论IMF协定在WTO汇率争端解决案中的适用性

摘要：

GATT第15条是有关IMF与WTO在外汇事项管辖权分配方面的重要规定。既有研究强调在WTO体制内针对汇率操纵提起诉讼的不可行性，但通过对GATT第15条的解读可以发现，WTO从本质上是要排除IMF协定对相关问题的介入，从而预留了WTO协定独立解决相关问题的空间。

关键词：GATT第15条;外汇管制;人民币汇率;国际货币基金组织

中图分类号：DF961

文献标识码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.01.05

从长期来看，作为人民币国际化的组成内容，人民币汇率的自由浮动应是我国努力的方向。然而，何时实现人民币汇率的自由浮动，我国政府对此尚无明确的时间表，这意味着我国在相当长的一段时期内仍将维持现有的人民币汇率制度。然而，由于近年来中国经济发展对欧美国家造成的压力，欧美国家质疑我国利用汇率操纵来谋取不正当的国际经济利益，并谋求将汇率操纵问题纳入WTO框架内，以达到迫使我国实施汇率自由化的目的。其中，GATT第15条因调整IMF与WTO间在汇率问题上的管辖权分配而成为关注的焦点。

但是，不同学者对GATT第15条的解读存在差异。如有学者认为，“GATT第15条仅规定了IMF与WTO在经常账户下的货币兑换和国际支付方面的关系，并没有规定二者在汇率安排问题上的关系，汇率安排属于IMF辖域……GATT第15条有关WTO与IMF关系的规定不应适用。”[1]有学者则指出，“由中国政府的汇率政策可能带来的政府向企业的利益输送问题，就有可能落入WTO的管辖范围。”[2]不同的解读结果固然有其角度不同的原因，但从另一方面来讲，也与该条自身丰富的歧异性密切相关。本文拟对GATT第15条的关键条款进行解读，并探讨IMF协定在WTO汇率争端中的适用性。

一、GATT第15（2）条：与IMF磋商义务在WTO争端解决中的适用性

根据GATT第15（2）条，WTO在被请求考虑或处理有关货币储备、国际收支或外汇安排的问题时，应当（shall）与IMF进行充分的磋商（consult fully）。就其字面意思来看，“应当”和“充分的磋商”等措辞的使用及其所具有的明确含义，可以理解为该款确立了WTO在货币储备、国际收支或外汇安排等具体问题上与IMF进行磋商的义务。换言之，与IMF进行磋商是强制性的义务，WTO在处理相关问题时要充分尊重IMF的相关规定，着重审查有关措施是否与IMF的规定相一致。

但是，该条款仅是原则性地规定WTO有义务就如上相关事项与IMF进行充分的磋商，没有详细说明该项义务是否可适用于WTO争端解决程序，亦即当事方可否根据该条款向DSB提起诉讼。截至目前，有3项具有代表性的WTO争端案件涉及该款的磋商要求，兹通过如下案件的分析，探讨与IMF磋商的义务在WTO争端解决程序中的可诉讼性。

（一）1998年ArgentinaTextiles and Apparel案Appellate Body Report， Argentina-Measures Affecting Imports of Footwear， Textiles， Apparel and Other Items， WTIDS56/AB/R & Corr. 1 （adopted Apr. 22， 1998）.

在该案中，阿根廷因征收进口附加税被诉违反了GATT第8（1）（a）条，即缔约国对输出入及有关输出入所征的除进出口关税和本协定第3条所述国内税以外的任何种类的规费和费用，不应成为对本国产品的一种间接保护，也不应成为为了财政目的而征收的一种进口税或出口税。阿根廷则声称其征收进口附加税系履行IMF调整计划项下的义务，不应被认定为违反了WTO规则。阿根廷认为，根据DSU第13条，专家小组应有权从其认为合适的任何个人或机构获得资料和征求技术性意见。就本案所涉的特定事项而言，阿根廷有权要求就此与IMF进行咨询或者磋商，以听取IMF的专业意见，但专家小组没有同意其要求，因而未能对该事项进行客观评估。

