法律在规定上的差异，使得宅基地流转陷入法律上的两难困境。

(二)宅基地流转市场中介组织发育不完善

1、中介组织独立性较差。我国宅基地流转中介组织发展晚，基础薄弱，在实际经济活动受制于政府的影响，带有浓重的行政化色彩，往往被误认为是政府的派出机构，无法像市场上其它法人主体那样，独立自主的开展经营活动。2、覆盖半径小，服务质量差。在覆盖范围上，农村宅基地中介组织带有很强的封闭性，且自身发展不完善，缺乏能够支撑其持续运行的资金保障，造成宅基地流转中介组织的服务半径被局限在所在区域之内，而这些统统归因于城乡间的二元经济结构。在服务内容上，农村中介组织服务内容上以简单的宅基地流转为主，而对于民众普遍需求较高的土地流转法律咨询、建立健全农村土地承包经营权流转信息网络、土地保险、土地流转以及承包监督管理和指导等方面，还存在很多不足之处，使得农村地区的流转中介组织服务水平普遍较低，质量较差。

(三)农村宅基地流转后社会保障功能滞后

目前各地的失地农民社会保障政策，大多以保障基本生活保障为主，保障的标准参照城市最低生活保障水平设置，个别地区保障水平甚至低于农民进城之前的生活水平，基本上无法满足失地农民进城的基本生活需求。而对于其能否享有与城镇居民相同的就业、医疗、养老等社会保障服务更是没有明确规定，使得这部分农民进城后陷于社会保障的“真空地带”，增加了他们进城的负担。除此之外，户籍制度也是阻碍新型城镇化的重要因素。由于城乡之间存在着严格的户籍管制，失地农民进入城市后，在子女入学教育、买房置业和社保办理等方面存在诸多限制，增加了农民进城的疑虑。目前，河南省在取消农业户口和非农业户口性质区分，全面实施居住证制度方面做了有益探索，但这一举措仍未从根本上改变城乡二元化的户籍管理局面。

三、推进农村宅基地流转的对策建议

(一)制订和完善的宅基地流转法律法规

1、修改《土地管理法》第63条，将“农民集体所有的土地的使用权不得出让，转让或出租用于非农建设”改为“允许农民将集体所有的土地使用权出让，转让或用于非农建设”。一方面缓解当前城市用地紧张的局面，另一方面赋予土地更多的附加值，盘活土地资产，增加农民收入。2、制订《中华人民共和国农村宅基地法》，明确规定“允许有条件的城市居民购买农村宅基地，土地管理部门为符合条件的城市居民颁发房屋所有权证书”。打破原先禁止城市居民不得购买农村宅基地的规定，加快城乡一体化进程。3、修改《担保法》第37条，允许“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地入市交易”。这样做，不仅为我国农业生产提供资金支持，缓解当前我国农业生产资金紧缺的局面，而且还有效破除了《担保法》和《物权法》这两部法律在内容上的冲突，保证了农民对其拥有的宅基地享有充分的物权，有利于加快农村宅基地流转。

(二)培育完善的宅基地流转中介组织

1、保持流转中介组织的独立性。(1)市场化改造。依照市场化的机制来改造中介组织，制定规范农村宅基地流转中介组织的法律法规，严格依照法律规定申请、审批、经营宅基地流转中介组织，保证中介组织运营有足够的资金支撑，依法保护宅基地流转中介组织的法人地位。(2)政策扶持。政府要制订促进流转中介组织发展的优惠措施，鼓励中介组织提供多种形式的服务。2、拓宽覆盖半径，提高服务质量。(1)农村宅基地要制订完备的规章制度，健全组织结构，建立合理的组织体制，为突破严格的地域限制，走出封闭的境地打下坚实的基础。(2)实施“走出去”战略，立足于城镇化发展的实际，并根据市场的需要，机动灵活的提供有针对性的服务。例如成立土地流转股份合作社，将闲置的宅基地作为入社的股份，鼓励农民通过宅基地流转的形式，发展多种形式农村适度规模经营，增加农民的财产性收入，缩小城乡差距，加快我国城镇化发展速度。

(三)建立完善的宅基地流转社会保障体系

(1)建立城乡统一的社会保障制度。首先就应该建立规范的养老保险金制度，免除失地进城农民的后顾之忧，让他们在城市“老有所养”。其次，建立城乡间统一的医疗保障制度，提高进城农民的医疗补贴标准，让他们在城市“病有所医”。最后，建立城乡统一的创业——就业服务体系，制定鼓励就业、创业的税收优惠政策，以创业带动就业，加大财政对于创业农民的扶持力度，加强对失地进城农民的就业技能培训，提高其在城市的生存能力，让他们在城市“劳有所得”。(2)户籍制度改革。首先，突破原有体制的束缚，探索建立更加适应当前社会发展实际的户籍制度，从根本上改变我国城乡二元户籍结构。其次，城乡居民无差别化待遇。取消城乡户口区分，减少进城农民在教育、医疗和就业等方面的不公平待遇，使进城农民尽快融入城市。

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