要实现PM2.5减排目标中国需要少烧多少煤？

◎马骏　（中国人民银行研究局首席经济学家）　◎肖明智　（复旦大学管理学院博士后）

要实现PM2.5减排目标中国需要少烧多少煤？

◎马骏（中国人民银行研究局首席经济学家）◎肖明智（复旦大学管理学院博士后）

在讨论PM2.5的治理问题时，降低对煤炭的依赖是大多数人认同的观点。但是，煤炭消耗量究竟需要削减多少才合适，专家们往往莫衷一是。本文试从经济学角度探讨，如果要实现PM2.5减排目标，中国的常规煤炭消费量需要下降到什么程度，并提出了一些政策建议。

若不改革 PM2.5将飙升70%

本文把“常规煤炭消费”定义为煤制气、煤制油所使用的煤炭之外的污染性煤炭消费，包括传统的火力发电用煤、工业用煤和居民用煤。

目前我国城市的年均PM2.5浓度为65微克/立方米，政府确定的治理目标意味着，2030年全国城市平均浓度应该降到30微克/立方米。

按目前趋势（如果不改革），中国的煤炭消耗量至2030年可能再增加50%，乘用车数量将由现时的1亿辆增加到4亿辆。如果单位煤耗的排放与单位汽车排放不变，2030年我国城市年均PM2.5浓度将上升70%，飙升到110微克/立方米的水平。

若部分改革 PM2.5仍难达标

假设在部分改革的情景下，末端治理措施被严格执行，政府同时有效地推动产业结构和交通运输结构的转型，效果如下：

将2030年的乘用车保有量控制在2.5亿辆（目前“专家”普遍预测为4亿辆）；2013～2020年，累计提高铁路总里程60%，提高地铁总里程4倍；在2020～2030年，进一步增加铁路里程60%，增加地铁长度230%；通过执行更严格的燃油质量、汽车排放标准以及推广电动/天然气汽车的应用，将单位汽车每公里的污染排放量削减82%；在煤炭行业使用清洁减排技术，让单位煤耗的PM2.5排放在未来18年中下降69%，年均下降6%；在18年内第二产业占GDP（国内生产总值）比重降低9个百分点，城市居民地铁出行比例从7%上升到25%。

通过模型模拟发现，如果常规煤炭消费占比不下降，即使上述措施用到极致，产业结构和交通运输结构也有明显改善，到2030年，我国城市年均的PM2.5浓度仍将达38微克/立方米，仍高于30微克/立方米的目标。

煤炭消耗量需年均下降0.8%

如果把GDP增长目标和PM2.5减排目标作为双重宏观约束，根据模型，在2013～2030年，我国常规煤炭消费需要以年均0.8%的速度下降，累计下降14%。换句话说，为了达到将全部城市年均PM2.5浓度在2030年降低到30微克/立方米的目标，我们的模型要求在18年内，常规煤炭消耗量累计降低14%，煤炭消费占一次能源消费的比重，从67%降低到32%。

当然，这并不意味着常规煤炭消耗量要立即下降。事实上，我们也为未来18年中的不同时期设计了不同的增长速度。如果未来几年中，脱硫脱硝等清洁技术大力加强，集中供暖能够大力推广，常规煤炭消费量仍可以在2016年前保持低速增长。在我们的预测中，2013～2016年允许常规煤炭消费量低速增长（年均约1%），2017年之后则应有较大的年均降幅。这个预测也考虑到最近几年内清洁能源的基数仍然较低，还难以大规模替代常规煤炭消费。

设计了一套财税政策组合

若无改革措施，我们预计常规煤炭消费量的增长率在未来4年（2014～2017年）内仍将延续近年来缓慢减速的趋势，保持年均3%左右的增长速度。为了达到2030年的减排目标，今后4年的常规煤炭消费量年增长率，应该下降到1%左右，2016年见顶。

基于上述要求，我们设计了一套包括财税手段在内的政策组合。

一，将二氧化硫和氮氧化物的排污收费标准提高一倍

目前，二氧化硫（SO2）和氮氧化物（NOX）的排污收费标准过低，相比于安装减排设备的成本要便宜很多，因此许多企业更愿意支付排污罚款。比如，目前全国只有部分省份的二氧化硫排污费征收标准达到1.20元/污染当量（折合1.26元/千克）。与此同时，对多家电厂的调查统计显示，火电厂每单位脱硫成本却高达3元/千克左右，其他企业的成本因无电价补贴而更为高昂，企业因此不愿意安装并运行脱硫设施。另外，中国氮氧化物的排污征收标准目前普遍低于1元/千克，只有少数地区（如上海）新调整为1.26元/千克，同理，过低的排污费无法激励火电企业安装和运行脱硝设施。

当然，征收排污费的目的并不只是为了增加政府收入，更重要的是让企业主动选择投资脱硫脱硝设备，进而减少燃烧煤炭带来的排放。

二，将煤炭资源税提高到5%并开征碳税

我国煤炭资源税税率过低，无法达到抑制过度消费的目的。目前的煤炭仍然实行从量计征的方法，主要产地按3元/吨～5 元/吨进行征收，相当于煤炭生产价格的0.5%～0.8%左右。目前在我国主要能源品中，石油天然气已经实现了资源税从量到从价的改革，煤炭资源税的改革势在必行。

碳税以环保为目的，希望通过削减二氧化碳排放来减缓全球变暖。碳税通过对燃煤和石油下游的汽油、航空燃油、天然气等化石燃料产品按其碳含量的比例征税，来实现减少化石燃料的消耗量和二氧化碳的排放量。根据环保部规划院课题组的建议，煤炭每吨、石油每吨、天然气每千立方米，分别应征收11元、17元、12元的碳税。按照煤炭价格600元/吨，石油价格4200元/吨，天然气价格3元/立方米计算，相当于对煤炭征收了1.8%的从价碳税，对石油和天然气征收了0.4%的从价碳税。

三，补贴清洁能源发展

假设将上述税费政策带来的新增财政收入的一半，用于补贴清洁能源的发展，使其产出增加，相对价格降低，就可能推动对常规煤炭消费的替代。从宏观结果来看，以上政策组合会使GDP累计降低0.27%，累计推高PPI（生产价格指数）0.29%，但对CPI（居民消费价格指数）的影响仅为0.01%，可以忽略不计。

在环境治理过程中，由于需要进行相关设备的投入，且这一投入并不直接带来产出的增加，故等同于每一单位的产出，需要更多的资本投入，GDP略微减速是不可避免的成本。

（节选自《PM2.5减排的经济政策》一书）

本栏目责编/郑挺颖 zhengtingying@vip.163.com