上诉机构对专家小组的做法予以支持，认为尽管WTO有义务就特定事项与IMF进行磋商，但IMF的经济调整计划并不包括在内。上诉机构同时指出，如果专家小组

在该案中就阿根廷与IMF间的关系或安排的法律性质与IMF进行磋商，可能会取得更好的效果。就其字面意思而言，DSU第13条确立了WTO争端解决机制与IMF间联系的可能性，但遗憾的是，本案并没有就该条的具体法律意见进行明确解释。

（二）1999年IndiaQuantitative Restrictions案Panel Report， India-Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/R （adopted Sept. 22， 1999）， upheld by Appellate Body Report， India-Quantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/AB/R （adopted Sept. 22， 1999）。

在该案中，印度采取的数量限制措施被诉造成了收支平衡的困难。美国认为，GATT第15（2）条要求WTO就特定事项与IMF进行磋商，而此处所指的WTO应包括专家小组，因此专家小组就外汇安排等事项如有任何疑问，应与IMF进行磋商。印度则持相反的观点，认为对该款的解释如将专家小组包括在内，忽略了WTO内部不同机构在功能上的不同，此处的WTO应仅涵盖总理事会以及收支限制委员会。

专家小组最终回避了这一敏感的问题，认为就本案而言，没有必要对GATT第15条的磋商要求是否适用专家小组这一事项进行裁定。相反，专家小组决定，将IMF视作在收支平衡领域内公认具有专长的机构，并依DSU第13条项下的自由裁量权与IMF进行磋商。由于该案在上诉阶段未涉及该事项，上诉机构拒绝就此发表意见，因此无法知晓上诉机构在这一事项上的态度。

（三）2005年Dominican RepublicImport and Sale of Cigarettes案Panel Report， Dominican Republic-Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes， WT/DS302/R （adopted May 19， 2005）， modified by Appellate Body Report， Dominican Republic-Measures Affecting the Importation and Internal Sale of Cigarettes， WT/DS302/AB/R （adopted May 19， 2005）， para. 7.139.

在该案中，专家小组认定，多米尼加共和国对进口香烟征收外汇费用构成GATT第15（9）（a）条下的外汇限制（exchange restriction）。专家小组并没有基于DSU第13条中的自由裁量权与IMF进行磋商，而是首次根据GATT第15（2）条的规定与IMF进行磋商。对此，专家小组作如下解释：

专家小组考虑到，在诉讼程序中，有必要就IMF与多米尼加共和国间备用贷款安排的外汇费用措施的法律本质与地位寻求更多的资料。其次，多米尼加共和国认为该费用属于外汇限制，其征收符合IMF协定条款的规定。专家小组认为，有必要根据GATT第15（2）条与IMF进行磋商，以确定该项措施在GATT第15（9）（a）条下是否合法。此次争论的焦点，是多米尼加共和国的外汇措施在备用贷款安排中是否构成外汇限制。如果答案是肯定的，则有第二个问题：外汇费用的征收是否符合IMF协定的条款，因而在GATT第15（9）（a）条下是否合法。

然而，尽管专家小组在该案中选择基于GATT第15（2）条与IMF进行磋商，但并没有明确承认其与IMF进行磋商为强制性义务。换言之，尽管专家小组是根据GATT第15（2）条与IMF进行磋商，但其背后的逻辑观点似乎仍是基于DSU第13条的自由裁量权。

就时间序列而言，上述三个案件似乎表明，在WTO争端解决阶段利用GATT第15（2）条解决汇率争端呈现出越来越强的可能性。然而，在涉及汇率争端的案件中，WTO争端解决机构可以通过多种途径排除IMF在此类问题上的介入。

首先，可以通过对涉案问题的解释将其排除出GATT第15（1）条所列的事项范围。韩龙教授指出，汇率争端应为IMF专属管辖范围，不属于GATT第15（1）条所列事项，WTO对此无管辖权，因而不适用于该条款[1]141-142。然而，鉴于汇率问题与国际贸易的关联性，

