城镇化背景下小产权房成因探析

杨倩雯

（南京师范大学 法学院，江苏 南京210023）

一、“小产权房”的概念及现状

“小产权房”并不是一个法律用语，而是在社会生活中逐渐形成的约定俗成的称呼。目前对于小产权房的概念总体可归纳为三种：第一种是基于商品房所有人进行划分，开发商所拥有的待售商品房是“大产权房”，而购房人的产权是由开放商的产权分割而来，所以称之为“小产权房”。第二种的判断标准是房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金，不需要缴纳的是“大产权房”，反之则是“小产权房”，具体包括经济适用房、政府及原国有企事业单位的集体住房等。第三种按照房产证发证单位区分，由县级以上人民政府房管部门发放证书的是“大产权房”，而由乡镇政府、街道办事处发放房产证的是“小产权房”[1]。第一、第二种“小产权房”都是合法的，引起较大争议的是第三种“小产权房”，本文所要探讨的也正是这一种“小产权房”。

将第三类“小产权房”具体下个定义：小产权房是指在集体土地上建设的、未缴纳土地出让金等费用，由乡政府或者村委会颁发产权证明，向本集体以外的人出售的房屋。

以全国范围内的统计数据来看[2]，若以公式“小产权房竣工面积＝全社会住宅竣工面积－城镇住宅竣工面积－农村农户住宅竣工面积。”计算每年度小产权房增加的面积，从1995年到2010年，小产权房数量在此期间虽偶有下降，但整体观之，自1998年起即使国务院、国土部门多次下发政策命令禁止建设、买卖小产权房，其每年的竣工面积仍旧成上升趋势。

二、“小产权房”出现的根本因素

“我国城乡二元分割的土地管理制度是小产权房产生的制度根源，学者已达成共识。”[3]但是笔者认为，仅就二元化的土地制度并不能完整催生出“小产权房”的种子，二元分割的土地制度是一个前提性要素，除此以外，还需要现行的土地征收补偿标准以及“地随房走”制度。假如我国实行的是“房地分离”制度，则虽然集体土地使用权不能转让，将建设在集体土地之上的房屋卖给本集体以外的成员却也不会引起是否合法的争议；假如我国现行的土地征收补偿标准能给予失地农民合理的补偿，使他们能够分享土地增值利益，那么农村集体成员愿意冒着违法的风险建设、买卖小产权房的可能性也会大大减小。由此看来，正是在二元土地管理制度、“房地一体”、现行土地征收标准这三种制度的共同作用下，中国的“小产权房”问题才有了生根发芽的可能性。

（一）城乡二元分割的土地管理制度

我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”即意味着我国土地的所有权分为国家所有和集体所有。加之《土地管理法》第43、44条的规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”2002年国土部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确了“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。从《宪法》、《土地管理法》到《规定》等一系列法律、法规的出台，使土地出让的一级市场牢牢掌握在国家手中，农村集体土地想要上市流通的唯一办法就是先通过国家征收将集体土地转为国有土地，进而用“招拍挂”、划拨等方式进入市场。

如前所述《宪法》规定了“农村和城市郊区的土地”、“宅基地和自留地、自留山”属于集体所有，但是并未明确究竟谁是该所有权的主体，“长期以来，我国农村集体土地所有权由乡（镇）、村、村民小组共享”[3]实际上集体土地所有权的行使较为混乱，利益面前，有权主体蜂拥而上，出现了产权行使越位、缺位现象。

此外，集体土地所有权并不是一个完整的权利，法理上所有权应当包含占有、使用、收益、处分四项权能，但实际上处分权出于缺失状态。农村集体经济组织是土地所有权人，然而集体组织并无自由处分土地的权利，否则将违背《土地管理法》等关涉到农地产权制度的行政法律法规的强行性规范。

（二）“地随房走”制度

我国实行的是“房地一体”的立法模式[4]，亦即在买卖房屋时，房屋所占有的土地使用权随之一并转移，“房随地走”或者“地随房走”。正是在这样一种模式之下，虽然在非耕地的集体土地上建房不存在违法情况，但由于集体土地使用权不可转让给本集体以外的成员使用，因而建在集体土地上的房屋也不能卖给集体以外的第三人，即“小产权房”的流转受到限制。

（三）土地征收制度利益分配不合理

《土地管理法》第47条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的6~10倍。征收的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的4~6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”

