广德县公益林资源现状及可持续经营策略

傅明宏

摘 要：该文依据广德县第8次森林资源调查数据，分析了广德县生态公益林现状，总结了生态公益林建设的成果及存在的问题，提出了公益林保护的建议与对策，以促进林分形成近自然、稳定高效的森林结构，更大地发挥生态公益林的生态防护效应。

关键词：广德县；生态公益林；可持续经营

中图分类号 S727 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2015）05-94-04

早在l9世纪60～70年代，德国林业研究者就提出了“森林多功能理论”，认为“国有林业的经营不能避开公众的利益，要同时满足林产品生产与生态保护的需要”。20世纪70年代，美国林业专家开始研究“林业分工”，提出了森林多效益主导利用的经营思想。而在20世纪末，联合国发布了《关于森林问题的原则声明》，明确“森林资源和森林土地应以可持续的方式管理”，这就宣告了可持续经营理论开始真正应用于林业发展领域。为了保护生态环境，中国于1998年形成了《重点国有林区天然林保护工程实施方案》，方案中规定将森林区划为生态公益林和商品林两类。生态公益林主要是为提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木与林地，这也就决定了生态公益林的经营管理离不开森林可持续经营策略。广德县是我国南方林区重点县之一，改革开放以来，通过实施生态工程，以可持续经营为理念，广德县森林生态体系建设取得了明显成效。

1 自然概况

广德县位于安徽省东南部，苏浙皖交界处，地处皖南山区东北部，黄山余脉蜿延于县之西南，天目山余脉逶迤于本县东南，119°3′23″～119°38′48″E，30°35′46″～31°11′00″N之间，国土面积2 115.95km2。属北亚热带湿润气候区，四季分明，气候温和，雨量适中，日照充足，四季分明，冬、夏季长特点。年平均气温15.4℃，平均降雨量1 400mm，日照2 162h，无霜期229d，平均积温4 951℃，主要灾害性气候有雷暴雨、梅雨、大风、高温、干旱、低温、冻害、寒潮等。地势南高北低，中间是宽广封闭的盆地。最高峰马鞍山海拔863.3m；最低处狮子口海拔14.5m。境内低山沟谷相间，丘陵岗地交错，形成复杂多样的地形地貌。土壤分为6个土类：红壤、黄棕壤、紫色土、石灰（岩）土、潮土及水稻土，其中，红壤面积最大，占全县自然土壤面积的90.5%。山区及丘陵的土壤有机质较多，透气性能良好，保水能力强，不积水，酸碱度适中，适应林果茶等木本植物生长。

广德县是安徽省重点林业山区县，林业资源丰富，被国家林业部（局）评为“中国竹子之乡”、“中国板栗之乡”、“全国经济林建设示范县”、“全国山区综合开发示范县”称号。全县现有各类林地129 687.1hm2，有林地面积121 359.6hm2，其中，乔木林地56 079.3hm2，竹林65 280.3hm2。活立木总蓄积1 929 958m3，其中，乔木林蓄积1 785 863m3，立竹2.4亿株，其中毛竹1.5亿株。全县森林覆盖率58.46%，林木绿化率62.11%。依托丰富的林业资源，大力发展林业产业。全县林业加工企业达600多家，从业人员达3.5万人，产值超亿元企业3家，中国竹业龙头企业2家，省级林业产业化龙头企业37家，形成了竹集成材、竹木家俱、竹循环利用、竹木工艺品、竹炭、森林食品、竹保健品等7大系列147个品种的林业产业集群。全县实现林业总产值96.6亿元，其中竹业产值73.4亿元。2013年荣获“全国绿化模范县”称号，并连续多年位居全省林业产业10强县（市）前列。

2 生态公益林建设情况

2.1 公益林区划界定 自实施林业分类经营以来，广德县公益林区划界定工作坚持因地制宜、生态建设与经济建设同步的基本原则，范围涉及全县9个乡镇、国有化古林场及县森林公园。全县林业重点突出，布局合理，生态区位极端重要及脆弱地区得到了有效的保护。共区划界定公益林面积35 700hm2，小班3 337个，签订界定书1 034份，其中，国家级公益林13 600hm2，省级公益林22 100hm2。按林种划分为：防护林21 933hm2，特用林13 767hm2，占林业用地的27.5%。