GATT在特定情形下具有管辖权，且按照韩龙教授的逻辑推理，WTO仍然可以该条款为由排除与IMF商谈的必要，从而完全由WTO管辖。

其次，可以通过对本条款中“WTO”范围的限缩性解释，将争端解决机构排除在该条款的调整范围之外，因而争端解决机构在处理类似案件时可以不遵循该条款，不必承担与IMF进行磋商的义务。当然，这种做法可能会引发争议。在IndiaQuantitative Restrictions案中，美国指出，如果将GATT第15（2）条理解为专家小组比其他WTO机构（如收支限制委员会）更不受约束，那么这将会导致专家小组与WTO其他机构间的不一致。Panel Report， IndiaQuantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/R （adopted Sept. 22， 1999）， upheld by Appellate Body Report， IndiaQuantitative Restrictions on Imports of Agricultural Textile and Industrial Products， WT/DS90/AB/R （adopted Sept. 22， 1999）

再次，GATT第15（2）条有关与IMF就外汇事项进行磋商的要求并不意味着WTO必须将磋商涵盖事项的决定权移交给IMF。GATT第15（2）条根据磋商内容的不同对决定权进行了区分：“缔约国全体在协商中应接受基金提供的有关外汇、货币储备或国际收支的一切统计或其他调查结果;关于一缔约国在外汇问题上采取的行动是否符合国际货币基金协定的条款，是否符合这一缔约国与缔约国全体之间所签订的外汇特别协定的条件，缔约国全体也应接受基金的判定。”

最后，即使存在确实需要IMF提供协助的情形，争端解决机构仍然可以避免对GATT第15（1）条的援引，而是援引DSU第13条的相应规定，即基于自由裁量权而请IMF就相关问题提供意见或咨询。

IMF在磋商过程中所作的判定，基于具体情形的不同，可能被WTO视作事实上的判定，或者法律上的判定[3]。在某些涉及汇率的WTO争端案件中，IMF对成员国维持低汇率的措施是否符合IMF条款的判定，属于法律上的判定，具有法律上的约束力。如在GATT第15（9）（a）条中，IMF有关缔约国的外汇管制或外汇限制是否与IMF协定条款或外汇特定协定条款相一致的判定，即为法律上的判定。

但在某些情况下，IMF的判定仅仅是事实上的判定，例如，WTO在决定某国的外汇措施是否适用GATT第12条的收支平衡例外时，需要根据该国的外汇储备水平等事实数据作出判定。此时，IMF所提供的关于外汇、货币储备或国际收支的所有统计或其他事实的调查结果并非针对是否可以适用收支平衡例外的法律判定，而仅仅是为WTO专家小组作出法律判断提供事实基础。有学者指出，WTO对DSU第13条规定的自由裁量权的援引似乎暗示着争端解决机构倾向于将其与IMF的协商视为授权而非义务[4]。

总而言之，截至目前，WTO争端解决机构对处理与IMF的关系时持相对较为保守谨慎的态度，在涉及与外汇相关的争端案件时，倾向于保留在相关案件中的主动权，认为其与IMF的磋商并非强制性的，而是完全取决于自身是否愿意或者在何种程度上需要借助IMF的事实认定或法律认定，这导致在WTO的争端解决程序中IMF在事实上被置于法庭之友的位置。

二、GATT第15（9）（a）条：IMF协定渗入WTO协定的有限性

GATT第15（9）（a）条规定，本协定不妨碍缔约国实施与国际货币基金协定条款或与缔约国同缔约国全体签订的外汇特别协定条款相符的外汇管制或外汇限制。据此，与IMF协定条款一致的外汇管制或外汇限制不得被认定为违反了GATT1994项下的义务，这对于在WTO体制内解决汇率争端具有决定性的意义。换言之，一国通常所采取的汇率贬值的措施，如资本管制、提高准备金要求，只要构成GATT第15（9）（a）条下外汇管制或外汇限制，就有可能不会被认定为违反GATT1994。据此，有学者认定，WTO与IMF是合作关系，凡是遵守IMF协定的措施，可在WTO豁免，即使WTO认为构成贸易障碍，也不能采取行动，而要向IMF报告，由IMF出面管辖[5]。