以上规定是土地征收标准的法律依据，看似合情合理，失地农民能够得到很好的补偿。但若与不断攀升的房地产价格相比，农民并未享受到土地增值所带来的巨大收益。依据学者的计算[5]，假设北京市某郊区被征地50亩，全部征地补偿费用大约是400万元不到，而按照北京市商品房楼面地价计算卖地50亩的收入，最高的是24437.9万元，最低的是8630.4万元，分别是征地补偿款的61.1倍、21.6倍。另有调查显示[6]，被征用的土地收益分配格局是地方政府占20%~30%，企业占40%~50%，村级组织占25%~30%，失地农民仅占5%~10%。在集体土地转为国有土地的过程中，失地农民事实上损失了许多经济利益，无怪乎农民选择了绕过土地征收、自己建房卖房以赚取金钱的方式。

三、“小产权房”发展的影响因素

小产权房在上世纪90年代中后期在部分核心城市已经初具规模，进入新世纪后，由于城镇化速度加快、人口流动增大，加之小产权房自身地理优势、环境优势等影响因素，使得小产权房的发展愈演愈烈，呈现出全国主要城市遍地开花的现象。分析其加速发展的影响因素，主要有以下几点：

（一）城镇化的高速发展

城市化是现代化的一个标志，目前中国正在的是以政府征地为主导的城市化，这种中国式的城市化直接促成了小产权房的发展。

1.城市化使得近郊变城区、远郊变近郊。2010年我国城市建成区面积比1995年、2000年、2005年分别增长了212%、78.5%、23.2%[5]，城市地域的拓展使得原本不能享受城市公共设施的郊区也建成了较为方便的公共交通设施，并能够与城市的公交系统形成对接。至此小产权房拉近了和商品房地理位置上的劣势。

2.城市化促进人口流动、城市房屋需求加大、房价上升。根据国家统计局的统计数据，2005年的城镇就业人员为27331万人，比2004年新增加970万人，净增加855万人。十年之后，2014年的城镇就业人员39310万人，全年城镇新增就业1322万人；全国农民工总量为27395万人，其中外出农民工16821万人；全国人户分离的人口为2.98亿人，其中流动人口为2.53亿人。10年的时间，城镇就业人员多了一亿多人，这必然会导致城市房屋需求的增加。另外，农村人口流动进入城市，腾空了部分房屋，为小产权房开发提供了一定量的空间。

与此同时，在城乡居民收入水平不断提高、消费结构改善、政府增加出让土地收入、开发商经营成本增加等多重因素的作用下，房地产价格虚高，商品房价格在近年来一路攀升，国家管控措施却未能起到“降温”作用，让许多中低收入购房者“望房兴叹”。

两相比照，一方面城市房屋越来越紧俏，另一方面房屋价格居高不下，有迫切住房需求的消费者只好把目光投向处于城市近郊、价格低廉的小产权房。

（二）住房保障体系不完善

1994年国务院《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》、1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》、2003年国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》等文件都要求进行房改、建立保障性住房，然而事实上国家住房改革的目标并没有达到。

我国欲建设的住房保障体系包括：经济适用房、廉租房、住房公积金、限价房和公共租赁房等。以经济适用房为例，其覆盖面积相较于需求而言仍旧不足。截至2011年，广州市共建设5处经济适用房小区，竣工面积200万平方米，为3万多户家庭解决了住房困难，这个数字与广州市的低收入住房困难户相比有很大的差距[7]。

其次，经济适用房的价格相较于小产权房并无吸引力。根据调查，小产权房的价格在商品房价格的30%左右[8]。南京栖霞区是小产权房较为集中的地方，通过网上数据调查，栖霞区的商品房价格一般在15000~20000元/m2[9]，则栖霞区小产权房的价格应在5000~6000元/m2左右。而通过《2014年南京市经济适用房上市指导价格》[10]可知栖霞区的经济适用房价格最高为9500元/m2，最低为4700元/m2，且价格区间集中在7000元~8000元/m2，经济适用房价格仍高于小产权房价格。

再有，我国还设置了住房公积金制度，该项制度是政府为解决职工家庭住房问题的政策性融资渠道，所在单位及职工个人按月缴纳一定比例的住房公积金，专职用于职工建房、购房，并可提供住房贷款。然而这项制度也未取得预期成果。根据世界银行2006年的《中国经济季报》，“截至2005年底，中国有6330万人缴纳住房公积金，累计金额6260亿元人民币，但只有45%的住房公积金被用来发放住房贷款，而且只有17%的缴费者获得了公积金贷款。”[11]。到2014年，“全国住房公积金的资金使用率为70%，接近商业银行程度。”“2014年全国有342个住房公积金管理中心，贷款发放率高于85%的有49个，大部分管理中心贷款发放率集中在50%到75%之间。”[12]

