在押人员投诉处理检察监督实证研究*

摘要：长期以来，“重打击轻保护”刑事政策的施行、在押人员法律意识的淡薄、侵权行为救济渠道的不顺畅等多种因素叠加，致使看守所在押人员合法权益经常处于被忽视或者被损害的境地。作为承担刑事执行检察职责的专门机构，监所检察部门依法保障在押人员的投诉权成为应有之义。本文在分析我国在押人员投诉现状的基础上，从检察监督的角度，提出完善在押人员投诉处理的对策建议，以期对保障在押人员合法权益有所裨益。

近年来，随着我国法治化进程的逐步推进，公民民主和法治意识不断增强，看守所从相对封闭逐步进入了大众视野，在押人员的生存状态成为社会关注的热点。尤其是肇始于2009年的“躲猫猫”等在押人员非正常死亡事件，将监管场所管理、在押人员的权利保护等问题推向了舆论的风口浪尖，与在押人员合法权益息息相关的投诉保障问题随之成为专家学者和社会公众研究和关注的焦点。作为专门的法律监督机关，如何做好基于检察职能的在押人员投诉处理检察监督工作，也成为监所检察同仁研究和探索的重点。

一、在押人员投诉处理检察监督概述

广义的在押人员是对依法被羁押在监狱、看守所、未成年犯管教所等监管场所内的人员的统称，包括犯罪嫌疑人、被告人和已决罪犯。狭义的在押人员通常指看守所内羁押的犯罪嫌疑人、被告人和留所服刑罪犯。由于监狱服刑罪犯的思想和生活状况相对稳定，投诉相对较少，故本文研究的对象为狭义的在押人员。

关于“投诉”一词，当前我国《看守所条例》等有关法律、法规中，均没有表述，代而存在的是“控告”、“申诉”、“举报”。因“投诉”的外延更为广泛，所以，相关部门和学者们更青睐使用“投诉”，并将保障看守所在押人员救济权利的制度命名为“在押人员投诉处理机制”。［1］

关于在押人员投诉的定义，目前司法理论和实务界的专家学者进行了积极探讨，但并没有作出明确统一的界定。有人认为，在押人员投诉是指被羁押在看守所的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯等，在其人身权利、生活待遇和诉讼权利遭受非法的侵犯、剥夺或者限制时提出的一种救济方式。［2］也有学者认为，在押人员投诉是指看守所在押人员对其生活待遇、人身权利、诉讼权利等相关方面，存在不满时向监管者提出并寻求解决的一种救济方式，投诉不必以人身权益遭遇侵犯为前提。［3］结合司法实践，笔者倾向于第一种观点，即应对在押人员的投诉范围进行价值评价和科学界定，以其权利受到侵犯为必要条件。

关于在押人员投诉处理机制的研究，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心联合安徽芜湖、宁夏中卫等地检察机关进行了有益探索，总结了一定的实践经验，并形成了相关的工作机制，但关于在押人员投诉处理的检察监督，却很少有系统的研究，也没有权威明确的概念表述。在对在押人员投诉处理认真研究的基础上，结合陈卫东教授等研究成果，笔者认为，在押人员投诉处理检察监督，是指检察机关依照法律规定对相关司法机关处理在押人员投诉情况活动的合法性监督，是刑事执行检察监督的重要组成部分。

1.法定性。法定性是对在押人员投诉处理情况进行检察监督的法律依据。《宪法》第129条规定，人民检察院是国家的法律监督机关。《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》均对检察机关监督监管活动的合法性进行了规定，并列举式规定了应当提出纠正意见的违法情形，及相应的法律后果和救济措施。对在押人员投诉处理情况进行监督是检察权的重要组成部分，是检察人员依法履职的根本要求。

2.专门性。检察机关应对在押人员投诉处理进行特定、独立、专门的监督。与国家权力机关的立法监督、行政机关的执法监督以及网络媒体的舆论监督不同，检察机关以法律监督为专职专责，主要体现在立案监督、侦查监督、诉讼监督等活动中。作为诉讼监督的重要内容，对看守所执法活动的监督一直由监所检察部门负责，主要以设立派驻看守所检察室，由专门的派驻检察人员通过日检察、周检察、月检察、及时检察等活动来实现。

3.强制性。检察机关对在押人员投诉处理情况的监督，应以国家强制力为保障。《人民检察院刑事诉讼规则》第630条第6项规定：“收到在押犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人的变更强制措施申请或者其他申请、申诉、控告、举报，不及时转交、转告人民检察院或者有关办案机关的，人民检察院应当依法提出纠正意见。”这就明确了检察机关在履行法律监督职责的过程中，针对投诉处理的具体情况，依法作出决定或者采取措施，应当产生相应的法律后果。