笔者以为，此种理解有失偏颇。根据IMF协定第8（2）（a）条规定，除IMF协定第7（3）（b）条及第14（2）条规定的情形外，各成员国未经基金同意，不得对国际经常往来的付款和资金转移施加限制。据此，IMF成员国未经IMF的批准不得对经常性国际交易的支付与转移施加限制。IMF协定第30（d）条对“经常性往来支付”作了解释，即是指不用作资本转移目的的支付，包括（但不限于）以下各项：（1）所有有关对外贸易，其他经常性业务（包括劳务在内）以及正常短期银行信贷业务的支付;（2）贷款利息及其他投资净收入的支付;（3）数额不大的偿还贷款本金或摊提直接投资折旧的支付;（4）数额不大的赡家汇款。基金在与有关成员国协商后，可以确定何种特定往来属于经常性往来，或属于资本往来。

从所涉外汇措施的类型来看，包括外汇限制与外汇管制两种类型。IMF对外汇限制的界定采技术性的客观标准。IMF执行董事会1960年所作的决议指出，认定某项措施是否构成外汇限制，取决于该项措施是否涉及政府对外汇的使用或可利用性予以直接限制，至于该项外汇措施的主要目的或者造成的经济效果，并不在考虑之列[3]570。根据IMF协定，外汇限制措施要享受GATT第15（9）（a）条下的例外，存在两种情形：其一是外汇限制措施根据IMF协定第8（2）（a）条获得IMF的批准;其二是外汇限制措施依IMF协定第14条的转移条款允许维持。

然而，如上所述，GATT第15（9）（a）条的例外不仅仅包括与IMF一致的外汇限制，还包括外汇管制。GATT第15（9）（a）条所涉的与IMF一致的外汇管制类型应该包括两种类型：其一是IMF成员国基于统计或其他目的而采取的重要措施，包括限制偷漏税或洗钱;其二是不影响IMF第8（2）（a）条项下的国际贸易支付和转移的外汇管制措施，即该外汇管制措施不影响经常性支付的流出。

总体而言，就一国为实现并维持低汇率而采取的外汇限制或外汇管制措施而言，如IMF认为这些措施不符合IMF协定，可能导致该措施被WTO认定为违反GATT 1994。此外，某些措施单独来看可能是与IMF协定相一致的，但因其本身是与IMF不一致的政策的构成部分，这些措施的使用仍然可能构成对IMF协定的违反。如IMF第4条第1节对成员国规定了汇率操纵禁止义务，即成员国应该“避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”。

该条款的适用存在一个比较容易被忽略但又比较重要的问题，即GATT第15（9）（a）条例外的前提为“本协议”。在WTO协议生效前，“本协议”指的是GATT1947，但自WTO成立后，有关国际货物贸易的多边WTO规则包括WTO协定附件1A的13项货物贸易多边协定，GATT1947仅是其中之一，其余12项协议并没有设置与GATT第15（9）（a）条类似的规定以避免成员国在IMF与WTO间的权利、义务冲突。除部分协定援引了GATT项下的部分或全部例外，如TRIMs第3条规定，GATT1994项下的所有例外均可适用，大多数多边贸易协定对此并未提及。这导致如下问题：GATT第15（9）（a）条的例外规定是否适用于WTO协定附件1A中的其他多边货物贸易协定？换言之，其他多边货物贸易协定如反补贴协定，是否可以对符合IMF协定的外汇管制或外汇限制施加限制？

