政治与行政二分理论思想研究及对当前中国公共改革启示

苗高萌，李佳源

（西华师范大学管理学院，四川南充637002）

政治与行政二分理论思想研究及对当前中国公共改革启示

苗高萌，李佳源

（西华师范大学管理学院，四川南充637002）

政治与行政二分理论产生以来，确立了现代公共行政的基本原则，尤其是对20世纪以来公共行政学理论研究和实践都产生了深远而巨大的影响，但学术界对其评价不一。本文主要从其主要内容、理论价值与现实意义、学界批判和对当前我国公共改革的启示四个方面对政治与行政思想进行了系统梳理与研究。

政治与行政二分；威尔逊；公共改革

一、政治与行政二分的主要内容

伍德罗·威尔逊首次在《行政学研究》一文中明确提出了政治与行政二分的概念。但政治与行政相分离的观点，最早在斯坦因的思想中就已经有所体现，后来学者一般认为“政治与行政二分”的思想是由威尔逊首次提出，后来经过弗兰德·J.古德诺阐述丰富发展起来的。

（一）威尔逊明确提出政治与行政二分的思想观点

威尔逊在其著作《行政学研究》中首次系统地提出了政治与行政二分的思想。威尔逊清晰地界定了政治与行政的概念，并着重区别了二者的内涵。他认为：“政治是政府重大且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”[1]由此可见，威尔逊通过政治与行政二分思想将政治与行政的性质做了根本上的区分和划定。并且通过二者之间这种根本区别继续做了更加深刻的阐述。主要指政治是专属于政治家的活动范围，而行政管理则只是为了履行政治使命，完成政治任务的具体性技术活动。并且认为政治不应该过分干预行政。

（二）古德诺系统的阐述丰富了政治与行政二分的思想

古德诺在威尔逊政治与行政二分的基础上继续阐述了相关理论内容，完善和发展了政治与行政二分理论。

古德诺对政治与行政二分思想的阐述主要是从国家职能的角度展开的。他认为政治与行政作为两种不同的功能是统一于国家之中的，他所主张的政治与行政二分只是二者功能上的划分，而非结构上的划分。这种观点在其《政治与行政》一书中有过十分明确的表述：“在所有的政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”[2]，所谓的国家意志的表达功能，即是政治所要履行的功能，是要倾听人民利益诉求和制定国家战略。而后者国家意志的执行，则是日常生活之中具体行政活动职责所在。古德诺并不主张将政治与行政十分鲜明地加以划分，相反，他认为二者应该相互协调统一，并提出了具体的实施途径。认为在合适的范围与限度之内，政治可以对行政加以干预或控制，以便于国家意志的实现。

二、政治与行政二分思想的现实意义

（一）避免多党制恶性竞争损害公共利益

按照古德诺的观点，政治与行政具有各自特征，由于时代的发展，二者出现相分离的趋势。所以他认为将行政从政治中分离出来是符合时代进步的。

首先，我们需要明白的是政治与行政二分的政治前提是西方国家普遍实行的多党制。多党之间通过竞争性的选举掌握国家权力，继而实施自己的政治纲领。同时也是社会公民意志表达和利益诉求的一种主要渠道。但政治领域的竞争一旦转向恶性，则很有可能直接危害到公共利益。

这种危害主要体现在两个方面：第一，获得选举胜利的党派无一例外地会将行政权力，或者政府职位视作自己的战利品，将其分配给自己党派成员或支持者，即所谓的“政府分赃”。这样势必会造成行政系统的动荡以及行政连续性中断，致使行政效率低下。第二，这种“政府分赃”行为难免会产生诸如任人唯亲、寻租腐败等恶性现象，这也就导致了公共权力有可能沦为某一部分人攫取自身利益的工具，也就势必会威胁到公共行政的有序正常运作，会在很大程度上损害到公共利益。

如何应对这种多党制竞争给公共利益带来的威胁呢？张康之认为：“答案就是把政治与行政分开来。如果政党之间的竞争规范在纯粹的政治领域，政治的功能限定在公共利益表达；行政能够从政治中独立出来以有效地执行公共意志”[3]。

（二）有助于公共行政领域引进效率概念

将行政从政治中相对分离出来，有助于将私营企业的效率概念引入公共管理部门。对于将效率概念引入公共行政领域的内在理论逻辑，我国学者张国庆有过相关表述：“①政府由政治与行政两种过程构成，行政是其中一种单独过程；②行政研究应当建立在管理的基础上，而不是法律的基础上；③关于行政的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；④行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学增进政府管理的效率。”[4]