1.有利于应对当前严峻的监管形势。当前，受国际国内形势发展变化的影响，人民内部矛盾日益凸显，刑事犯罪高发，监管与反监管的斗争更加尖锐，刑罚执行和监管活动中的各种矛盾和不稳定因素也明显增多。加强检察机关对在押人员投诉处理的检察监督，建立一套切实可行的在押人员投诉处理机制，畅通投诉渠道，对于适应目前监管形势，维护在押人员合法权益具有重要的现实意义。

2.有利于尊重和保障人权。2012年新颁布的《刑事诉讼法》明确将“尊重和保障人权”确立为基本原则和指导思想。这就要求在刑事司法活动中，要切实保障犯罪嫌疑人、被告人及服刑罪犯等的人权。在我国建立看守所在押人员投诉处理机制，实务上有需要，理论上行得通，法律上有基础，应当积极探索并不断创新和完善，从而更加有效地维护和保障在押人员的合法权益。科学合理的在押人员投诉处理机制是值得探讨的，“尊重和保障人权”的法治理念也一定会在投诉处理机制中得到充分的展现和弘扬。［4］

3.有利于维护社会和谐稳定。由于监管场所自身的特殊性，在押人员维护合法权益的权利往往被忽视。当这些权利受到侵犯时，理应有专门渠道和顺畅的途径为其提供公力救济。作为法律监督者的检察机关应充分发挥监督职能，加大对在押人员投诉处理的检察监督，对相关部门的执法行为跟踪问责，使在押人员的合法、合理诉求得以实现和维护，从而减少在押人员的抵触情绪，降低在押人员家属上访事件的发生，促进社会的和谐稳定。

二、在押人员投诉处理检察监督存在的问题

实践中发现，看守所在押人员作为被监管者大多不会主动投诉。有些是因为投诉结果不明而不愿投诉，在押人员投诉后只能处于被动等待、接受的地位，诉求能否实现、投诉会不会使自己的处境更为不利等均是未知数，与其冒险通过投诉来保障自身合法权益，还不如忍气吞声、缄口不谈；有些是投诉无门不能投诉，有的看守所对违反管理规定的在押人员处罚的具体方式和期限没有明文规定，处罚随意性倾向明显，导致在押人员遭受处罚时，缺乏正当程序保障其基本权利；［5］还有些是迫于压力不敢投诉，在押人员担心自己的投诉得不到及时、公正的处理，甚至会受到不公允的打击报复，一般会选择隐忍，不敢举报。造成这些现象的主要根源是在押人员对监管机关的不信任和制度缺失，这也是长期以来监管者与被监管者权利构建不对等的结果。

1.投诉受理的范围不够明晰。虽然《看守所在押人员投诉处理机制实施办法(试行)》(以下简称《实施办法》)明确规定在押人员可对人身权利、生活待遇和诉讼权利等方面受到的不合理对待进行投诉，但实践中，在押人员对投诉内容的理解各有不同，往往是一封投诉信中涉及多项侵权行为，不属于法定投诉的事项占较大比例。如有的在押人员提出家里有丧事，申请回家奔丧；有的以配偶起诉离婚为由，申请回家处理家庭事务；还有的在押人员仅为了发泄心中不满，没有任何实质性的投诉内容。如何明确投诉范围，使检察监督、监管职能和受理投诉工作有机结合，有待进一步完善。

2.投诉处理机制相关规定不够细化。我国法律对于在押人员投诉的受理、处理的规定较为宽泛和零散，没有详细的处理流程，以致于实用性和操作性较差，需要进一步细化。这是因为现有规定中关于告知制度的表述较为笼统，加之在押人员自身文化水平和其他客观条件的限制，以致于他们对相关投诉处理的规定和流程不够熟悉，在自身权益受到侵害时，不知道哪些权益可以投诉、可以向谁投诉等。自身合法权益根本得不到维护，造成告知制度得不到执行或流于形式。

3.缺乏专门的投诉处理机构。目前我国投诉处理主体具有多元性，缺乏专门的投诉处理机构，难以接纳民众参与和司法监督。我国有的试点地区成立了投诉处理委员会，作为检察机关监所检察部门的咨询机构，主要对争议较大、重大复杂疑难案件的投诉进行处理。但实践中仍存在不少问题，比如，由于投诉处理委员会没有法律授权，不能随意进入监区，不能独立地对相关事实进行调查、核实，全面获取相关资料，所以难以对投诉案件作出客观公正的判断。