2.2 机构健全管理规范 广德县林业局成立了分类办，负责生态公益林的日常管理工作。档案管理规范，明确了兼职档案管理员管理档案，建立了公益林资源数据库，图、表、卡、区划界定书、管护合同完备，资源变化登记清晰，结合2013年广德县第六次森林资源规划设计调查，运用ArcGIS技术建立了全县公益林资源电子图，档案资料齐全，为公益林的科学管理提供了依据。按照严格保护、分级管理的要求，认真落实管护责任。科学采伐、合理利用，生态公益林禁止商业性采伐，确需进行抚育、更新采伐的，认真做好伐前设计、伐中检查、伐后验收工作，防止资源破坏。严厉打击乱垦乱占林地现象，严格控制各类开采矿藏、工程建设征、占用重点公益林地，确需占用的，严格按照“占一补一”的原则进行核减、调整，然后依法办理林地征、占用手续，确保全县公益林面积总体平衡。森林生态效益补偿基金管理规范，财政、林业部门分工明确，协作密切。资金发放前林业部门根据公益林核查验收结果制作生态效益补偿基金发放清册，发放清册经公示无异后提供给财政部门，财政部门通过“一卡通”形式将补偿基金直接发到林权单位及农户手中，资金运行高效、安全。

2.3 林分质量明显提高 2013年，广德县第六次森林规划设计调查结果显示，全县立木蓄积达396 626m3，立竹0.83亿株，其中，毛竹0.56亿株，元杂竹0.27亿株。比本底调查立木蓄积增加223 294m3，立竹0.13亿株，其中毛竹0.08亿株，元杂竹0.05亿株。通过认真执行公益林采伐管理规定，合理采伐林木，并采取封山育林、补植补造、更新改造等营林措施，加强资源培育，使森林资源得到有效保护。天然林特别是天然阔叶林的有效保护，一部分低产低效林分得到更新、改造及有林地面积的增加，使林分结构更加优化，生态效益显著增强。

2.4 多种经营效益明显 为了使生态效益更好地转化成经济效益，协调生态保护与民生之间的矛盾，在不破坏生态环境的前提下，广德县积极鼓励林农发展林下经济和森林旅游产业。2013年，广德县人民政府出台了《广德县加快林下经济发展实施意见》，启动了林下经济“4321工程”，力争到2016年实现全县林下经济形成四大特色示范片、面积达2万hm2、产值在2011年的基础上翻两番、直接参与林下经济发展林农收入翻一番的目标。经统计，截至2013年底广德县实施林药、林禽（畜）、林疏、林菌等立体经营模式的林下经济总面积已达1.27万余hm2，其中，公益林面积0.3万hm2，林下经济产值达8.6亿元。科技推广水平不断提高，《毛竹白及复合经营技术研究》获2014年宣城市科技进步二等奖。

依托丰富的自然景观及良好的生态环境，广德县先后规划建设了横山国家森林公园、卢湖竹海、四合灵山大峡谷、茅田山山野观光等一系列生态旅游景区（点），大力发展森林旅游，先后荣获“中国最佳休闲旅游县”、“中国生态旅游百强县”、“全省休闲农业与乡村旅游示范县”等称号。林下经济及森林旅游业带动了林区经济的快速发展。

3 公益林建设中存在的问题

3.1 区划不尽合理 由于公益林区划界定工作技术性较强，加之开展区划界定工作时间紧、任务重，导致少部分生态区位重要地段被遗漏。同时，由于受国家及省级公益林补助试点指标的限制，一部分符合标准的林地被人为调减，损害了全县生态保护的系统性及完整性。其次，随着全县社会经济的快速发展，广大人民群众的环保意识不断增强，对生态建设的要求也越来越高，原先制定的公益林建设规划已不能完全适应全县经济社会的可持续发展要求及满足广大人民群众日益增长的生态需求，需要进行适当的完善调整。

3.2 补偿范围窄、标准低 生态公益林建设的主要目的是为社会提供森林的生态效益，但生态产品难以进入市场进行流通交易，因此经营者无法获得必要的经济收益。为了保障公益林经营者的合法利益，自2001年起，国家开始实施公益林森林生态效益补助资金试点政策。根据《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》及《安徽省财政森林生态效益补偿基金管理办法实施细则》关于森林生态效益补偿的规定，实施的森林生态效益补偿基金按照国家级公益林国有林71.25元·hm-2·a-1、集体林146.25元·hm-2·a-1，省级公益林已达146.25元·hm-2·a-1的标准进行补助，仅是对用于公益林营造、抚育、保护和管理的资金进行一定补助，补偿的范围很窄，补偿标准明显偏低，已严重影响了林农进行公益林保护的积极性。

