我国地方政府绩效评估的主要模式及创新路径

袁秀伟

（新乡医学院 管理学院，河南 新乡453003）

一、问题的提出

自上个世纪70年代开始，政府绩效评估在各国行政改革中成为政府治理一项新工具，成为了当今世界公共管理领域普遍开展的关键性制度创新活动。我国自上个世纪80年代探索实施政府绩效评估以来，不仅借鉴国外理论和经验，而且逐步探索出多种类型的评估模式，如：目标责任制、效能模式、社会服务承诺制、公民满意度测评、干部实绩模式等数十种评估模式。有学者对全国许多地方在推进实施政府绩效评估的实践进行了总结提炼，总结出我国主要的评估类型和评估模式［1］。

当前，由于受种种因素的影响制约，地方政府绩效评估在我国的研究和实践中遇到了很多问题和挑战，概括起来主要有：第一，政府绩效评估的适用性研究中存在着一定程度的认识偏差，政府绩效评估具有特定性，难以覆盖政府职能的所有领域。同时，既有政府绩效评估体系存在着评估结果和实际绩效偏差较大的情况；第二，地方政府绩效评估模式有泛化趋势，模式的同一性较大，人为夸大了各种模式之间的差别；第三，由于评估活动具有复杂性、动态性、实践性特征，学术界和实务界尚未取得共识，事实上对政府绩效评估中的各种关系存在着多样化的理解；第四，由于缺乏法律制度保障、缺乏社会政治支持，存在着评估体系设计难题，地方政府绩效评估的可持续发展面临一些障碍。那么，政府绩效评估的核心属性或本质内涵该如何理解？在中国情境下究竟该从何种理论视角和知识立场来总结地方政府绩效评估经验？如何不断完善我国地方政府绩效评估模式以推进政府绩效评估制度创新？对这些问题的思考直接关系到我国地方政府绩效评估的创新和发展。本文主要从厘清政府绩效与评估模式间的基本知识关系入手，在借鉴政府绩效评估既有经验基础上，来揭示政府绩效评估模式设计的实质，为我国地方政府绩效评估制度的创新提供一些对策性建议。

二、政府绩效评估模式的内涵

评估模式是评估体系、方法、机制等评估因素的组合，评估模式是组织评估的基本要素以及指导这些要素组合的理论原则。从某种意义上说，评估模式主要是对评估的基本要素的组合与实施过程的一种系统简化。由于绩效在不同时期、不同类型的组织中有不同的含义，对绩效内涵的理解与界定则是考察和研究政府绩效评估体系与管理机制的逻辑起点。不同的政府绩效定义意味着不同的政府绩效评估过程和结果，以及如何运用评估结果推动评估制度创新等方面的不同观点。在实践中，定义经过分类，通常以模式或评估途径加以命名，从而形成不同的政府绩效评估观念和知识系统，而且政府绩效评估的分类标准很难完全统一，不同的评估模式适用于特定的评估领域，有着不同的作用和功能。具体来说：

第一，评估模式分类首先必须满足评估的特定技术要求。一个有效的政府绩效评估系统是特定的环境约束条件下，适应一定组织的文化和经济状况，依据组织的价值观念和发展目标，对组织的过程进行科学的管理、测量、评价和改进等活动［2］。在某种程度上，政府绩效评估模式本身就代表着一种观念和系统，通过设计一系列制度来保证评估的有效性。

第二，不同的评估模式有着不同的功能取向。人们对评估的本质和实施过程有着不同的观点，目前评估模式没有一个统一的分类标准。在不同的评估情形和评估类型中，人员表现、资源投入、绩效行为和绩效结果以及服务效果之间存在着多种知识标准和评价维度，不同的评估模式依据其内在、外在的技术标准的确定性程度进行分类，不同的评估模式各有其不同的功能。总体来说，政府绩效评估的主要目标是提升绩效，政府绩效评估具有计划辅助、监控支持、政策评价和激励等多项功能。