对此，有学者指出，《世界贸易组织与国际货币基金组织关系宣言》已经对这一问题作出了解答。Siegel指出，宣言重申，除乌拉圭回合多边贸易谈判最终文本另有规定外，WTO与IMF间的关系，在涉及WTO协定附件1A的多边贸易协定所涉及的领域时，将以调整GATT1947缔约方与IMF间关系的条款为基础[3]570。部长级会议有关WTO-IMF的宣言具有一定的法律意义。根据《维也纳条约法公约》，在解释有关WTO-IMF在多边贸易特定事项的关系尤其是GATT第15（9）（a）条时，应该对该宣言予以考虑。

然而，鉴于WTO法律渊源复杂的层级性，简单地认为部长级宣言能够对多边贸易协定的权利和义务范围产生实质性影响，并不十分准确。一般认为，部长级会议决议虽然构成WTO最终文本不可分割的组成部分，但并非为WTO成员方设定特定的权利和义务[6]。“本协议”具体内涵的争议表明，其他多边贸易协定有可能直接排除IMF协定的影响。换言之，相关的外汇限制或外汇管制是否与IMF协定相一致并不重要，关键是WTO体制内GATT除外的其他协定本身可以被理解为允许外汇限制或外汇管制措施的实施。从这一层面上讲，WTO体制内对外汇争端的处理有可能极大地限制IMF协定的适用，取而代之以WTO协定的相应规定。

三、GATT第15（4）条：“外汇行动”与WTO协定对IMF协定的排除

GATT第15（4）条规定，缔约各国不得以外汇方面的行动，来妨碍本协定各项规定的意图的实现，也不得以贸易方面的行动，妨碍国际货币基金协定各项规定的意图实现。GATT第15（4）条与第15（9）（a）条的规定在字面意思上是直接冲突的。如何看待GATT第15（4）条与第15（9）（a）条间的关系？换言之，GATT第15（4）条是否优先于第15（9）（a）条？另外一个问题是，GATT第15（4）条是否构成在WTO体制内针对汇率操纵行为的单独诉讼依据？

杰克逊指出，从GATT起草者的最初意图来看，意在将某种程度的保护措施包括在协定中，以对抗基于保护主义目的的外汇管制或外汇限制等措施。基于此，虽然IMF协定中已经有明确的条款禁止基于贸易目的的货币政策的滥用，但起草者仍然在GATT第15条中设置了该第4款。有学者指出，由于GATT成员方与IMF成员国并不完全等同，因此，设置GATT第15（4）条的意义不仅仅在于调整GATT与IMF间的互动关系，更主要在于为那些并非IMF成员国的GATT缔约方设定独立的法律义务[7]。

根据GATT第15（6）条，“凡不是国际货币基金成员国的缔约国，应在缔约国全体与基金商定的时限内，成为基金的成员国;如不能做到这一点，应与缔约国全体签订一个外汇特别协定。一缔约国如果退出国际货币基金，应立即与缔约国全体签订一个外汇特别协定。一缔约国根据本款与缔约国全体签订的外汇特别协定，应成为这一缔约国对本协定所承担的义务的组成部分。”根据同条第7款a项之规定，“一缔约国与缔约国全体根据本条第6款签订的外汇特别协定，须有使缔约国全体满意的下述规定：这一缔约国在外汇问题上采取的行动，将不妨碍本协定之宗旨的实现。”

有趣的是，对GATT的早期历史进行考察，可以发现数个本应依GATT第15（6）条签订外汇特别协定的缔约国被豁免签订外汇特别协定的义务，其豁免理由是根据GATT第25（5）（a）条，在本协定其他部分未作规定的特殊情况下，缔约国全体可以解除某缔约国对本协定所承担的某项义务。另一个豁免理由则是某些缔约国在加入GATT时对此作出了保留。基于这一历史背景，现行的GATT在第15条增加了第4款，从而为缔约国设置了一般性义务，即广义上的外汇行动均不得妨碍GATT意图的实现。笔者以为，在GATT第15条的法律框架内，第4款应是适用于所有WTO成员方的一般性义务，无论其是否为IMF的成员国，它确立了一般性的同等义务，即使WTO与非IMF成员国的成员方之间不存在外汇特别协定，仍可能得以适用。在WTO争端解决程序中，GATT第15（4）条应该是优先于第15（9）（a）条的例外。