由此可见，从西方文官制度的创立与实施到后来马克斯·韦伯创建科层制，都是努力寻求一条以效率为逻辑基础的行政管理运转途径。

所以在政治与行政二分思想的指导下，将行政从政治中相对分离出来，有助于引进企业管理技术，提高行政管理效率。

三、西方学术界对政治与行政二分思想的批判

政治与行政二分思想自从由斯坦因提倡，威尔逊以及古德诺等完善与发展以来，产生了广泛的影响。同时也伴随着巨大的争议与批判。西方学术界对政治与行政二分思想的批判主要集中在公共政策学派、新公共行政学派和新公共管理学派。

（一）公共政策学派对于政治与行政二分思想的批判

公共政策学者认为在政策的制定与执行的过程中，政府具有很大的主动性。而作为政府的主体，他们认为官僚处于日常的政策运转过程之中，并是政策形成的主要来源以及政策实践过程之中的主要推动者。著名学者阿珀比在对联邦政府系统进行详细的实证研究后指出，政治与行政二分法并不具备任何现实意义，因为在行政机关实际运转过程中，与法院和司法系统相互影响。因此，阿珀比认为政治与行政是高度紧密联系在一起的。我国著名学者张康之先生也有过相关表述：“事实上，政府在执行公共政策方面有着很大的主动性，行政人员在执行某些较为含糊的或一般性的法律时，可以使用行政裁量行为，而且在政策制定的过程中也常常听取他们的意见。”[5]因此，政治与行政二分的思想观点在公共政策学派看来是不切实际的荒谬言论。

（二）新公共行政学派对政治与行政二分思想的批判

20世纪60年代末，新公共行政学派形成，代表人物对政治与行政二分思想展开了猛烈批判。其中有人认为：“由于传统行政学的政治与行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其所谓‘中性’问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。”[6]

并且在此基础上进一步指出，所谓的政治与行政二分不过是一种虚妄荒谬的理论构建，并不具备任何的理论价值和实践意义。新公共行政学派认为当代的国家系统中，政治与行政是相互渗透密不可分的。从主观上试图将二者相区分开来是不符合客观实际情况，而且毫无价值可言。而新公共行政学派一贯主张将价值判断置于优先考虑的地位，甚至当实证分析与价值判断无法兼得的情况下，宁可重视对价值判断的追求，这就从根本上决定了新公共行政学派对政治与行政二分思想的批判态度。

（三）新公共管理学派

“20世纪70年代末80年代初，西方各国掀起了一场轰轰烈烈的行政改革运动，并形成了新公共管理学派。该学派认为，传统的行政对政治与行政二分，公务人员价值中立的强调只是一种无法实现的理论假设。”[7]由此可见，新公共学派与政治与行政二分思想存在着根本上的分歧。

和新公共行政学派一样，新公共管理学派对于行政脱离政治表达了同样的担忧和否定，他们认为行政天然具有浓厚的政治色彩，二者紧密相联。单纯地追求二者的相对分离以及公务员保持价值中立是没有任何意义的。尽管新公共管理时代的国家行政机构效率已经取得了很大进步，但是他们认为政府所需要提供的应该是公平和效率两个目标，而且更应该根据社会的实际情况不断调整二者之间的比例。

由于时代的发展，威尔逊政府时期与新公共管理学派时期所要面临的社会状况是大不相同的，后者更多地要解决诸如医疗、教育等多方面的民生问题。所以单纯追求行政效率的提高无济于事，甚至有可能加剧社会矛盾的激化。所以新公共管理学派对于政治与行政二分思想的批判不仅认为二者不可截然区分，更多地主张在追求效率的同时，更应保持对公平的足够关注。

四、对当前我国公共改革的启示

政治与行政二分思想自诞生以来就招致学界各派的批判，但却依旧产生了长远而广泛的影响，在实践过程中也凸显了其积极意义，所以对我国深化政治体制改革仍具有很重要的借鉴意义[8-10]。但是面对西方先进的理论思想和实践经验，我们不能一味地照抄照搬，而是应该结合我国具体国情，有选择性地吸收学习。