第三，特定的评估体系和评估机制导致了不同的评估模式。一般来讲，评估体系的内容包括评估主体系统、指标系统、方法系统三部分，其中每一个部分的差异都会对评估模式产生影响。而评估机制主要涉及评估目标的确定、评估体系的建立、评估监督的实施以及评估结果的运用等。在不同的评估条件和情形下，不同主体的利益动机不同，对绩效评估的认识和诉求也不同，而不同评估指标的组合和选择，其可靠性程度存在着较大的差异，另外，评估方法与评估结果的准确性，评估流程合理与否与评估的有效性之间，也有着紧密的互动联系。因此，评估模式通常是适用于特定情形和条件要求的，鲜有涵盖符合所有评估情形要求的评估模式。

三、我国地方政府绩效评估的主要模式及其存在的问题

我国地方政府绩效评估自上个世纪80年代推进实施以来大体上经历三个阶段，第一个阶段从80年代中期到90年代初期，主要开展了目标责任制和效能检查的评估模式；第二个阶段从90年代初期到90年代末期，在推广应用实施目标责任的基础上，开始推进社会服务承诺制，开展了以市民评议政府的评估模式试点；第三个阶段从新世纪以来我国地方政府逐步探索构建符合科学发展观要求的综合绩效评价体系，我国各地方政府组织绩效评估也进入了一个快速的发展探索阶段，涌现出许多具有地方特色、存在着极大的差异的政府绩效评估模式。依据评估类别的不同，可以将其划分为普适性评估、行业组织评估和专项组织绩效评估三种模式，根据评估体系的不同分为目标责任制、社会服务承诺制、第三方评估、效能监察、效能建设等几种类型，或划分为“效率评估模式”、“社会评估模式”和“科学发展水平评估”等基本模式。

（一）目标责任制评估模式及问题

目标责任制在我国始于上个世纪80年代，是目标管理理论在政府绩效评估过程中的运用。作为一种管理技术，目标管理是将组织目标分解并落实到组织各个部门以及人员身上，对目标实施完成的情况进行考评，主通常采取首长目标责任制、政府机关目标责任制两种形式［3］。目标责任制主要通过层层制定和下达工作目标与工作任务的方式，对下级单位和人员进行考评，根据考评结果对部门和人员进行奖惩。目标责任制实际上是对人员的贡献和有关部门的工作任务完成情况所进行的评估。近年来，目标责任制在运用中得到了很大的拓展，在评估目标和内容中增加了社会职能和公共服务目标，一些地方开始着手构建目标责任制的评估制度体系。实际上，目标责任制的评估模式实质上是一种创效式的评估方式，主要通过行政体制和制度来优化资源配置、提高配置效率来推进经济社会的发展，它不仅注重对政府职能、岗位责任的评估，而且加入了对工作行为、态度等的综合评估。客观地说，目标责任制的评估模式是运用效率的标准对组织所期望结果的评估，是透过组织的未来发展期望目标这一外在衡量标准进行的评估，缺乏内在适宜性标准，而外在标准可以被有选择地进行运用，因此，当政府组织面临动态复杂的任务环境的时候，目标责任制的评估模式就会缺乏可比较性的评估标准。

（二）效能模式及其问题

效能模式在我国始于上个世纪80年代，是在政府机关及其职能部门开展的一种综合性的管理机制。效能模式有效能建设和效能监察两种实施模式，运用领域十分广泛。效能建设主要对政府部门活动的效率、效果和效益进行评价，以此来提高行政效率，改进工作作风，实现政府廉洁、高效。效能监察主要通过对政府部门中的低效、浪费、违纪、违规等行为进行查处，来督促政府努力提高工作绩效。实践中，效能模式主要通过加强工作职责、工作责任建设来实施，通过优化政府内部管理、简化行政程序来提高效率，同时实施岗位责任制、社会服务承诺制、首问责任制、限时办结制等管理制度和管理机制。实际上，效能模式通过关注一些对政府组织非常重要的工作行为因素、过程因素，认为绩效在某种程度上是人们工作时的工作行为，可以由组织和个人进行控制，是政府组织对其成分的评估，但是在某种意义上，它缺乏从技术角度直接评估组织绩效的标准，是一种外在的衡量模式。

