山地生态民族地区农村土地流转调查研究——以鄂西南为中心

杨洪林

（湖北民族学院 南方少数民族研究中心，湖北 恩施445000）

农村土地流转是在长期的实践积累和理论探索基础上提出的我国农村现代化建设路径之一。

目前，学界对农村土地流转的研究主要集中在两方面，一是农村土地流转的政策和法律研究，包括政策、法律的演进过程，执行过程中面临的问题，需要完善的地方等；二是农村土地流转的现状、问题和对策研究。民族地区的农村土地流转研究也有不少学者涉及。李忠斌、饶胤对贵州黔南布依族苗族自治州的调查，[1](p21)刘璐琳对广西壮族自治区的调查，[2](p146-149)姜太碧、袁惊柱对四川、甘肃的研究，都对民族地区的农村土地流转现状进行了深入剖析，并对存在的问题提出了应对措施。[3]但是，诸位学者都没有将山地生态作为一个重要的视角和背景来思考西南山地农耕民族地区的农村土地流转问题，不免有所缺憾。山地生态是制约我国西南山地农耕民族地区农村土地流转和农业规模化经营的重要因素。受它的影响，山地农耕民族地区比平原地区农村土地流转面临的问题更为复杂和严峻，现状和特点也有较大差异。因此，必须将山地生态置于重要位置来探讨西南山地农耕民族地区的农村土地流转对策和农业现代化问题。

鄂西南指湖北省恩施土家族苗族自治州所辖8个县市和宜昌市所辖长阳土家族自治县、五峰土家族自治县，是土家族、苗族等民族聚居的民族地区，处于我国第二级阶梯向第三级阶梯的过渡地带，地形以山地为主，最高海拔3000 余米，最低海拔40余米，地表平均坡度近20 度。该区域是国家集中连片特困区，10 个县市中有9 个国家级贫困县，1 个省级贫困县，是典型的山区、民族聚居区和贫困地区。以它为中心探讨山地生态与民族地区农村土地流转的关系具有较强的代表性。

一、鄂西南农村土地流转的现状及特点

2014 年6 月至9 月，笔者带领研究团队在鄂西南进行了为期近3 个月的田野调查。调查方式以访谈为主，首先到县市经管局、林业局、农业局等单位了解农村土地流转的整体情况，然后到乡镇、行政村，以及农户家庭了解具体情况。调查时既注重官方提供的典型材料和数据，也注重在村落中访谈农民，以获取田野中的一手资料。调查发现，该区域的农村土地流转较为活跃，每个行政村都存在土地流转现象，流转的基本情况如下：

1.土地流转活跃，涉及农户较多，但流转总量不大。根据入户调查获得数据统计，约有80%的农户有土地流转行为。这些土地流转原因既有子女、兄弟、姊妹、亲戚、朋友外出务工将土地交给他人代耕；也有土地距离偏远，地界临近等因素将土地转给别人耕种；还有纯粹为了经济利益，将土地流转给别人。在土地流转过程中，有的农户既是流出方，也是流入方。如鹤峰县容美镇屏山村四组田X 将自己家靠近公路的2 亩土地以一年200 元每亩的价格流出，又以一年100 元每亩的价格从女儿家流入3 亩土地。鄂西南除了有少数农业专业合作社、企业流转土地达几十亩的规模之外，鲜有农户大规模流转土地，土地集中和规模化经营的整体趋势不够明显。虽然土地流转涉及农户较多，但每户流入和流出的土地面积都比较小，整个区域的土地流转面积占比较低，流转规模不大。根据官方统计，鄂西南农村土地流转的总体情况见表一。

表一 鄂西南农村土地流转总体规模统计表①数据来源于相应县市农村经济管理局的统计报表，数据统计截止时间为2014年7月，尚缺五峰县的数据。

从表一可知，鄂西南的农村土地流转面积约占耕地总面积的10.61%，巴东流转面积占比最低，仅有2.13%，鹤峰流转面积占比最高，为39.63%。鹤峰土地流转面积占比最高或许是统计口径不一致及统计错误而形成。2013 年底，鹤峰土地流转面积只有19577 亩，占比仅为7.45%，半年之后增加8 万多亩，似乎难以实现。恩施、巴东统计的土地流转占比太低，也不太符合实际情况。根据进村入户调查统计，鄂西南的流转土地平均占比在10%左右，低于湖北省2013 年的10.9%和全国的14.7%。[4](p66)土地流出较多的主要是外出务工人员家庭。

