人民银行固定资产置换面临的风险及防范

摘要:近年来，为了提高人民银行固定资产的使用效率，降低固定资产的采购成本，总行即将出台固定资产置换工作指导意见，本文主要对人民银行固定资产置换过程中面临的风险进行了分析，并针对风险提出了相关防范措施，希望能够为总分行制定相关政策提供参考建议。

一、人民银行固定资产置换概述

(一)人民银行固定资产概念

人民银行固定资产，是指由各级人民银行占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称，即人民银行的国有或公共财产。基层人民银行固定资产主要包括各级机构运用预算资金集中或分散采购的资产，总分行统一采购，无偿调拨的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产等，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产等。

人民银行固定资产是人民银行履行社会职责的基础，是国家国有资产的重要组成部分，是人民银行履行职能、发挥作用的物质保障，是公共财政支出的积淀，财政资金的物化表现，也是国家调控经济发展的重要杠杆，其资产管理的好坏直接影响到人民银行形象、行政质量及社会进步等。因此，建立健全人民银行固定资产管理体制，加强人民银行固定资产管理，减少国有资产管理中存在的弊端，提高人民银行的社会效益将对更好的履行央行职能、促进我国经济金融全面、协调和可持续发展具有重要的意义。

(二)人民银行固定资产置换概念

企业会计准则中定义的资产置换是指上市公司控股股东以优质资产或现金置换上市公司的呆滞资产，或以主营业务资产置换非主营业务资产等情况，包括整体资产置换和部分资产置换等形式。但是，由于人民银行属于国家行政事业单位，不以盈利为目的，其资产置换主要是通过与其他单位（包括行政事业单位、国有企业以及私有企业）发生资产置换，以达到提高国有资产使用效率、加强国有资产管理的目的，一般为固定资产置换。

二、人民银行固定资产置换的必要性

(一)人民银行目前的资产配置标准缺乏科学性、约束力

人民银行以总行为领导，下设分行，地市级中心支行以及县级支行，拥有较为庞大的分支机构，复杂的机构设置容易导致资产的配置不合理，各单位之间资产配置差异过大，缺乏公平性。同时，在预算安排上，对于资金的拨划与各级单位已拥有资产的关系处理没有明确的制度规定，常导致资产的不合理配置，特别是在单位公务用车方面，该现象尤为突出。

(二)人民银行的固定资产使用效率水平较低

人民银行作为国家预算单位，支出主要分为基本支出与项目支出，由于部门预算编制与指标核批数差距较大，虽然按照零基预算进行编制，对各类固定资产的需求可以在预算编制中充分体现，但是，最终的预算指标是以财政部审核确定后，总行会计财务司分配的财务指标为准，往往和反映实际工作需求的预算之间存在差距，这就产生为了使预算指标年末无结余采购了一些使用率并不高的固定资产，造成了单位部分固定资产的长期闲置现象。

(三)账实不符，间接重复购置的现象严重

因为人民银行固定资产管理中缺乏健全的资产监督管理制度，且人民银行的固定资产信息化管理开始较晚，使一部分固定资产存在账实不符的想象，不能做到资产及时准确地入账，而国家的预算资金却按照单位缺少该固定资产的情况下拨了经费，从而导致了部分固定资产闲置，造成固定资产的间接重复购置。

(四)经费有限，通过固定资产置换提高使用效率

通过调查可以看出，人民银行的固定资产确实存在着使用效率较低的问题，而从近年来人民银行预算指标连续紧缩的情况下，通过固定资产置换既能够将闲置的固定资产换成需要采购的固定资产，节约购置固定资产支出，也能够降低闲置固定资产在持有过程中的费用（如公务用车的保险、油费、维修等），达到了节约预算资金的目的。

三、人民银行固定资产置换分类

(一)按照置换对象分类

按照置换对象的不同，人民银行的固定资产置换可以分为系统内部单位资产置换、与系统外部国有资产进行资产置换以及与非国有资产进行资产置换三类。

(二)按照置换内容分类

按照置换内容的不同，可以分为流动资产置换、固定资产置换以及无形资产置换。其中固定资产置换又可以分为房产类固定资产置换以及非房产类固定资产置换。

四、人民银行固定资产置换过程中面临的风险

人民银行固定资产置换还处于初步探索阶段，很多基层人民银行甚至从来没有发生资产置换类业务，主要是因为资产置换类业务发生过程中面临了许多的风险，主要包括以下几个方面：

(一)缺乏相关人民银行资产置换制度规范，面临制度风险

造成人民银行固定资产置换难以进行的主要原因是人民银行固定资产置换制度规范的滞后，人民银行虽然有自己的固定资产管理制度，但是在管理制度中对于资产置换的相关规定制定的过于笼统，对于其审批、资产评估、方案制定、协议签订、置换实施等环节均缺乏明确细致的规定，不利于基层各级单位按照制度规定进行资产置换业务；且人民银行对于固定资产置换也缺乏相应的考核机制，对于完成资产置换行为后是否有利于资产置换双方单位提高资产使用效率，是否确保了国有资产的完整性和使用有效性等方面也缺乏相应的考核制度，无法激励各级分支机构开展资产置换业务。