（一）明确我国基本国情的不同

政治与行政二分的前提是西方国家的多党制度和文官保持价值中立。但在我国，中国共产党是代表广大人民群众的唯一执政党的国情现实是不允许动摇的，所有公务人员必须具备热爱党和国家的坚定政治思想也是毋庸置疑的。所以在我国公共改革过程中借鉴政治与行政二分思想的时候，应当保持对我国基本国情有清晰正确的判断。只有这样才能做到公共改革的有的放矢，而不是为了改革而改革。

（二）深化政治体制改革，关键在于加速行政体制改革

深化政治体制改革是我国在面临新时期持续保持全面深化改革中的重要部分，而深化政治体制改革的关键在于行政体制改革。行政体制的改革有助于帮助政府增强应对新形势新背景下解决新任务和新困难的能力，有助于增强党和国家的执政能力，有助于增强党和国家执政的合法性。同时，对于我国经济体制、社会领域等诸多方面的成功改革具有十分重要的意义。

（三）借鉴与引起企业管理技术

在政治与行政二分思想中很重要的一点就是，相对分离的行政系统中可以借鉴与引进企业管理技术，提高政府行政效率。自新中国成立以来，我国历次的行政体制改革都是以提高行政效率为目标之一。而通过政治与行政二分思想的指导，将行政从政治的桎楛中相对解放出来，有助于我们从管理学的角度研究行政，降低了一定程度上政治因素的障碍与困扰。也正是如此，使得国家行政借鉴企业管理技术成为了可能，一系列诸如战略管理、绩效评估、目标管理等技术方法在政府部门得到了普遍应用，也在很大程度上提高了政府行政的效率。

（四）平衡效率与公平之间的关系

更重要的是我们需要明白效率作为政府行政的目标之一，却不是唯一的目标。尤其是处于现当代转型期中国的发展阶段来看，如何平衡效率与公平之间的关系已经成为政府需要长期关注和解决的焦点难题。尤其是涉及到医疗、教育、户籍制度等多方面的民生问题，行政体制的改革维度中公平的价值取向已经占了很大比重。政治与行政二分思想屡遭批判的一个重要原因就是政府行政对于效率的过度追求，导致对社会公平没有足够程度的兼顾。因此，在我国的行政体制改革过程中应该引以为戒，始终保持对社会公平的足够关注，对于关系到国计民生的问题不要回避。

[1]伍德罗·威尔逊.行政学之研究[J].国外政治学，1988 (1)：3-5.

[2]古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社，1987：12-13.

[3]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报，2001(4)：27-31.

[4]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000.

[5]张康之.对政治与行政二分原则的审查[J].国家行政学院学报,2001(4)：27-31.

[6]丁煌.西方行政学史[M].武汉：武汉大学出版社，1999：345.

[7]周义程，孙学玉.政治与行政二分法批判的批判[J].重庆社会科学,2005（9):88-91.

[8]邓婷婷.“政治与行政法”研究综述[J].中国人事科学研究院，2011(6)：55-56.

[9]李习彬.“政治与行政二分”命题的组合理论解析——兼谈公共管理学科建设中国化与科学化的途径[J].学术研究，2006(3)：19-20.

[10]陈刚.对“政治与行政二分”的再思考[J].现代商贸工业,2007(11):218-219.

责任编辑：吴强

Research on the Political and Adm inistrative Dichotom y Theory and Enlightenment on the Current of China’s Public Reform

MIAO Gaomeng，LIJiayuan
(School ofManagement,ChinaWest Normal University,Nanchong Sichuan 637002,China)

Since the birth of the political and administrative dichotomy theory,the basic principles ofmodern public administration were established,especially since the 20 century public administration theory and practice have had a profound and dramatic effects,but its evaluation varies academia.This articlemade a systematical sorting and study from the fourmain contentareas,the theoretical value and practical significance,academic criticism and inspiration to our country’s politics and public administration reform idea.

politics and administration dichotomy;Wilson;public reform

D091.6

：A

：1673-8004（2015）04-0109-04

2015-01-01

教育部人文社会科学研究西部项目“和谐社会视域下弱势群体自杀维权的社会心理原因及其应对策略”（项目号：12XJC840005）的研究成果。

苗高萌（1992—），男，河南濮阳人，硕士研究生，主要从事行政管理及公共治理研究；李佳源（1979—），女，四川南充人，副教授，博士，主要从事公共管理心理研究。