大学章程的效力解析

路晓鸽 （黑龙江工程学院学报编辑部，黑龙江哈尔滨150050）

文献标识码：A

文章编号：1671－4679（2015）05－0062－03

收稿日期：2015－08－15

基金项目：黑龙江省教育厅人文社会科学项目（12532315）

作者简介：路晓鸽（1978－），女，助理研究员，研究方向：法学；高等教育管理．

Analysis of the legal effect of university charter

LU Xiao－ge

（Heilongjiang Inctitute of Technology，Editorial Department of Journal，Harbin　150050，China）

Abstract：University charter is the basis of modern university institution and its formulation and improvement will soon be accomplished in our country．However，it has provoked widespread controversy whether the university charter can play an effective role．This paper points out the deficiencies in formulating the present charter and what should be done in the future．It also analyzes the factors that contribute to the failure in order to make the university charter to take effect and clear up the doubt on potency．

Key words：university charter；modern university institution；higher education reform；university governance

启动大学章程的制定工作，是中国现代大学走向成熟的标志和必然选择。为完善和推进现代大学制度，教育部《中央部委所属高等学校章程建设行动计划》要求自2013年9月起至2015年底，教育部及中央部门所属高等院校，分批全部完成章程的制定和核准工作。目前，多数高校已经按照要求制定了大学章程并完成了核准工作。可是已经制定的大学章程能否像期望的那样，去行政化，还学术以自由，发挥其应有的效力，依法治校引发很多的人质疑。因此，我们有必要从历史发展的角度着眼，正确看待大学章程的制定和其效力的发挥。

1　大学章程的历史

新中国成立前，我国的大学在不同的历史时期都是依据章程办学的。比如我国早期的京师大学堂和国立北京大学等就有自己的章程。建国以后，大学从法律关系上来说，逐步演变为教育行政管理部门下属的事业单位，是代表国家履行公共高等教育职能的机构，不具备独立法人地位，因此也没有各自独立的大学章程。

1961年9月出台的《高教六十条》把教育工作纳入有章可循的轨道，但是不久之后的文化大革命又导致高校陷入无序的混乱。中国到1986年才颁布了第一部教育专门法——《义务教育法》。1995年以来，我国相继颁布了《教育法》、《教师法》、《高等教育法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》和《学位条例》等多部教育专门法律以及数十部部门规章。中国的教育法律法规体系基本形成，基本实现了有法可依和依法行政。其中《教育法》和《高等教育法》都规定了高等学校具有独立法人的法律地位。1998年制定的《中华人民共和国高等教育法》第二十七条规定，申请设立高等学校，应向审批机关提交的材料中，有一项便是章程，而且在第二十八条中对章程的内容作出了10条规定，申请设立高等学校时都要按此规格撰写章程，但多数学校没把它当回事，仅仅是为了评审，因此，实际上跟没有章程，没有什么不同。

1999年教育部在《关于加强教育法制建设的意见》中，规定各高等学校要“尽快制订、完善学校章程”，2007年教育部政法司发布《关于报送高等学校章程材料的通知》，要求各校报送已制定实施的学校章程。在这期间，不少大学制定并报送了章程，但从制定的章程的内容及实施的情况来看，是不尽人意的，章程对大学没有起到应有的作用。所以，大部分人更认同这样的说法：“迄今为止，我们所有的大学，没有一所有实质意义的，可操作的并在大学中完全实施的章程”。

2　大学章程的现状

在大学章程制定这个问题上，教育部和大学的立场和态度就存在很大的差别。教育部希望各个大学尽快制定大学章程，实现依法依章治校。大学的领导者则认为，目前中国的高等教育立法大大滞后于现实需要，在一揽子的法律修订和立法工作没有完成之前，制定大学章程工作最终将是徒劳的。因为预计到2020年法制建设告一段落以后，还得根据上位法的立法或修订情况，进行较大幅度的章程修订。既然如此，不妨继续按照老的运作模式运作，等到教育法制建设进入稳定状态，国家教育体制改革初步完成的时候，高等学校再依据更加成熟的高等教育法律体系制定大学章程，只有那样才能确保大学章程真正成为具有较强稳定性的“大学宪章”。