2.流转方式以出租为主，租期较短，流转手续不够规范。农村土地流转的方式有转包、转让、互换、出租、股份合作、代耕等形式。鄂西南的土地流转方式及面积统计见表二。

表二 鄂西南农村土地流转方式统计表②数据来源于相应县市农村经济管理局的统计报表，数据统计截止时间为2014年7月，尚缺五峰县的数据。 单位：万亩

从表二可知，采用出租方式流转的土地占比最多，达47.48%，其次为转包，占比为32.56%。以出租方式流转的土地一般流转期限较短，多为1 至2年，流转双方一般以口头协议约定相关事项，很少签订正式协议，流转手续不够规范，流转面积统计也较为困难。各县市在统计时，一般由村级组织根据掌握的情况将数据层层上报，统计数据虽然不够精确，但基本能够反映流转总体状况。采用转包、转让、互换等方式流转的土地一般在流转经营权的同时也流转了土地的承包权，流转双方为了保证自身权益一般会到管理部门变更《农村土地承包经营权证》，手续比较规范，相应的统计数据也比较准确。根据相关法律法规，转包、转让、互换等方式流转土地一般只能在本集体经济组织成员之间进行。鄂西南的人们也基本遵循了这条规定。采用这几种方式流转土地的家庭一般有以下几种情况，一是全家人迁入城镇或其他地区居住，将土地转让或转包给他人；二是买房时搭售土地；三是因为修房、修路等建设需要转让、互换土地。目前，村民之间互换土地主要是为了满足建设需要，没有解决土地细碎化问题。

3.土地流转区域分布不均，部分集中度较高的区域形成了一批特色产业。在鄂西南地势平坦，交通便利的地区以及城镇周边，土地流转集中度较高，形成了高山反季节蔬菜，烟叶，盆景绿化等特色产业。如长阳火烧坪、五峰长乐坪、巴东绿葱坡、恩施大山顶、石窑、双河、宣恩椿木营、咸丰二仙岩等海拔1200 米以上的地区，通过土地流转，连片种植萝卜、白菜、包菜等蔬菜，形成了高山反季节蔬菜产业。咸丰杨洞、鹤峰燕子、利川汪营等海拔800 至1000 米的地区种连片种植烤烟，形成烟叶产业。长阳渔峡口、利川南坪、恩施大集等海拔700 米以下的低山地区种植水稻，形成大米产业。此外，还有长阳高家堰、鹤峰新寨、咸丰丁寨等国道、省道、县道沿线形成了盆景制作、绿化苗木种植产业。城镇周边因为部分农户租赁土地种植时令蔬菜和农民搬迁到城镇周边转让土地建造房屋，土地流转集中度也较高。在一些没有产业带动、交通不便、土地也不平整的地区，土地流转较为沉寂，土地抛荒较为严重。

4.土地流转整体价格不高，价格差距较大。流转双方一般根据土地流转之后的用途、产出、收益以及交通、社会经济发展状况确定土地流转价格。土壤肥沃、交通便利、地块较大的土地流转价格明显高于贫瘠和交通不便的土地。现在，流转后用于种植烤烟的土地，流转价格一般一年是200 元至400元每亩。在公路旁边，土壤肥沃，地块大小在1 亩以上的土地一般一年要400 元每亩，交通不便，阴坡土地一般流转价格较低，甚至流转不出去。流转后种植粮食作物的土地，流转价格一般一年为100 元至200 元每亩；种植林木、牧草的土地一般80 到150 元。城郊土地流转价格较高，流转后用于种植蔬菜、瓜果的土地一般一年需要500 元每亩，改变土地用途的土地流转价格更高。村民不愿意长期流转土地的原因就在于对土地将来增值的预期。当然，在一些交通不便的地区也有相当多的土地即使不要租金也流转不出去。