3.3 补偿标准单一 目前，广德县公益林补偿基金使用政策采取“分级负责”的原则，补偿标准单一，没有综合考虑不同林分发挥生态效益的差异、保护等级、经营者的投入成本及减少的经济收入等因素。以毛竹林为例，将毛竹林区划界定为公益林，对其正常经营活动影响不大，造成的实际经济损失较小，但其补偿标准与其他林分并无区别，造成了经营者之间相对不公平。

3.4 管护机制不完善 全县公益林面积35 700hm2，其中，国有林976.7hm2，集体林34 723.3hm2，集体林占97.3%。集体林权制度改革后，通过确权发证，进一步明晰了产权、落实了经营权，除极少数集体林由村、组统一经营外（不到全县林地总面积的1%），全县绝大部分集体林由农户承包自主经营。全县集体公益林经营主体分散，涉及林农24 096户。根据全县林权经营主体现状，广德县公益林一直采取林权主体自主管护为主、统一管护为辅、主管部门监督的管护机制。从理论上讲，林权属于物权的范畴，山林承包后，经营者取得林地使用权及林木的所有权或使用权，经营者依法进行自主经营，以期获得经济收益，但区划界定为公益林后，其所有权、使用权均受到严格的限制，要求经营主体自我进行科学管护，但经济利益却得不到保障，这种权、责、利之间的不对等必然导致科学管护很难实现。从管护工作的实践来看，公益林涉及经营主体多、监管难度大，管护效果不好[1]。虽然林业主管部门加大了监管和打击力度，但滥伐、盗伐、乱采乱挖等违法现象仍时有发生。为了切实做好公益林的管护工作，急需进一步完善公益林管护机制。

4 建议与对策

4.1 补充调整公益林区划 按照《森林法实施条例》30%的重点公益林区划要求，广德县现有公益林占林业用地的27.5%，尚有差距，与公益林建设发达地区相比，差距更大。加大公益林建设力度，力争“十三五”末，全县公益林面积达52 000hm2，占全县林地面积的40%，且布局更加合理。具体措施为：

4.1.1 进行公益林区划调整 对现有公益林中区划不合理的林地，按照公益林调整程序，尽快进行调整，确保需要保护的林地得到及时有效的保护。

4.1.2 进行公益林补充区划 积极向上级主管部门汇报，争取国家及省级公益林指标，力争将桐汭河、无量溪河、粮长河等流域及广德县阳岱山、笄山、茅田山3个省级森林公园纳入重点公益林保护范畴。

4.1.3 开展县级公益林区划界定工作 对无法纳入国家及省级公益林进行保护，又确需进行保护的林地，可以区划界定为县级公益林，由县财政出资进行保护。

4.2 科学经营 依据植被恢复型、生态景观型、生态防护型、生态景观防护兼顾型等不同功能类型建设要求，对照当地生态公益林植被类型及特点，综合采取除草、松土、施肥、割灌、修枝、抚育间伐等各项营林措施，改善林分卫生环境状况，促进林木生长，逐步提升现有林分质量，着力提高生态公益林功效。

4.3 健全公益林管护机制 公益林的管护模式很多，应根据各地实际情况，因地制宜的选择具体管护方式。广德县公益林以集体林为主，多年来一直采取林权主体自主管护为主、统一管护为辅、主管部门监督的管护机制。实际工作中对少量国有林及村、组集体经营的林木聘请（安排）专人进行统一管护，而对个人经营的集体林实行经营者自主管护。从实际效果看，统一管护效果好，实行分户自主管护的经营随意性大、监管困难，效果差。根据全县公益林现状，为切实提高管护成效，应采取集中统一管护为主、个人自主管护为辅，强化部门监管的管护机制为宜。健全公益林管护机制，重点做好以下几项工作：