虽然教育部和大学在认识和态度上没有完全统一，但是各大学还是认真按照教育部的部署和要求制定、完善各自的大学章程，提交核准并向社会公布。目前，多数高校已经完成了此项工作。以2015年底为时间节点，本轮大学章程制定工作即将告一段落，并且在该轮大学章程制定过程中迸发出不少亮点：

一是在党委和以校长为首的行政之间、行政系统和学术委员会之间初步实现了制度化的分权。通过“听取报告、讨论、审议、审核、审定、评议、评定、批准”等不同程度的描述，明晰了有关机构在不同决策阶段所扮演的角色，有的有动议权，有的论证权，有的有评议权，有的有审议权，有的则拥有审定权，即最终决策权。

二是学术委员会的权力得到了强化。不少大学将学术委员会明确定位为“学校学术事务的最高机构”，有的大学章程还规定学术委员会有权审定专业技术职务聘任标准和岗位设置和考核条件、可以审定学校学术道德规范，调查和裁决学术争议，调查和评定学术不端行为，在这些纯学术事务上拥有了最终决策权。

三是多元主体共同参与大学内部治理的结构基本得到了确认，教师、学生、行政人员、政府、校友和社会力量被赋予了不同程度的权力参与大学治理过程。各项决策在提交校长办公会和党委会进行审议前，将必须通过各类学术性委员会、行政性委员会和校友会进行讨论、论证和评议。

四是不少高校以制度化的形式明确了师生的权利和义务。具体包括使用学校公共资源、公平公正获得进修和培训机会、知情权、批评建议权、申诉权，其中学生权利还包括重新选择专业、跨学科或跨院系选修课程、学习与生活困难时获得支持和帮助等权利。

五是在招生考试方面做出明确规定。在招生考试方面，有的高校根据十八届三中全会的精神，明确规定要实施基于统一高考和高中学业成绩的综合评价和多元录取机制，研究生招生实施分类考核和审核录取……。

总体而言，这些大学章程建设的成果是不应该被忽视的，从无到有并以大学章程的形式明确规定，这本身就是一种进步。我们只有在发展的过程中冷静看待成绩，客观分析问题，才能推动改革的持续深入。

首先，本轮公布的大学章程还存在一些重大缺陷必须正确评估。

1．大学的法人地位仍然缺乏制度性保障。作为独立法人，必须具备相应的法人机关（法人团体）来履行法人的最终决策权。从世界范围来看，大学的法人机关一般是合议机关，而不是独任机关（首长）。《高等教育法》明确规定了校长只拥有行政的最终决策权，重大问题通过党委实行民主集中制，集体领导、分工负责，“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由党委会集体决策。那么目前仍然留下的问题是：学校党委决策是否是学校的最终决策？主管部门是否有权对学校党委的决策提出不同的意见？是否有权干预学校内部事务？党委作为一个政治性机构，能否在《民法》意义上扮演法人机关的角色？党委领导作为一个基本制原则不动摇的前提下，是不是可以在法人机关内部制度性地落实党的领导？这些问题如何解决，将有待《高等教育法》修订和相关立法完成后才会有定论。

2．大学作为独立法人没有能够通过章程建设获得法人财产权。在这一轮章程制定过程中，教育部在给高校的审核意见中，明确规定了“学校国有资产包括国家财政资金形成的资产、国家无偿调拨给高校的资产、按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产、接受捐赠等经法律确认为国家所有的其他资产，其表现形式为流动资产、固定资产、在建工程、无形资产和对外投资等。”简而言之，所有学校资产均为国有资产。在资产使用问题上，明确规定“学校建立健全资产管理制度，合理配置资源，提高资源使用效率。学校对占有的国有资产实行学校、学院（系）分级监管，保证国有资产的安全和完整。”教育部官员在跟高校沟通的过程中，明确告知这个口径是国家财政部的统一规范的提法，部分高校进行法人财产权制度设计的努力被及时叫停。