5.流转土地非粮化和非农化趋势明显。鄂西南除了少数地方有大米专业合作社连片种植水稻之外，绝大多数土地流转后是用来种植非粮经济作物。流转土地用于种植烤烟、反季节蔬菜等农作物，核桃、漆树和园林绿化树木、速生树木等经济林木在鄂西南高山和二高山地区是较为普遍的现象。种植这些作物压缩了玉米、马铃薯等主粮的生长空间，减少了这些作物的产量。但是，因为这一区域不是粮食主产区，部分土地非粮化对粮食安全不会构成威胁。种植这些作物还能促进农业产业结构调整，增进土地资源合理利用。流转土地非农化主要集中在城镇周边。近年来，随着城镇化进程加快，城镇用地需求较大，一些企业无法通过“招拍挂”程序拿到土地，就想办法与农民协商流转土地，用来修建厂房和场地。一些农民和城镇职工也到城郊流转土地建房。这些土地建房、建厂之后对耕作层造成永久破坏，耕地减少。

二、农村土地流转的影响

农村土地流转使部分劳动力实现就近就业，一些抛荒地得以重新利用，对农村经济社会发展具有积极影响，但同时也应注意土地流转之后有实际产出下降，地力破坏等消极影响。其积极影响主要体现在以下几个当面：

1.激活了农村中老年劳动力资源。民族地区是劳动力资源输出的重点区域，大部分20 至50 岁的青壮年劳动力外出务工，农村空心化现象比较严重，留下来的主要是50 岁以上的中老年人和学龄前儿童。通过土地流转，一些家庭获得了较为便利的耕作条件，减轻了劳动强度，中老年人也能够参与田间劳动。还有一些专业合作社、企业和种植大户也聘请中老年人参与劳动。这些中老年人通过参与劳动实现就近就业，激活了这些劳动力资源。

2.增加了农民经济收入。农村土地流转增加农民收入主要来自三个方面，一是土地流出方获得租金或转让、转包等的现金收入；二是土地流入方扩大农业生产规模或改善耕作条件，增加农产品产出而增加收入；三是被专业合作社、企业和种植大户聘请劳动，获得佣金。目前，一些专业合作社、企业聘请的管理人员和技术人员一个月的工资在3000元左右，基本与当地二三产业务工收入相当。一般劳动者根据劳动强度不同，收入不等。参加烟叶生产的劳动者因为体力消耗不大，收入相对较低，每天的收入约为80 元。参加蔬菜种植和收割的劳动者，每天的收入约为100 至150 元。由于农业生产劳动的季节性比较强，用工一般集中在春夏和秋收季节，工资按天结算。调查过程中发现，一些种植烤烟的地方参与劳动较多的中老年农民一年可以获得6000 元左右收入，种植蔬菜的地方可以获得1至2 万元收入。

3.促进了抛荒地复耕。当前，在农民土地权利意识提升的同时，也伴随着较为严重的土地抛荒。农民土地权利意识提升主要是因为土地政策变动，普遍有了土地增值预期。土地抛荒主要是因为农业产值有限，缺乏资金和劳动力投入。特别是在民族地区，由于基础设施投入缺口较大，自然生态环境限制较多，土地抛荒更为严重。近来年，以代耕、出租等流转方式，一些抛荒地流转到农户或者专业合作社、企业手中，通过他们积极开发，土地得以复耕。

4.提升了农业科技应用水平。山地生态民族地区的土地细碎化程度较高，农业生产规模有限，农业科技应用水平难以提高。近年来，虽然鄂西南单个土地流转项目规模不大，但在一些区域有多个流转项目共同实施，形成集中连片经营。这些集中连片经营地区，为农业科技应用提供了便利条件。如在烤烟集中连片种植区，烟草管理部门组织修建了工厂化的育苗大棚，使漂浮育苗技术得以应用。在烟叶生产过程中，也运用了测土施肥，病害防治等农业科技。在蔬菜连片种植区，运用了植物生长调节技术，蔬菜的播种、收获等过程也实现精准管理。此外，还有一些农业机械，新型农药、化肥也得以利用，提升了农业科技应用水平，促进了“科技下乡”。

