主体功能区视角下安徽基本公共服务均等化研究

主体功能区和基本公共服务均等化既有联系又有区别，准确把握二者的关系，在主体功能区中推进基本公共服务均等化对构建和谐社会具有重要的理论与现实意义。基本公共服务是一定发展阶段上与民生密切相关的最低范围的公共服务，医疗卫生、基础教育、社会保障和公共文化都属于基本公共服务的范围，如果这些服务供给中断，将导致经济和社会生活出现部分或全部的崩溃。基本公共服务均等化对国家稳定有重要意义，在贫富差距扩大的今天，解决此问题更加重要。

一、基本公共服务均等化与主体功能区

（一）基本公共服务均等化

逐步实现基本公共服务均等化是构建社会主义和谐社会的内在要求。一般来说，基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供均等的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件均等。对基本公共服务均等化的内涵可以从以下两个方面来理解：（1）我国众多人口中尽管每个人的能力和所占有资源不尽相同，但享有基本公共服务的机会应该均等；（2）全体公民享有基本公共服务的结果应该是大体均等或相对均等，不搞平均主义。

（二）主体功能区

我国各地区各种自然环境和资源条件迥然不同，各地区不能按照统一的发展模式进行发展。我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》于2011年6月8号正是发布，《规划》按开发方式将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。优化开发区是指国土开发密度已经很高、资源环境承载能力已经较弱的区域；重点开发区是指资源环境承载能力较强，经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区是指资源环境承载能力较弱，大规模集聚和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。

2013年12月24日，安徽省发改委正式发布由省政府印发的《安徽主体功能区规划》，这是安徽省历史上第一部国土空间开发规划。《规划》在考虑不同区域的环境承载能力，现有开发强度和未来发展能力的基础上，将全省国土空间划分为三类主题功能区，即重点开发区、限制开发区和禁止开发区。

重点功能区包括五大片区：（1）阜亳片区：阜阳市的颍东区、颍州区和颍泉区，亳州市的蕉城区；（2）淮蚌片区：比如淮南市的大通区、田家庵区、谢家集区、八公山区、潘集区，蚌埠市的龙子湖区、蚌山区、禹会区、淮上区；（3）淮宿片区：淮北市的杜集区、相山区、烈山区，宿州市的埇桥区；（4）六安片区：六安市的金安区；（5）黄山片区：黄山市的屯溪区、徽州区。

限制功能区包括三大片区：（1）淮北平原主产区：亳州市的涡阳县、蒙城县、利辛县，宿州市的砀山县、萧县、灵璧县、泗县，蚌埠市的怀远县、固镇县、五河县，淮南市的凤台县，阜阳市的临泉县、太和县、阜南县、颍上县、界首市；（2）江南丘陵主产区：合肥市的长丰县，六安市的裕安区、寿县、霍邱县，滁州市的来安县、全椒县、定远县、凤阳县、明光市、天长市；（3）沿江平原主产区：合肥市的巢湖市、庐江县，六安市的舒城县，芜湖市的芜湖县、南陵县，马鞍山市的含山县，池州市的东至县，安庆县的桐城市、怀宁县、宿松县、望江县，宣城市的郎溪县、广德县。

禁止功能区包括自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园、蓄滞洪区。

二、安徽省各主体功能区基本公共服务差异比较

民生投入与人口规模不成比例，多年来制约皖北发展。皖北地区人口多、底子薄、基础差，部分人均公共服务指标长期不及全省一半。随着加快皖北振兴战略深入实施，这种状况有了显著改变，但与全省平均水平仍有不小差距。基本公共服务区域差距较大：

（一）医疗卫生资源有较大差异

2013年安徽省医疗卫生机构数为24645个，其中重点功能区的六安市的卫生机构数、机构人员数和机构床位数分别是2654个、27646个和18593个，而限制功能区的池州市分别是1054个、9247个和5445个，池州市的三个指标分别是六安市的39.71%、33.45%和29.29%，池州市的医疗卫生整体水平大概是六安市的三分之一。通过比较可以看出，各市医疗卫生发展还不均衡，甚至差异较大。

（二）义务教育有较大综合差异

安徽省2013年学前教育三年行动计划公办园目标任务共2035所，其中，新建1020所，改扩建1015所，截止12月底，已开工建设3140所，开工园数占总目标任务量154.3%，已竣工建设3045所，竣工园数占总目标任务量149.6%。尽管安徽省2013年在义务教育投入上取得一定的成绩，但区域间的差距还是显著的。重点功能区的淮北市已竣工新建幼儿园数占新建目标任务比例、已竣工改扩建幼儿园数占改扩建目标任务比例和公办小学增设附属幼儿园完成数分别是221.4%、189、2%和130所，限制开发区的宣城市分别是103、8%、150、9%和95所，由此可见，各市义务教育的投入力度不均衡，距基础教育均等化有较大差距。