1.检察监督理念的缺失。监所检察干警往往把精力较多地投入到新增的羁押必要性审查、刑罚变更执行同步监督等方面，对于无硬性要求的在押人员投诉处理问题的处理过程及结果，缺少主动关注、主动解决的意识。在司法实践中，刑罚执行监督侧重于保障刑罚的报复功能的发挥，往往忽视对在押人员个体权利的尊重和保护。为保证诉讼的顺利进行，在检察机关、看守所、在押人员的三方博弈中，检察机关和看守所常常又处于合作博弈的关系，甚至选择牺牲看守所在押人员的合法权利，使看守所在押人员处于孤立无援的地位。［6］

2.检察监督机制缺失。尽管《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》都规定了人民检察院对看守所执法活动进行监督，但具体到在押人员投诉的问题，缺少明确的规定和操作的流程。当遇到在押人员投诉的问题，是由驻所检察人员直接调查，还是由监所检察部门审查后启动调查程序，对此问题法律没有统一的要求。对于在押人员反映的问题，大多需要检察机关与监管部门、法院、投诉处理委员会、法律援助机构等部门协调配合，但由于对在押人员投诉处理的认识不一致、要求不同步，就难以形成统一的工作机制。

3.检察监督人员不足。监所检察干警配备不到位的问题普遍存在，有的基层检察院监所检察部门只有2-3人，在实际工作中，1人长期驻所的情况非常普遍，而且派驻监管场所的多是老同志，对于新业务、信息化的掌握和运用不能满足工作需要，无暇顾及在押人员投诉处理工作；监所检察部门的新生力量，工作经验相对匮乏，加之认识不到位，多将学习和工作的重心放在日常监管活动和职务犯罪案件侦查上，对于在押人员投诉处理没有给予应有地关注。

四、完善在押人员投诉处理检察监督的对策

1.公示在押人员权利。应当用“条目式”的方式，将在押人员可以投诉的问题列举出来，张贴在监室或者其他明显位置，指引和帮助在押人员正确投诉。笔者认为应当以在押人员的基本权利为依托，同时进行适当的限制，以防止超过普通民众的权利范围。对于在押人员投诉涉及到的这些权利问题，有些属于看守所和驻所检察室处理范围的，应当依法予以办理；有些属于其他部门处理的，应当依法予以转递或者分流。结合举报问题的类型、内容、案件事实等，根据实际管辖进行对应处理。

2.明确在押人员义务。遵循权利义务相统一的原则，结合司法实践中遇到的问题，应明确在押人员投诉时应当遵循的义务，从而保证在押人员投诉的合法性、针对性，并有效防止投诉权利的滥用。比如在押人员有遵守监规法纪的义务，不能主张被限定的权利；有如实供述的义务，不能诬告陷害，反映问题不能避重就轻，要坚持客观全面、实事求是；在检举揭发违法行为时，有确保信息来源合法的义务等。

3.对可选择性问题予以原则性规定。2012年新颁布的《刑事诉讼法》规定监所检察部门负有开展羁押必要性审查工作的职责。但实践中，除因身体健康状况不适宜羁押可将身体检查结论作为固定依据外，对于犯罪情节轻微、不羁押不致危害社会这一标准的把握有较大的弹性空间。为避免部分在押人员为申请采取非羁押性措施而编造各种理由，进行虚假投诉的行为，应对申请羁押必要性审查进行原则性的规定，对于申请变更强制措施等可选择性问题的处理应更为严谨。

1.优化人员组成。“司法活动的人民性要求在检察和审判过程中公民合法有序的直接参与。”［7］投诉委员会责任重大，其委员的组成可通过媒体向社会公开招聘，并通过应试，对符合条件的人员，报省级检察机关批准，吸收经验丰富的律师、法学专家、医生、未成年人权益保护人士等社会各界精英参加。建立和完善投诉委员会委员任前和定期培训机制，组织专业人员对投诉处理委员会委员进行法律及相关知识的培训，使其能够以专业的眼光和能力处理繁杂的投诉处理事宜，保证其在处理在押人员投诉时所作决定的科学性和合法性。

2.明确职责任务。在借鉴国外典型做法和成熟经验的基础上，结合我国司法实际，应通过法律规范的形式，确立投诉处理委员会的职责及投诉处理委员会委员的职责和任务，赋予其依法受理在押人员投诉、独立开展调查、依法组织听证、公开调查处理结果等权利，保证履行依法、客观、公正地调查处理，保守相关秘密，接受社会监督等义务，促使他们能够独立地对相关事实进行调查、核实，全面获取相关资料，促进案件得到客观、公正地解决。