农村土地流转的消极影响主要体现在3 个方面，一是土地的实际产出下降；二是土壤受到破坏，地力下降；三是失地农民生活困难。专业合作社、企业等流转土地之后一般种植作物较为单一，造成土地季节性抛荒，相比农民家庭套种的耕作模式，土地的实际产出有所下降。还有目前的农业上了规模之后，生产过程都比较粗放，不及家庭精耕细作的平均产量和品质。一些农业生产组织，也片面追求短期经济效益，过量施用化肥、农药、除草剂等化工产品，造成土壤酸化、土壤污染，最终导致地力下降。一些土地全部流转出去的“失地农民”，缺乏有效的社会保障，年老体弱以及遇到意外事故和重大疾病之后，生活困难。此外，农村土地流转也对山地生态带来一定影响。一些高山湿地和草甸被流转后开垦成耕地，破坏了生态平衡。

三、山地生态对民族地区农村土地流转的制约

山地生态的最基本要素是山地地形。山地地形的突出特点是地面高低不平，落差较大。在这种地形条件下，光照、热量、水文、土壤等影响生物和生物群落的生态因子分布不均，生物多样性和文化多样性较为明显。因而，“山地是多种生态系统类型的复合体”。[5](p14)这种生态类型对于追求经营规模化和产品一致性的现代农业来说具有先天不足。

1.土地细碎化程度较高，难以实现规模化流转和经营。土地细碎化程度较高的原因，一方面是山地生态环境的影响；另一方面是土地发包过程中的人为分割。山地地面高低不平，耕地地块本身很小，一般地块仅有几十上百平方米，达到几亩大小的地块在山地中就很少。集体经济组织在发包土地过程中，为了公平分配土地资源，避免优质土地资源和劣质土地资源过分集中，而将一些地块较大，土壤肥沃的土地分成若干小块，搭配一些耕作条件较差的土地分配。这种操作方式进一步加深了山地土地细碎化程度。

这样的土地现状使得土地规模化流转非常困难，地界邻近的农户很难形成协同一致的流转意愿。即使形成统一的流转意愿之后，各个农户为了避免日后产生纠纷，也不愿意将土地的地界去除，整合成较大地块。因此，目前鄂西南农村土地流转之后没有改变土地的细碎化程度，规模化经营也难以实现。

这些情况也影响了农村土地流转市场要素的建立和运作。鄂西南各县市都建立了县市和乡镇两级土地流转平台，在县城和乡镇设置了办事窗口，但这些平台和窗口基本是摆设，没有真正运作起来，即使有人愿意投资项目也难以跟进。鹤峰县农村经济管理局曾经通过土地流转平台引进一家现代农业企业，准备在该县城郊建设一家农业产业园，但由于两户村民不愿意流转土地，项目搁浅。

2.农业机械应用困难，农业机械化生产程度低，生产效率难以提高。鄂西南的农业生产主要依靠人力和畜力，农业机械化水平很低。近年，虽然引进了微耕机、脱粒机等农业机械设备，但由于这些机械在地块较小、起伏较大和石头较多的土地中难以发挥作用，影响了它们的推广速度。依靠双手进行的人力农业生产活动，很难提高生产效率。农村土地流转之后，需要投入更多劳动力，劳动力越多反而劳动生产效率会下降，我国在农业集体化生产时期有深刻的历史教训。当地的村民也有“树大要分丫，人大要分家”的古训。鹤峰的一个烟叶种植户给笔者算过一笔账。他说他家连续几年都种了28 亩烤烟。这些种烟的土地有8 亩是自己家的承包地，有20 亩是花200 元每亩的价格租过来的流转地。他们投入自家两人的劳动力种植，在种烟和上炕的时候一天还要请2 到3 人帮工。帮工的佣金男性100 元一天，女性80 元一天。他家每年要请30 个工左右，支出的工资有3000 元左右。他每年还有购买煤炭支出7000 元，肥料支出8000 元，烟苗支出1200元，电费和三轮车油费支出2000 元，总计支出大约为25000 元。他家种植的28 亩烤烟毛收入有92000元左右，除去成本支出有接近7 万元的纯收入。他说再扩大种植面积就不划算，扩大种植面积后投入的资金更多，需要请的帮工也更多，不好管理。他还列举了周围种40 多亩烤烟的人家，自己家劳动力不多，全靠请人耕种，出现了亏损。