（三）公民导向模式及其问题

公民导向评估模式是在社会服务承诺制的基础上发展起来的一种地方政府绩效评估模式，它将政府机构和公共服务部门工作的内容、标准、程序和责任向社会公开，以实现提高公共服务水平、有效满足公众需求为直接目标，通过公民和其他社会主体实施人民满意机关评选活动、公民满意度测评、政风行风评议等形式对政府机构及其部门的服务质量、办事效率、勤政廉洁、工作业绩等进行评价。公民导向的评估模式重视公众的评价意见，并以此来加强对机关工作和工作过程的管理，来提升政府社会服务绩效水平。事实上，公民导向模式是一种社会评估，由于公民意见具有可变性、差别性和相对性，更多地适用于公共事业和窗口行业，它同样是一种外在的衡量模式。

（四）综合评估模式及其问题

为了适应我国政府治理转型的要求，学界和实务界经过研究和探索，逐步构建起了符合和体现科学发展观的评估体系、设计出绿色GDP、小康社会评价指标，综合评估模式涵盖的内容更全面，指标设计进一步细化。比较典型的是人事部设计的政府绩效评价模式［3］。概括来说，综合模式的内容主要由发展指标、职能指标和潜力指标构成，涉及经济、社会、资源、社会管理、经济调节、公共服务、人力资源、行政效率等方面［4］。在实践中，综合评估模式与经济社会发展目标相结合，主要评估政府部门的职能履行情况、任务完成情况、服务质量、公平正义、廉洁自律和人员队伍等建设情况。综合评估模式重点是评估指标体系的设计，关键是评估项目类别的划分和指标权重设计，目标是希望通过评估来搜集相关的信息，来推进各类绩效目标的实现。综合评估模式实质上是对地方政府和部门的整体性绩效的一种评价，由于政府部门之间、工作任务、工作目标之间存在较多的依赖关系，而事实上存在多样化的评估标准，对多种标准的相对权重的任何调整，都会影响到整体绩效的结果。综合评估模式的指标体系涵盖了政府职能、社会管理、公共服务、公平正义等多个方面，在绩效结果和资源投入、绩效行为与管理改进之间缺乏明确的对应关系，评估结果的运用缺乏相关性和针对性。

（五）第三方评估模式及其问题

第三方评估模式是从是某一方面评估学术研究和开展评估实践活动的专门机构或组织接受政府的委托，发挥专业评估组织优势，对地方政府部门的工作活动或治理状况等进行的评估活动。第三方评估模式是一种外部评估，第三方评估组织具有评估的专业优势和相对独立性，评估结果容易得到多方面的认同。第三方评估更多地是从学术专业出发，通过有系统地资料收集和分析，来判断变量之间的关系，借以描述、解释和预测政府治理状况，它实质上是运用知识理论来影响政府决策、改进政府的思考方式或处理管理问题的态度。而事实上，在第三方评估组织和政府实际工作之间往往存在着理论和实践相脱节的现象，由于他们所处的环境、价值观念等存在着较大的差别，前者通常用理论模型、调查数据等来解释和分析政府政策，在某种意义上过度简化了实际的政治社会现象，而后者则偏于问题取向，更多地在意实际问题的解决。