1.建立分类处置程序。对于在押人员投诉的问题，应当区别投诉涉及的内容，结合相关职能部门，建立分类处置程序，实现投诉处理的多头分流、同步处理。对属于看守所处理范围的，由看守所自行处理，检察机关对处理过程予以同步监督；属于检察机关职责范围内的，由驻所检察室办理，并将处理情况向监管场所、投诉处理委员会进行通报；对于一时难以确定受理部门的，由公安机关商定检察机关办理。

2.完善调查处理程序。对于在押人员的投诉，除书面调查外，在确有必要的情况下，应在工作中引入听证程序，由委员、投诉方及被投诉方、部分人民群众参加，对关键证据进行质证，以便投诉处理委员会全面客观地了解事实，进而做出正确的判断。听证会裁决结果，以书面形式通知双方，并将最终结果在适当范围内公开，在接受监督的同时，也可以起到警示和教育作用。

1.转变检察监督理念。为有效提升刑罚执行和监督的效果，检察机关和检察人员，尤其是监所检察人员，务必端正执法思想，更新执法理念，树立体现先进性和时代性特征的现代执法理念，积极发挥监督者的作用，加大对人权的保护力度，切实保障看守所在押人员的合法权益。［8］

2.增强检察监督刚性。笔者建议在修订相关法律时，可参照刑事立案监督程序，将一些弹性监督条款改为刚性规范。比如，对违法行为提出纠正意见后，要求被监督者必须作出符合法律规定的反应，并且这种反应应该是对违法行为的制止或者对违法者追究相应的责任。［1］当然，基于法律监督行为的谦抑性，检察机关在对看守所监管活动实施法律监督的过程中不可大包大揽，而应从法定的监督职责出发，做到每一项具体履职都于法有据。

3.发挥巡视检察作用。在对监管场所实行派驻检察的基础上，应充分发挥监所检察部门巡视检察作用，巡视检察人员应当深入监区，通过发放调查问卷、查看看守所监控录像等方式，深入了解在押人员关押期间，反映强烈并且明显损害在押人员合法权益的行为。对侵犯个别在押人员合法权益情节严重的行为，应该当场直接受理，或启动在押人员投诉处理程序，及时开展调查，并根据调查的事实情况进行责任追究，监督相关部门及时处理。

4.强化驻所检察力量。按照最高人民检察院《关于加强人民检察院派驻监管场所检察室建设的意见》，选好用好派驻检察人员，确保派驻看守所检察干警不少于2人，大型看守所派驻检察干警不少于3人的规定，应加强人员配备。还应加强检察干警的技能培训。强化派驻检察人员基本执法监督技能、计算机应用技能培训以及处理在押人员日常投诉事宜培训，不断提高执法监督的能力、应对重大监管突发事件的能力和网络舆情引导的能力。同时应落实交流机制。按照同等派驻原则，理顺派驻检察关系；对同一派驻检察室连续工作五年以上的干警，实行轮岗交流。

［1］胡胜友.在押人员投诉处理机制研究［J］.中国检察官，2013(4) ：5-7.

［2］《芜湖市人民检察院、芜湖市公安局看守所在押人员投诉处理机制实施办法(试行)》第2条。

［3］李松川，李树国.完善看守所在押人员投诉处理机制之我见［J］.中国检察官，2013(4) ：8-9.

［4］陈卫东，孙皓.构建中国式在押人员投诉处理机制［J］.中国检察官，2013(4) ：3-4.

［5］冯一文.中国服刑人员全力保障研究——以联合国服刑人员待遇标准为参考.1版［M］.北京：法律出版社，2010：46.

［6］谢效珉，冯兴吴.看守所在押人员投诉处理机制研究［J］.中国刑事法杂志.2012(7) ：95-100.

［7］郭道晖.尊重公民的司法参与权［J］.国家检察官学院学报，2009(6) ：81-87.

［8］赵运恒.罪犯权利保障论［M］.北京：法律出版社，2008：151.

Research on Procuratorial Supervision over Detainee Complaint Handlings

Abstract：With the implementation of related criminal policy，which is to think much of fighting and less of protecting，the detainee’s rights and interests are often ignored or damaged because of lack of legal consciousness and obstacles in relief channels.With its special criminal supervision functions and duties，the procuratorial departments should try to protect the detainee’s complaining rights.Based on the analysis of current status，the paper puts forward some suggestions in complaint handlings，in order to safeguard their legitimate rights and interests.

作者简介：张勤(1966-)，女，菏泽市人民检察院监所检察处副县级检察员。

基金项目：2013年度山东“在押人员投诉处理检察监督实证研究”(HZ2013A04)