4.3.1 因地制宜确定管护模式 适当分离林权主体的经营权能，经营者以生产经营活动为主，聘请护林员（委托专人）进行统一护林。广泛宣传发动，在充分尊重群众意愿的前提下，依法推进公益林统一管护工作。管护任务原则上以村（组）为单位，按相对集中的原则确定，人均护林面积333.33hm2左右。对零星、偏远不便统一管护的林地，由经营者自主管护。国有林及原村（组）集体经营的林木管护模式不便，由其单位自主组织管护。

4.3.2 落实管护资金 实施统一管护，核心是资金保障。现有的国家及省级公益林补偿基金分为管护支出和公共管护支出两部分，没有考虑林农个人经营的集体林的统一管护问题。为了实现统一管护资金的可持续性，必须从政策和制度的制定上进行设计，建议对现行的生态效益补偿基金管理办法进行适当调整，明确一定比例的资金用于林农经营集体林的统一管护支出。管护资金不足部分，由当地财政给予解决。

4.3.3 加强护林员队伍建设 护林员队伍素质的高低，是决定管护成效的关键。护林员人选由各行政村（社区）推荐，当地乡（镇）人民政府依照“公开、公平、公正、择优”的原则将群众基础好、责任心强、素质高、身体好的人员吸收到护林队伍中来。政府与护林员签订聘用合同，人员名单报县林业局备案。

4.3.4 加强监管落实责任 县林业局与林业站签订《公益林管护合同》，委托林业站对辖区内的公益林进行管理。林业站与护林员（自主管护的与经营者）签订《公益林管护协议》，明确双方的权、责、利，规范护林员队伍的日常管理及业务监管。制定《公益林护林员考核管理办法》，对护林员工作实行绩效考核，考核结果分为优秀、合格、基本合格、不合格4个等次。严格奖惩，对优秀护林员给予奖励，考核不合格的解除聘用合同，确保公益林管护取得实效。

4.4 完善和细化公益林补偿制度 根据“谁受益、谁补偿”的原则，建立依靠政府、社会、市场等多渠道筹资的森林生态效益补偿机制。科学测算森林生态效益，合理确定国家、集体公益林补偿标准。国有林权属属国家所有，区划为公益林后，不存在利益补偿问题，只需补偿管护资金即可。集体公益林权属属集体组织或个人所有，应按“公平、公正、合理”的原则给予充分、合理的补偿[2]。补偿标准不搞“一刀切”，应根据不同林分发挥生态效益的差异性、保护等级、经营者的投入成本及减少的经济收入等因素细化标准，科学补偿，提高资金的使用效率[3]。

4.5 积极开展林业复合经营 为充分发挥生态公益林的多种效益，增强自我补偿能力，在确保不破坏生态功能的前提下，鼓励经营者积极开展生态公益林复合经营。

4.5.1 拓宽非木质资源利用途径[4] 根据《广德县加快林下经济发展实施意见》，支持、引导林农在公益林下通过林药、林禽（畜）、林蔬、林菌等形式大力发展林下经济；依托良好的生态环境和丰富的景观资源，大力发展生态、休闲旅游，促进林区经济发展，增加林农收入。

4.5.2 合理开展木质资源利用 公益林主导功能是发挥生态效益，但也不能忽视其经济效益。根据公益林保护等级及林分生长状况，合理确定采伐类型、科学采伐林木。合理的木质资源利用不仅可以增加林农的经济收入，而且有利于增强森林的生态和环境保护功能[5-7]。

4.6 加强资源监测 建立生态公益林资源监测体系，健全森林资源档案，及时准确地掌握生态公益林资源的动态变化，便于找出问题，提出对策，采取相应措施，确保生态公益林森林生态功效的持续稳定发挥[8-9]。

参考文献

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[2]张伟.广西集体生态公益林补偿与可持续经营研究[J].广西大学学报，自然科学版，2006，5.

[3]孙金华，唐小明，黄艺.我国生态公益林管理的内涵及体系结构[J].世界林业研究，2011，24（4）：45-49.

[4]郑桂珠.论尤溪县生态公益林建设存在的问题及对策[J].现代农业科技，2010（7）：254-255.

[5]李纲.祁门县生态公益林提质增效措施浅析[J].安徽林业科技，2014，40（4）：45-47.

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[8]禹永树.生态公益林管护存在的问题[J].安徽农业科学，2014，42（29）：10185-10186，10393.

[9]张旭娟.市场经济条件下的生态公益林建设分析[J].现代园艺，2014，（5）：171.

（责编：张长青）