3.光照、热量、土壤、气候、水文等生态因子分布不均，连片种植困难，产品质量不稳定。人们常说“一山有四季，十里不同天”，山地的阴坡和阳坡光照、热量差异大，作物生长速度、品质不一样。山顶、山腰和山底的海拔落差大，生物群落不一样，适宜种植的农作物也不一样。山地风向受山势影响，风口不适宜种植高杆、易倒伏的作物。山地的土壤不仅肥力差异大，而且土壤质地变化快。两块距离很近的土地，可能一块是沙质土壤，一块是粘质土壤。根据农民的耕作经验，不同的土壤质地适宜的农作物和耕种方法不一样。坡地和平地的水文差异大，耐旱和耐涝作物适宜的地块也不一样。如烤烟是耐旱怕涝作物，如果种植在一些平整的洼地就容易枯萎死亡。山地的气候变化快，一些对气候敏感的作物不适宜种植。如咸丰县的部分地区近年引进种植了万寿菊，根据引进时测算，万寿菊的产量和收益都很可观，但是近几年寒潮都来得比较早，农民种植的万寿菊过早枯萎，花期缩短，产量大减，影响了农民的收益和种植的积极性。受这些生态因子的影响，农作物在山地生态民族地区难以实现连片种植，出不了规模效益，产品质量不稳定也影响它的市场价格。

4.土地产值有限，难以吸引资金投入。鄂西南的主要农产品是玉米、马铃薯、红薯、水稻和蔬菜。这些农产品主要是用来满足农民的日常消费需求，很少作为商品出售，经济价值难以体现。根据种粮农民自己测算，除去农药、肥料、种子开支，不算劳动力投入，一亩玉米的收入约有900 元，一亩水稻的收入约有1500 元。红薯一般用作猪饲料，难以计算产出。马铃薯受天气影响较大，如果夏秋季节雨水过多，产量锐减，特别差的年份收获的马铃薯还没有种下去的种子多；天气好的年份产量大，但是价格会降低，增产不增收。目前，收益较好的是高山反季节蔬菜和烟叶。高山反季节蔬菜在一些地方可以收获2 到3 季，市场价格好的年份一亩地有4000到5000 元的收入。但是，蔬菜市场价格波动较大，菜农可能赚一年钱之后要出现几年亏损。烟叶由烟草部门统购统销，价格较为稳定，每亩地一年有2000 元左右收入。由于有烟草部门在水、路、机械以及生产技术方面的扶持，烟农的生产积极性还比较高。

四、山地生态民族地区农村土地流转的对策

1.加大对农村和农业基础设施投入。当前，民族地区的农村和农业基础设施有所改善，但面临的问题仍然十分突出，特别是在水、路、电等方面的投入有待增加。山地生态民族地区很多居民点还不通公路，路面没有硬化；水利设施建设非常薄弱，人畜饮水没有完全解决，农业灌溉还是沿用农业集体化时期的遗产。山地生态民族地区的这些基础设施建设困难，投入成本高，修建公路、水渠的成本是平原地区的好几倍，依靠个体家庭难以完成，必须依靠政府部门加大投入、组织实施。政府部门在进行预算安排的时候不能全国一个标准，必须考虑山地生态的实际情况，提高人均投入标准，保证基础设施建设质量。

2.加大农业科技的研发投入和科技成果的转化利用。农业科技研发应当关注农业生产全过程的科技提升，包括安全高效的农药、化肥研发，种子研发，农作物田间管理技术，农产品加工、储藏技术，农业机械设备等。对于山地生态民族地区，要特别支持小型农机研发，只有农业机械才能显著提高农业生产效率。如烟农依靠人力起垄每人每天只能起0.5 亩地，用起垄机两个人配合使用一天可以起10亩地，起垄机一天的油费也只要100 元。起垄机的生产效率是人力的近10 倍。山地生态民族地区农业生产效率太低的一个重要原因就是农业机械化水平低，市场上少有适宜山地生态的农业机械产品。农业科技投入之后，还要推进科技成果的转化利用。政府部门应当做实做强农业技术推广服务中心，培训一批专业农业技术推广员，下到田间地头指导农业生产。