（三）管理部门职权不明晰[7]

“小产权房”涉及集体土地、建设在集体土地上的房屋两重问题。我国《土地管理法》第66条第1款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”即涉及违反土地管理法律法规行为的由国土资源局管理部门监督检查；而《城市房地产管理法》将监管城市房屋建设和销售的职权赋予给房屋管理部门；假如小产权房建设在耕地、林地等农用地上，则农业部门也有监管权能。处理小产权房问题处于各个职能部门权能的交汇点上，兼之小产权房牵涉利益复杂、小产权房治理的高成本以及放纵小产权房产生的巨额收益等因素，地方政府的执法留有很大的余地。

（四）追逐经济利益的主观心态

1.首先是小产权房的供给方。小产权房的建设较之普通商品房省去了三大成本：“购地成本、各种税费、由土地和房地产市场管制造成的‘公关成本’甚至是腐败成本”[1]。即使按照商品房价格的三分之一出售，开发商、村集体和农民已能够从中获取巨额的收益。

由上述征地补偿以及国家垄断土地一级市场的分析可知，一方面只有国家才能经由征地的方式将集体土地转化成国有土地，低价获得大量土地；另一方面国家再通过“招拍挂”形式高价将土地开发的权利卖给企业。一手控制土地输入渠道，一手掌握土地输出管道，国家从中攫取了大量经济利益。而现有的国家征地补偿标准仅将土地增值收益中的10%交给农民，这就激发了农民通过私建小产权房、买卖多余空屋等追逐利益的欲望。市场经济已经分化了原本的“社会公共利益”、“农村集体利益”等，农民自身个体意识正逐步觉醒。

2.其次是购房者的心态。在小产权房销售客户中绝大多数是中低收入的住房困难户，但也不乏有意图炒房增值者，网络上有许多关于小产权房会转正的消息传播，这一类的购房者购买小产权房正是出于想获得小产权房原价与转正之后价格之间的差价的心理。此外，许多购房者还存有投机心理，他们并非不清楚小产权房存在的法律风险，而是在衡量风险和利益后，认为“法不责众”，政府之后无能力也无可能会完全不理会广大购房者的利益而径行拆除小产权房。

四、结 语

小产权房的出现源于我国土地制度的不完善，城乡二元化的土地管理制度、“地随房走”制度以及不合理的土地征收补偿标准都是催生出小产权房的根源性因素。因此，为根治小产权房问题，还是要从这些制度的改革及完善入手，破除二元制土地制度、响应中央的号召建立、完善“城乡统一的建设用地市场”，使集体建设用地与国有土地一样可以上市流通；改革土地征收制度，重新划分国家、村集体、农民的征地收益，让农民分享城镇化带来的土地经济利益。

小产权房在进入新世纪后的高速发展，与城镇化、小产权房开发暴利、政府各个部门职权不明以及住房保障体系不完善有密切联系。为遏制小产权房的快速蔓延，需要尽快制定并落实小产权房的禁建政策、杜绝人们的侥幸心理，产权房建设与保障性住房建设有机结合[1]，完善住房保障体系的建设，增加住房公积金的利用率。

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［3］ 章合运，张松．小产权房成因、困境与演化趋势研究——基于城乡居民联合产权住房的实证分析［J］． 农村经济，2012（6）:24-27.

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［7］ 谢挺．小产权房若干问题的法律研究［D］．南京：南京航空航天大学，2011.

［8］ 李忻． 存在即合理？——对南京市小产权房建设发展的思考［EB/OL］．参见http://wenku.baidu.com/link?url=L51BD8jiC1qI_B p3jTBlhxNPhWmrwhU6Z8SMxfGK4VK5QuHPFunDWqwUhbnhHi5Ac_jDKyQ05SW0u3BvkdjqEICcq5X0Yepy FPswpUDK7W，［2015-3-20］.

［9］ http://nj.fang.anjuke.com/loupan/qixia_4844/?p1=4834&p44=3155，［2015-3-20］.

［10］ 经济适用住房上市指导价格2014年四季度［EB/OL］．http://www.02590.com/house/fcxwgg/info/CJ0YYE9O1RU.html，［2015-3-20］.

［11］ 世界银行发布最新《中国经济季报》指出公积金制度存在三大问题［EB/OL］.参见http://finance.sina.com.cn/roll/20061115/0750 1041897.shtml，［2015-3-20］.

［12］ 目前全国住房公积金的资金使用率为70%［EB/OL］． 参见http://www.shebao.tv/shebaoxinwen/2014/1031/21658.html，［2015-3-20］.

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