我国农村选举民主与协商民主的优势互补分析

中国共产党的第十八届三中全会以“推进协商民主广泛多层制度化发展”为总题，提出“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。农村协商民主建设是基层协商制度化的一个重要工作，展开农村协商民主制度建设，不能忽视农村选举民主和协商民主如何协调与配合的问题。本文认为，农村选举民主是存量民主，农村协商民主是增量民主，二者之间的共存不是零和博弈，二者之间需要协调配合，优势互补，有机统一，形成合力，共同促进我国协商民主政治的建设。

一、当前我国农村选举民主实践中存在的问题

1998年11月4日，中国共产党第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村委会组织法》，规定村民自治要通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来实现。从此以后，选举民主成为村民自治的重要内容，根据《村民委员会组织法》和各省制定颁布的《村民委员会选举法》，确立了普选原则、平等选举权原则、直接选举原则、差额选举原则、竞争选举原则和秘密投票原则。农村选举民主使农民参与乡村治理的热情高涨，广大农民法治素质有了新的提高，“通过选举，将那些群众真正用拥护的思想好、作风正、有文化、有本领，真心实意为群众办事的人选进村委会班子，” [1]农村基层干部结构有了新的改善。然而，选举民主也有许多无法兼顾的地方，随着农村经济的发展，我国农村政治的发展路径在当前遇到了严重的体制性和机制性瓶颈，这使我们必须正视农村选举民主存在的一些问题。

（一）选举过程贿选现象屡禁不绝

我国农村地区基层民主选举中，贿选现象较为突出，而且贿选手段趋向隐蔽化，出现了“界定难、取证难、处理难”等问题。常见的现象是一些候选人利用亲朋好友出面，选举前先口头协议贿赂方式和数额，待选举成功后再实施兑现。这不仅影响到选举的公正性、而且也影响到村委会日后开展各项工作的权威性。

（二）当选的村干部职务犯罪惊人

2013年，最高检反贪污贿赂总局曾对2013年1~9月全国涉农案件进行统计，发现2013年以来涉案超千万村干部案共12起，总额达22亿，其中征地款成为村官贪腐的“重灾区”。例如，深圳龙岗南联村主任周伟思，坐拥20亿资产，仅在当地旧城改造项目中就收受逾5000万巨额贿赂；在沿海和内地发达地区一些富裕农村，村干部腐败案件涉案金额更是惊人。上述村官腐败案，让人们震撼于村官强大的腐败潜能。

（三）村两委关系和乡村关系的体制性难题一直没有得到解决

村两委关系是指村民委员会和村党支部之间存在的二元权力结构关系。村委会由村民选举产生，村党支部成员是由乡镇党委任命。这种二元的乡村政治框架设计容易造成自上而下的党支部和自下而上的村委会间的二元权力结构冲突。两种权力关系一旦处理不好，就会造成两委之间的摩擦而无法正常开展工作。

（四）村干部在当选之后，自以为权力在握，作风专横

一些村干部在选举工作完成以后，自以为获得了使用权力的合法性，为了快速见到成效，新官上任三把火，工作作风难免浮躁。“通不通，三分钟，再不通，龙卷风”就是这种工作方式的真实写照。更有的乡村干部盲目的办企业、上项目、跑银行贷款，搞群众集资，虽说也搞成了一些企业，但大多数还是连本带利赔个精光，使村集体背上了沉重的债务负担，群众的集资款打了水漂。群众为这类问题意见很大。想想这些作法，真是干部掏出好心却得罪人，做了不少工作，却被群众上访告状。这种结果造成的原因在于，因为缺乏集思广益的协商机制，难免导致了村干部的作风专横。