3.建立有效的农业生产激励机制。目前国家在农业生产领域实施了多项补贴措施，一些补贴项目资金按照土地承包面积发放给承包方，即使土地抛荒之后也继续发放，没有起到良好的激励效果。一些补贴发放给家庭农场，专业合作社等组织，很多人拿到这些补贴之后并没有直接投入到农业生产中。建议在稳定现有按照土地面积计算的补贴项目、补贴标准、补贴方式和方法的基础上，新增资金主要用于支持降低生产成本和提高生产技术。加大农药、种子、化肥和农机设备购置的补贴力度，按照实际购置情况，提升补贴标准；加大农业技术推广和应用的补贴。同时，还应加大农业生产激励机制的宣传，增加补贴发放的透明度，让农民知晓达到什么标准可以获得什么补贴项目和额度，避免暗箱操作。

4.扩大农业保险范围。目前，鄂西南的农业保险险种主要有烟叶、能繁母猪和肉牛保险，其他农作物很少纳入保险范围。农业生产受气候、病虫害等影响较大，风险较高，影响农业生产积极性。山地生态民族地区面临的灾害性天气和自然灾害更多，风险更高。目前，欧美发达国家已经有了较为成熟的农业保险模式，我国应当在借鉴国外经验的基础上因地制宜地建立农业保险体系，扩大农业保险范围，努力做到主要农产品保险全覆盖。

5.加大土地整治力度，提升土地科学管理水平。通过土地整治项目，进行坡改梯、土地平整等工作，提升土地平整度，清除土地中影响耕作的石头等障碍物，减少水土流失，为农业机械生产创造条件。在不改变现有土地承包权属的状况下，应用现代信息技术，提高土地科学管理水平。建议在土地承包经营权证中加入芯片卡，芯片卡中保存承包地的卫星定位信息，明确地块边界地理信息。在现有土地承包经营权证中，仅标明承包地与谁谁的地界相邻，相邻地块之间需要保留明确的耕作界线，农民担心边界去除后造成土地纠纷。使用卫星定位信息之后，可以免除他们的后顾之忧，为土地连片整治，地块合并，降低土地细碎化程度创造条件。

6.加大对农产品流通环节的服务和管理。政府部门要加大“农超对接”支持力度，鼓励学校、机关食堂等农产品用量较大的客户与农产品基地对接，减少农产品流通环节，提升农产品生产者的经济收入。扶持建立农产品期货交易市场，稳定农产品物价，防止农产品价格大起大落，伤害生产积极性。扶持修建冷库等农产品保鲜和储藏设施，调节农产品市场供应时间和供求关系。

五、结语

农村土地流转的制度目标是调整土地资源配置，发展适度规模经营，实现农业现代化。“规模经营是农业现代化的必由之路吗？”[6](p5)答案是否定的，“无论在理论上还是实践上，生产经营的规模都不是一个国家或地区能否实现农业现代化的决定性因素。”[7](p13)山地生态民族地区在生态条件上不能达到农业规模化生产的要求。这些地区农业现代化仍然要在坚持家庭联产承包经营为主体的情况下，通过精耕细作和农业科技提升、小型农机应用提升农业生产效率，实现农业现代化。山地生态民族地区的农村土地流转主要目标要转到耕地资源的充分利用，防止宜耕土地抛荒上。同时，也应按照《全国生态功能区划》的要求，明确区域生态功能定位，坡度太大的耕地要退耕还林，保护生态。

[1]李忠斌，饶胤.民族地区农村土地流转现状及对策——以贵州省黔南布依族苗族自治州为例[J].民族研究,2011,（2）.

[2]刘璐琳.当前民族地区土地流转面临的问题及对策研究——基于现代农业发展的视角[J].中南民族大学学报（人文社会科学版）,2010,（4）.

[3]姜太碧，袁惊柱.西部地区农户土地流转行为影响因素的实证分析[J].西南民族大学学报（人文社会科学版）,2011,（11）.

[4]李海新.湖北农村土地承包经营权流转的实践与思考[J].湖北社会科学,2013,（1）.

[5]方精云，沈泽昊，崔海亭.论山地的生态特征及山地生态学的研究内容[J].生物多样性,2004,（1）.

[6]宋亚平.规模经营是农业现代化的必由之路吗？[J].江汉论坛，2013,（4）.

[7]孔祥智，毛飞.农业现代化的内涵、主体及推进策略分析[J].农业经济与管理,2013,（2）.