3．大学章程的法律位阶太低，制定的法律依据有很多，但最直接的上位规章是《高等学校章程制定暂行办法》，不足以从法律上保障大学的独立性和自主性。

其次，大学章程建设还有很多公认的文本建设问题需要去面对和解决：很多高校的章程比较雷同、缺乏大学自身传统的积淀和自身办学理念的张扬，有些事项规定的的比较笼统、粗糙，缺乏可操性的细节等。

仅以管理体制为例，按照高等教育法，实行“党委领导下的校长负责制”，很多学校对此提法基本相同。对学校规划、财务预算、校内组织机构的设置，管理制度、及人才管理等，党委的权力是“领导”、“制定”、“审定”，而校长的权力是“拟定”、“执行”，校务委员会则明确为学校咨询机构。从行文内容来看，存在以下问题：

1．涉及的事项不够细化，只是什么“重大问题，组织机构、管理制度”等，表述不够具体、明确。如学术问题是否是重大问题？

2．从章程看，党委是学校的核心领导，它起到领导和决定的作用，而校长只是拟定、落实或实施，如此党委书记的遴选及党委的组成便是非常重要的，但有关学校章程中都没有说明。

3．党委的议事程序和决策程序没有明文规定，留下了过程的随意性。

大学章程的核心问题没有很好地破解，在文本建设上又有很多地方需要修正完善，其执行效力必然会大打折扣，依法治校仍然很困难。

3　大学章程的发展态势

大学章程的效力不能有效地发挥，既有历史的原因，又有现实和环境等各种因素的制约。虽然困难重重，但不少高校对大学章程制定本身评价非常积极。事实上，至少在过去两年中，全社会对大学章程的知晓率和关注度都有很大提高。杨颉说：“虽然现在还有很多不完美，而且只能在有限的范围内探索，但不管怎么样，已经是前进了一大步。”

在初步解决了学校内部“基本法”的有法可依问题后，大学将在接下来到2020年的教育法制建设的大框架下，逐步完成章程与新修、新立法律法规的对接，同时也将在一系列的大学内部治理改革的过程中，形成更多符合学校历史传统和办学特点的制度变革探索。今天的公办大学和民办非营利大学站在一个十字路口，如何往下走并没有既定方向，取决于改革设计者的选择，这个设计者不是政府，而是大学自身，但是他需要获得政府的宽容。未来的改革，要坚持30多年来的教育体制改革成果，不偏离社会主义的办学方向。即通过简政放权使得省级政府获得更大的统筹权，学校获得更大的自治权，同时又要维护公办大学和民办非营利大学的公共性质。我们不能期待这一轮大学章程建设可以一揽子解决大学治理的所有问题。本轮大学章程建设所确立下来的分权治理结构和多元共治框架，将会成为驱动下一轮大学章程建设和大学治理变革的制度遗产。

“去行政化”是中国高等教育改革的一条必由之路。2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》，其改革思路便是：推进政校分开、管办分离，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消行政化管理模式。高校去行政化已经在文件中提出来了，但如何付诸行动，还需要做很多工作。首先需要主管部门转变思想观念，毕竟放权是心疼的，是自残，需要壮士断腕的勇气和决心。其次，要有法，而不是靠文件，法治社会只有依法行事，才能杜绝人治，才能避免朝令夕改。再次，应当明确先后次序，首先解决学校的性质问题，由准行政单位变为纯粹的事业单位。所有人员取消行政级别，教职工与学校的关系由合同约束，而不是人身依附，形成自由流动的教师人才市场。真正通过优胜劣汰的市场机制激活人的积极性，催生无穷的创造力，从而走出特色发展的路子。

改革是螺旋式上升的，不是一蹴而就的，需要一个长期的过程，甚至允许反复。对待新生事物我们必须要有足够的耐心和信心，持之以恒的决心，还要有足够的宽容。只有以上条件都具备之后，大学章程才能逐渐完善，发挥出其应有的效力，实现依法治校，承载起我国现代大学腾飞的梦想。