农村选举民主在实践中所产生的种种问题，根本的原因在于农民行使自己权利的形式仅仅局限在参加村委干部的民主选举工作，而在选举之后，农民基本没有参与村庄政治的机会，而当选的村干部则认为自己可行毫无顾忌地行使管理权了，不再顾及民意和民情。与此同时，广大农民成了乡村政治的旁观者，他们参与农村政治的渠道狭窄，不能充分地和自由地表达自己的政治诉求，无法对村“两委”工作行使监督权利。当前农村，迫切需要寻找一种乡村政治机制，这种政治机制既能够保障广大农民自由表达诉求，充分行使监督权，也能够促使村委会广纳群言，广集民智，从而使村干部和村民之间共同商议村政，形成合力。于是在国家的推动和农民的积极参与下，农村协商民主应时而生。

二、农村协商民主的优越性

在十八大召开之前的一段时期，“随着我国社会主义协商民主的不断发展，人民的积极性、主动性、创造性得到进一步发挥，在我国基层兴起了多种形式的协商民主实践。” [2]如浙江温岭的“民主恳谈会”、四川省成都市的“居民议事会”、贵州遵义市的“党员与群众的集中诉求会”，都取得了成功的经验。另外，受温州民主恳谈会模式“参与式预算”协商模式的影响，无锡、哈尔滨、上海等地也开始了“参与式预算”民主协商实践。上述基层协商民主实践的经验凸显了社会主义农村协商民主的优越性，引起了广泛的关注。总体说来，农村协商民主具有如下优越性：

（一）化解乡村矛盾,更加充分地满足村民政治诉求

在传统乡村政治框架下，选举民主一枝独秀,村民只享有选举权，而没有实际的参政和议政权，因此，在农村公共事务的民主管理、决策和监督过程中，村民没有相应的参与和表达自己意见和建议的机会。这势必打压村民的民主参政意识和维权意识,进而引发社会矛盾和冲突。而农村协商民主则可以弥补上述选举民主的不足，一方面，它强调鼓励广大的人民群众通过相应的机制、程序安排，实现了参与权，知情权，另一方面，它让村民能在参与的过程中表达符合自身利益的意见。

（二）促进我国乡村治理中政府与村民的互动

协商民主强调参与主体的平等性，为所有参与者提供公平的表达不同的意见机会，使各种利益诉求都得以自由表达。在协商的过程中，全体参与者通过对话、讨论、商谈、妥协和审议等协商方式最终达成一致,并且这种一致不仅出于多数人的意愿,而且是集体理性反思的结果；协商的本质目的是为了追求团体利益的最大化,在多元利益间达成妥协和平衡。 [3]由此我们可以看出，协商民主可以充分发挥沟通、协商的作用,促进共识。政府和村民通过协商可以找到汇合点，化解矛盾，实现共赢。

（三）协商民主有利于解决我国乡村治理中的民主困境

当前，我国乡村治理中出现“民主困境”，主要表现为村民的切身利益得不到保障，干群关系紧张。这种现象导致村民消极参与选举民主，村民利益表达更是没有一个制度化渠道，于是只有通过非制度化渠道表达，暴力事件频繁发生，严重影响乡村社会的稳定。而农村协商民主尽量保证每个村民平等参与，通过友好和理性的协商达成共识，这样不仅可以提升选举的公正性以及村民的政治认同感，同时也畅通了村民利益表达的制度渠道，从而促进了乡村政治的和谐发展。

我国农村协商民主经过在不同区域的实践，充分彰显了自身的优势，引起了广泛的观注，最终，协商民主并且和选举民主一样，得到决策层的认可，成为一个乡村社会治理的重要机制。2012年11月，中国共产党十八大报告首先提出“健全社会主义协商民主制度”，“积极开展基层民主协商”，丰富和拓展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内涵。2013年党的十八届三中全会又以“推进协商民主广泛多层制度化发展”为题，要求我国基层政权积极“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。党的十八大和十八届三中全会对发展社会主义协商民主作出了一系列制度性安排，大大推进社会主义协商民主制度更加成熟更加定型的进程，是对改革开放以来我国基层民主政治建设新经验如“温州模式”等基层协商民主理论创新的充分肯定。