第15（9）（a）条有关例外的规定是“与IMF协定相一致的外汇管制或外汇限制”，就其语义范围而言，第4款中“外汇行动”的范围更为宽泛。由于缺乏对该问题的正式解释，这种不确定性很难消除。杰克逊指出，GATT缔约方第9次大会曾组成特别小组专门研究第4款与第9款间的关系，但最终放弃解决这个问题，而是留待实践检验。对此，有学者认为第15条例示中所用词语均为支付和转移的外汇限制等词汇，因而“GATT第15条所使用的外汇行动和外汇管制等用语，指的是国际贸易中的国际兑付方面的内容，即以本国货币或IMF其他成员货币进行国际支付”，不包括一成员国的汇率问题[1]139。但也有学者指出，GATT第15条适用于与贸易有关的外汇措施，汇率制度属于与贸易有关的外汇措施，因此WTO争端解决机构可以对其行使管辖权[8]。

有学者进一步指出，目前我国实施的是参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，央行为维持汇率稳定而采取的一系列市场行为，很难不被包括在“外汇行动”的外延范围内[9]。

笔者以为，无论如何，该款“外汇行动”的范畴较广，远较第15（9）（a）条的“外汇管制或外汇限制”宽泛，这从一个侧面反映出WTO的立法本意在尽可能地排除可能会影响到国际贸易的外汇措施。换言之，即使某些措施确实符合IMF协定，但如果影响了WTO协定意图的实现，则应予以限制。

四、结语

近年来，人民币汇率操纵问题一直是欧美国家攻击我国的靶子。目前，IMF对成员国的汇率问题并没有形成强有力的约束，IMF只能通过“对话和劝说”的方式与相关当事国就汇率问题进行磋商[10]。因此，美国倾向于将人民币汇率争端纳入WTO体制内。

现有研究倾向于强调在WTO体制中对人民币汇率操纵问题提起诉讼的不可行性[11]。然而，通过对GATT第15条关键条款的分析可以发现，WTO体制从本质上是排除IMF及其协议的介入，这意味着WTO预留了在自己的法律框架内解决相应问题的可能性。尽管相关研究以汇率问题与外汇问题的区别等理由排除WTO对汇率问题的管辖权，但鉴于汇率问题与外汇问题的密切关联，以及汇率问题与贸易问题的密切关联，有学者指出：“现行WTO外汇机制的安排中的模糊性，是其在特定历史条件下作出的刻意选择，其目的在于尊重成立在先的IMF对外汇争端的实质管辖权或专属管辖权，以便更好地实现IMF与WTO之间政策协调，避免造成共同成员方的权利、义务冲突，同时又在某些关键条款中留下灵活解释的空间，为今后WTO介入外汇冲突、扩张其在外汇争端方面的管辖权留下必要的法律空间。”[12]我们仍然应该警惕在WTO体制下发生汇率争端的可能性。JS

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The Study on the Applicability of IMF Agreement in WTO

Currency Disputes：Based on GATT Article 15

CUI Lei

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

GATT Article 15 is one of the most important articles regarding jurisdiction allocation of foreign currency between IMF and WTO. Scholars used to emphasize the unworkability of suing against exchange rate manipulation in WTO mechanism. However， by examining GATT Article 15， it is found that WTO mechanism repels the interference of IMF Agreement in nature， which leaves room for WTO Agreements to solve the relevant issues independently.

Key Words：  article 15 of GATT; foreign currency control; RMB exchange rate; IMF

本文责任编辑：邵海

收稿日期：2014-11-25

作者简介：

崔蕾（1981-），女，吉林吉林人，西南政法大学国际法学院国际法学专业博士生。