(二)各级单位掌握固定资产信息不对等，面临信息风险

人民银行总行以下设3级分支机构，不同分行之间，或者同一分行不同地市之间的各级机构固定资产信息无法完全沟通，且人民银行与其他行政事业单位、国有私有企业之间的固定资产信息也无法做到及时沟通，信息的不对等很大程度影响了各单位之间进行资产置换的可能性，上市公司进行资产置换很大程度是母公司与子公司之间，为了置换上市公司的呆滞资产，或以主营业务资产置换非主营业务资产等而进行资产置换，信息相对容易掌握，而人民银行固定资产进行资产置换，却是为了盘活资产，提高资产的利用效率，这是建立在对其他单位的闲置资产信息基本掌握的前提下，在现阶段还是存在一定的困难，且因固定资产信息的不透明，可能导致对置换的可行性与有效性进行了错误的评估，面临较大的信息风险。

(三)置换固定资产成本难以确定，面临计量风险

根据《企业会计准则第7号—非货币性资产交换》规定，在非货币性资产交换中，对换入资产的成本有两种计量基础。当该项交换具有商业实质，并且换入资产或换出资产的公允价值能够可靠的计量，应当以公允价值和支付的相关税费作为换入资产的成本，公允价值与换出资产账面价值的差额计入当期损益。不具有商业实质或交换涉及资产的公允价值均不能可靠计量的非货币性资产交换，应当按照换出资产的账面价值和应支付的相关税费，作为换入资产的成本，不确认损益。而行政事业单位因其不以盈利为目的，故对于置换土地、房屋、车辆以及大型（贵重）仪器、设备等，一般经具有相应资质的评估机构评估并报财政部门核准或者备案后，采取拍卖、招投标、协议转让等方式公开处置。在交易过程中，当交易价格低于评估结果的一定比例时，应当暂停交易，在获得财政部门同意后方可继续进行，这一确认资产置换成本的方式具有一定的主观性与可操作性，给置换固定资产的成本确定带来计量风险。

(四)固定资产置换过程受到多种因素影响，面临监管风险

与人民银行内部各级单位以及国家行政事业单位进行资产置换，风险相对较小，但是如果与企业单位进行资产置换，特别是房产类资产，具有单位价值大、建设周期长等特点，风险的控制和防范显得尤为重要。应高度关注论证不充分、项目无法实施、工期延长等带来的操作风险；协议条款不详尽、置入资产质量不达标带来的法律风险；原材料价格上涨、人工成本上升等带来的市场风险；开发商资质低下、经营不善、业绩滑坡等带来的违约风险等。

五、人民银行固定资产置换风险防范建议

(一)建立健全固定资产置换相关制度规章

应当尽快出台详细的人民银行固定资产置换制度规章，合理利用完善的国有资产置换体制确保国有资产的安全完整、保值增值，有效地防止国有资产的流失，使国有资产得到合理利用。同时应当加大对资产置换过程的考核机制建设，明确奖惩，对于通过资产置换达到提高资产利用效率的行为将予以奖励，同时对于单位闲置资产过多的单位将予以惩罚。

(二)建立科学、规范、全面的国有固定资产管理体系

固定资产管理是人民银行各项工作高效完成的物质基础。完善的资产管理体系有利于国有资产的保值增值与合理利用。应当建立全国国有资产信息化管理系统，将全国各地行政事业单位国有资产的库存及购置预算信息进行科学的动态汇总,建立一套完善行政事业单位国有资产基本的数据信息库,可帮助行政事业单位及管理部门对于国有资产使用情况有全面的了解和掌握。同时也可为财政管理和财政各项改革工作提供最基本数据,为行政事业单位国有资产置换提供基础数据和有效依据。

(三)改变固定资产的计量属性，使置换成本计量更加可靠

人民银行与其他行政事业单位一样，会计计量以收付实现制为基础，这样必然会使固定资产的入账、计量与折旧的计提存在一定程度的不匹配，但是人民银行作为较为特殊的国家职能部门，拥有独立的收入与支出，并能够实现盈利，发达国家的央行大部分是一个自负盈亏的独立个体，现阶段理论界正在探索在人民银行实现以权责发生制作为会计计量属性，改变央行的行政事业单位性质，这样将更有利于资产置换过程中的换入或换出资产价值的确认。

(四)加强资产置换过程监管，最大限度的降低风险

应当加强对于资产置换项目的实时监管，以房产置换为例，确保工程质量是置换管理工作的重中之重，置换行要成立置换办公室，落实专人加强质量监督管理，严格把握进场材料、施工工序、阶段验收等环节，以保证工程质量。还应当聘请第三方，如工程监理公司，资产评估公司，审计公司等对于资产置换过程进行事前、事中、事后监管，最大限度地降低资产置换风险。