浅谈PPP模式的优点和在我国推行PPP模式需解决的问题

福州市财政投资评审中心 郑登登

随着我国经济的高速发展，一方面，国家每年对基础建设的投入呈快速增长的趋势。但仅仅依靠国家投入已经无法满足高速发展的经济对基础设施建设的要求。另一方面，民营企业日益壮大，民间巨额的资本开始寻找投资机会。PPP模式很好地解决了这两个问题。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，直译为“公共私营合作制”。其含义为：政府与社会资本合作模式。指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系。PPP模式的基础是政府授予民营组织特许经营权。

PPP模式的运用在我国还不成熟，能借鉴的国内成功案例也不多。因此，要使PPP模式能够在我国广泛推行，吸引更多的社会资本进入基础设施项目的建设和运营中，从而推动我国经济的发展，需要解决许多问题。

一、PPP模式的特征

(一)伙伴关系

这是PPP模式的核心。政府与民营组织形成伙伴关系，并有着共同的目标。具体的说，就是合作双方努力以最合理的资源分配，以最快的速度提供最优质的产品或服务。政府以此目标实现公共福利供给，而民营组织以此目标实现其自身利益追求。

(二)利益共享

政府获得社会成果，而民营组织获得长期、稳定、合理的投资回报。应注意的是，PPP模式中政府与民营组织并不是简单利润分享，政府还需要控制民营组织在项目执行过程中不至于形成超额利润。

(三)风险共担

PPP模式中政府与民营组织的风险分担原则为：各种风险由较善于应对该风险的一方承担。从而使得整个项目的风险最小化，并使资源达到最合理的分配。

二、PPP模式的优点

(一)减轻政府财政负担

家每年对基础建设的投入呈快速增长的趋势。但仅仅依靠国家投入已经无法满足高速发展的经济对基础设施建设的要求。采用PPP模式引入民间资本，能使很大一部分政府性债务转由民营组织承担，从而降低政府的资产负债率，减轻政府财政负担。

(二)为民间资本提供投资机会

随着我国经济的高速发展，人民日益富裕起来，民营企业日益壮大，民间巨额的资本开始寻找投资机会。PPP模式为民间资本提供了具有长期回报的投资机会。与此同时，只要配合适当的政策调整，PPP模式也可成为政府在宏观上引导巨额民间资本流向的工具。

(三)转变政府职能

在过去，政府是基础设施和公共服务的直接提供者和经营者，要花大量的资源在项目的建设和经营上。采用PPP模式，项目的建设和经营任务变为由民营组织承担。政府则只需对项目进行规划、协调和监管。从而大大提高了政府的工作效率，为政府精简机构提供了可能性。

(四)降低项目全寿命周期成本

采用PPP模式能充分发挥政府和民营组织的优势，使资源在项目的规划、建设和运营阶段都达到最合理的分配，从而最大限度的降低了项目的全寿命周期成本。在竞争中脱颖而出的优秀民营组织，其先进的管理技术和丰富的管理经验在降低项目全寿命周期成本中必然能起到积极的作用。

(五)降低项目的风险

风险共担是PPP模式的特征之一。由于各种风险由较善于应对该风险的一方承担，有效的减小了各种风险发生的可能性和发生后可能造成的损失，从而使得整个项目的风险最小化。

(六)应用范围广泛

PPP模式不仅适用于盈利项目，也适用于非盈利项目。不仅适用于工程建设领域，也适用于服务领域。因此PPP模式比许多传统融资模式的适用范围要更广。

三、在我国推行PPP模式需解决的问题

虽然PPP模式具有上述诸多优点，能很好地满足我国现阶段经济发展的需要。但PPP模式的运用在我国还不成熟，能借鉴的国内成功案例也不多。为了使PPP模式能够在我国广泛推行，吸引更多的社会资本进入基础设施项目的建设和运营中，从而推动我国经济的发展，需要解决以下问题。

(一)完善相关法律法规

公共基础设施建设和服务项目有前期投资高、回报持续时间长、收益稳定等特点。这就需要有相应的法律、法规来保障民营组织在参与这些项目时的利益。这样才能吸引更多的民间资本进入公共基础设施建设和服务领域。目前，我国没有专门针对PPP模式的法律，行政法规也很少。大多数是部门规章和地方性法规和条例。因此，制定权威性大、操作性强的法律法规对PPP模式加以规范是非常有必要的。

(二)建立政府投资信用约束机制

虽然政府和民营组织签订了合同，约定了双方平等的权利和义务，但是在项目的建设和运营过程中政府仍然处于强势地位。对于参与PPP项目的民营组织而言，参与PPP项目的投入是巨大的，而所带来的收益是长期的。因此，政府失信对于参与PPP项目的民营组织而言将可能带来巨大的损失。这也是目前很大一部分民营组织还不敢涉足PPP项目领域的原因。要推动PPP模式的发展，就必须建立政府投资信用约束机制，保证项目在实施过程中不受政策调整、政府换届等因素的影响。

(三)确保管理机构的独立性

采用PPP模式时，政府同时扮演参与者和监管者两个角色。一方面，政府要和民营组织签订合约，与其形成合作伙伴关系。另一方面，政府要对项目的质量、安全、运营进行监管。政府能否同时扮演好这两个角色是顺利推进PPP模式项目的关键所在。在PPP模式项目运行中，当各方发生利益纠纷时，为了确保各方的利益，负责PPP模式项目的管理机构必须有着绝对的独立性和处理纠纷的权威性。

(四)采用适当的合作形式

PPP模式的具体形式多样，具有很大的灵活性。PPP模式项目采用何种合作形式应当视项目的具体情况而定。合理的合作形式是PPP项目成功的基础。PPP模式的运用在我国还不成熟。因此，在确定采用PPP模式后，首先应参考已获得成功的类似PPP模式项目，然后在此基础上根据项目的具体情况对其形式进行适当调整。这样才能在项目的建设和运营过程中充分发挥各方优势，从而在最大程度上保证项目获得成功。

四、结束语

对于政府而言，PPP模式有着能有效减轻财政负担、转变政府职能、提高工作效率等优点。对于民营组织而言，PPP模式提供了具有长期稳定回报的投资机会。对于具体项目而言，PPP模式既降低了项目的风险，又降低了项目全寿命周期成本。因此，PPP模式符合我国现阶段经济发展的需要，应大力推广。为了使PPP模式在我国能取得成功，需要解决几个问题：完善相关法律法规、建立政府投资信用约束机制、确保管理机构的独立性、采用适当的合作形式。PPP模式的运用在我国还不成熟，我们仍在推广PPP模式的道路上摸索前进，在前进过程中还会碰到许多其他的问题。但只要政府和民营组织在遇到问题时能够共同面对，积极解决，相信PPP模式定能使政府和民营组织获得“双赢”，并为我国的经济发展打上一针强心剂。