（三）公共文化设施差距明显

近年来，安徽省文化投入占地方财政比重一直偏低，总趋势呈下滑态势，文化与经济部门的差距存在明显拉大。2013年，安徽省文化事业费为11.11亿元，在全国居第22位，作为常住人口超6000万的人口大省，投入不足显而易见。就人均文化事业费来说，安徽省为18.43元，居全国第29位，仅比第30位、31位的河北、河南多1.01元和1.28元，比全国平均水平少20.56元，比最高的上海少103.53元，同时安徽省内部区域间的文化事业费也存在很大差距，安徽省限制开发区池州市的常住人口、文化事业费和人均文化事业费分别是142.2万人、1905.7万元和13.4元，重点功能区黄山市的指标分别是135.6万人、6766万元和49.9元，前者的文化事业费和人均文化事业费是后者的28.17%和26.85%。

（四）各区域间的社会保障亦存在较大差异

2013年，安徽省重点功能区淮北市医疗保险、养老保险和失业保险人数分别是46.79万人、31.69人和25.02万人，六安市分别是33.99万人、22.64万人和19万人，限制功能区池州市分别是13.35万人、10.62万人和7.09万人，池州市的三个指标分别占淮北市的28.53%、33.51%和28.33%，分别占六安市的39.27%、46.9%和37.32%。总的来说，安徽省社会保障水平地区间的差异很显著，距离实现社会保障均等化还有很大差距。

三、安徽主体功能区公共服务均等化的政策建议

（一）加大财政收入补偿力度，实现主体功能区收入水平均衡

安徽省主体功能区的划分依据是各地区的自然环境和资源条件，各主体功能区的发展方式和水平也不尽相同。重点功能区主要是进行大规模城镇化发展，能够促进经济的发展，而限制功能区和禁止功能区主要侧重保护资源环境，提供生态产品，将大部分财力和物力用于环境资源的保护，势必会使自身的经济发展受到一定的损害，从而使地方财政收入受到限制。2013年安徽省重点开发区的合肥市的肥东县和肥西县的财政收入分别为232962元和277895元，马鞍山市的当涂县财政收入为295511元；限制开发区产品主产区的宿州市的砀山县财政收入为54624元，蚌埠市的五河县和固镇县财政收入分别为86369元和68174元；限制开发区生态功能区的六安市的金寨县和霍山县的财政收入分别为43207元和94043元，安庆市的太湖县的财政收入为34325元。数据显示重点开发区的财政收入明显高于限制开发区，最高的当涂县比最低的太湖县高8.6倍。限制开发区牺牲自身经济利益保护环境资源不受破坏，使得财政收入较低，整体公共服务均衡化水平也比较低。因此，需要给限制开发区的当地政府一定的财政补偿，保证基本经济水平与重点开发区大体相当。

（二）建立健全公共财政体系，加大政府转移支付力度

国务院颁布的《关于编制全国主体功能区规划的意见》中表明“以实现基本公共服务均等化为目标，完善中央和省以下财政转移支付制度，重点增加对限制开发和禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。”基本公共服务均等化能否实现及实现的程度取决于公共服务体系的建设，建立健全公共财政体系是推进基本公共服务基本化的重要途径，当前可以通过提高转移支付在财政支出中的比例来实现。政府间转移支付的指导思想是通过实现财政能力均等化来实现基本公共服务均等化，要逐步建立和完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。通过一般性转移支付实现地方财政能力均等化，通过专项转移支付确保全国性基本公共服务均等化。2011-2013年，安徽省共投入义务教育保障资金170.84亿元，每年惠及全省城乡义务教育阶段600余万名在校学生，并且不断提高农村义务教育公用经费保障水平，2013年农村小学和初中生均公用经费补助标准比2010年提高160元，分别达到585元和785元。同时安徽省继续实行教育资源向皖北地区和大别山片区倾斜，对皖北地区基础教育专项资金分配比例提高到20%。

（三）建立有效维护各主体功能区的绩效评价

目前，安徽省对主体功能区主要内容的绩效评价和政绩考核标准是经济指标，主要关注对象是经济总量、对外贸易和产业结构等，而对于环境保护和资源利用等方面的关注欠缺，易纵容经济发展区只注重经济的快速发展而把保护环境和节约资源抛之脑后，出现边发展边污染的现象，限制开发区和禁止开发区的主体功能是生态保护和修复，经济指标的标准无法正确衡量其主要绩效，因此应该改变传统的绩效评价和政绩考核，根据地方的税源、税种、以及税基和税率等计算各地的收入，制定出能充分反映对生态环境保护的评价指标。

（四）破解城乡二元结构，加强农村基本公共服务建设

尽管安徽省基本公共服务供给水平在不断提升，但农村基本公共服务供给仍旧远远落后于城市，主要原因就是城乡二元结构严重阻碍了城乡基本公共服务均等化进程。破解二元城乡结构的重点应放在农村发展，建立统筹城乡的发展战略，以工业反哺农业，以城市支持农村，逐步缩小城乡差距。2014年安徽省农村义务教育生均公用经费补助标准在2013年基础上提高40元，达到小学生均625元、初中生均825元。2014年11月15日，全国义务教育均衡发展基本均衡县(市、区)督导检查反馈会召开，充分肯定了肥东县等34个县（市、区）在推进义务教育均衡发展所做的工作和取得的成效。

（注：本文系安徽省哲学社会科学规划项目“主体功能区视角的安徽公共服务均等化政策研究”的阶段性研究成果之一，项目编号：AHSK09-10D01）