三、农村选举民主与协商民主的优势互补分析

农村选举民主和协商民主并存的格局，促使学术界和决策层开始思考二者如何协调配合的问题，例如国家政协主席贾庆林在2012年11月8日参加党的十八大北京代表团讨论时曾经指出，要深入研究和推进选举民主和协商民主的协调配合问题，使两种民主形式更加优势互补，形成合力。在我国农村，同样存在选举民主与协商民主的协调与配合问题。总体看来，农村选举民主和协商民主之间存在着如下优势和互补：

第一，各自独特的优势。首先，选举民主是基础性民主，是农村基层政治的基石，是现代民主制度的核心要素，决定了农村政治的根本格局；而协商民主是一个过程性民主，是一种村民民主理念提升的表现。其次，选举民主是存量民主，而协商民主是增量民主。农村选举民主是一个既成的“文本的”、“沉淀的”制度，是在宪法和法律规定范围内的一项成熟和成型的民主制度；而农村协商民主则刚刚形成雏形，在全国各地的协商民主实践中，表现形态各异。在宪法和法律框架内还没有明确的规定，目前仅仅限于政策的确认与推动和保障。换言之，农村协商民主是一个正在成长和发育的民主胚胎，虽然生命力非常旺盛，但是没有成熟和成型的理论机制，它还需要很大程度的完善和提升；再次，选举民主是一项周期性民主，它是根据法律规定，在村委干部的任期将要结束时，必须开始的一项民主活动。例如，法律规定村委干部的任期是三年，那么选举民主在三年任期期满之前必须按时举行，选举新一届的村委干部，周而复始，具有很强的周期性；而协商民主则是协商民主是随机性民主，它没有什么周期性，它不应仅仅被理解为自由选举和票决的理论与实践,它还应包括讨论、交流、建议、咨询、参与、协商、合作等多种行为的过程；最后，选举民主的结果具有强制性，是一种法律意义上的权力授予，被选举上的村委干部将会获得一些管理和决策的权力，这些权力对所有村民都是有法定约束力的；而协商民主的结果则具有契约性，它是一种自由意志的表达和民间的理性共识，它的表达结果必须经过村委的决策后，才具有强制性，所以，农村协商民主更像是一种对村民民意的尊重。

第二，二者的优势互补。首先，农村协商民主是农村选举民主的对应和衔接。在农村协商民主的成功实践中，协商与合作永远占主要地位，这同时贯穿在选举民主的全过程。选举之前,协商民主要求对候选人的协商提名；投票之前，经过反复的讨论,征求各方意见之后才形成票决的结果。经过选举和票决之前的交流、讨论、协商等行为,选举和票决的结果于是真正反映大多数人的意志的；其次，二者在目标、宗旨、原则和功能上有很多共同之处。选举民主和协商民主，都是健全民主制度，并最终实现人民当家作主这一民主价值的形式与手段。从民主价值上说，二者都有助于避免社会暴力，保障全体村民公平进行政治参与，进行乡村公共事务的科学管理，增强政治参与的合法性。从形式上讲，对于农村选举民主和农村协商民主来讲，不是某一种民主形式天然优于另一种民主形式，并非要在二者之间作出单项选择，二者具有互动作用，它们以相互结合、相互渗透、相互交织的方式融合在民主政治的现实操作之中。就是说，选举中可以有协商，协商中也可以有选举； [4]再次，二者是一种互动关系。选举民主从制度上保证广大村民选举权，而协商民主则是在实践中，鼓励全体村民积极参与乡村公共事务管理，最终就决策形成共识。如果没有选举民主，协商就有可能被操控，或者被利用；而如果没有协商民主，选举民主就会流于形式，公共利益就会受到侵害和影响。

总之，选举民主与协商民主不是彼此对立的，也不是井水不犯河水的关系，选举民主中有协商，协商民主中有选举，二者之间具有优势互补关系。

通过上述农村选举民主与协商民主的优势与互补的分析，我们不难发现，选举民主和协商民主不是非此即彼的关

（下转第105页）