四、地方政府绩效评估的创新路径

近年来，我国地方政府绩效评估开始作为政府管理一项基础制度来推进实施，在全国各地逐步推开。政府绩效评估作为政府治理的一项基本工具，并不能解决政府组织和管理工作所面临的全部问题，建构政府绩效评估体系的主要目标是为政府决策提供客观的、以绩效为导向的信息，用来辅助政府决策，增强政府责任感和保证政府绩效。因此，评估模式的设计必须服从于所要支持的具体管理过程和管理目的，如监控、反馈政府工作进展、组织运行和资源运用的情况，对政府项目实施考评提供数据信息，通过绩效系统监测政府目标完成情况，以及加强和公众的沟通、改进政府管理质量等。从评估技术方面来说，要保证政府绩效评估的有效性，必须确保评估体系的科学性，评估系统必须具有较高的信度和效度。无论是基于主观评估还是客观标准的运用，政府绩效评估系统设计都要保持内在的一致性，同时还要保证相关信息的准确性，要确保评估结果符合所要测量的绩效维度的实际情况，从而避免过度评估、过度阐释以及其他评估偏差的出现。当前，学界和实务界对地方政府绩效评估的基本问题的认识不够深入，普遍将政府绩效评估看作是对政府的综合评价，将地方政府绩效评估模式探索看作是一种普适性的评估体系构建，往往忽略了这样一个事实，即：不同的政府职能领域很难被政府绩效评估完全有效覆盖。所以，只有准确理解把握不同政府绩效评估模式的差异，正确认识政府绩效评估的实质，才有可能实现地方政府绩效评估制度的创新［5］。

首先，要深化和拓展对政府绩效评估理论和实践的研究。我国早期的政府绩效评估理论研究，主要是对国外理论经验的介绍、借鉴。最近十多年，注重于政府绩效评估理论的本土化追求，开始致力于建立健全具有中国特色、符合中国实践的政府绩效评估的制度体系。虽然取得了一定的成果，但实践中还存在着理论与实践脱节等不尽人意的情况，很多问题还要持续探索完善；虽然进行了多角度的评估实践探索，但是仍然缺乏对政府绩效评估的内在逻辑和影响因素的深入探究，仍然缺乏对政府绩效评估实质、评估体系、评估模式和评估机制及其相互关系的深入研究，对政府绩效评估理论和实践的认知存在着偏差和误区。今后，要在进一步借鉴国外理论和实践经验的基础上，认真对我国政府绩效评估成功的实践和经验进行总结，大胆探索建立符合中国地方政府绩效评估实际的理论和模式。

其次，要实施分层分类的评估，建立和运用政府绩效评估项目逻辑模型。总的来看，政府绩效评估作为一种治理创新工具，具有较强的综合性、复杂性和系统性，由于不同地区之间在经济社会发展方面存在着较大的差距，不同的政府层级和部门之间存在着职能、职责和功能的差异，运用绝对绩效评价则有失公平，而相对绩效评估主观性太强，因此评估定位尤其重要，要探索实施分层、分类评估，探索符合地方发展要求和部门工作任务实际的绩效评估模式。不同的评估模式具有不同的针对性，为了保证评估的有效性，要建立和运用政府绩效评估项目逻辑模式，要按照其要求选择评估主体、设计评估指标体系和运用科学评估方法，以确保有效地实现评估的特定功能。

再次，建立科学合理的评估流程、推进评估机制创新。政府绩效评估是涵盖多样指标、多重环节交替推进的一个多步骤过程。政府绩效评估的实施涉及不同的政府层级、政府部门及其人员之间的多种互动关系，不同的评估模式下评估机制和评估流程会存在着较大的差异，为了保证政府绩效评估的有效实施，必须健全和创新政府绩效评估的学习机制、责任机制、监控机制、信息保真机制、结果运用机制，确保地方政府绩效评估的有效性、可靠性和回应性。

最后，要加强政府绩效评估制度建设，推行政府绩效评估法制化。绩效评估是一项复杂的系统工程，涉及多方面的利益关系，要推进地方政府绩效评估科学、合理地实施，不仅需要完善法律框架，以提供最基本的制度保障，而且社会政治支持也必不可少。为此，要在总结各地具体评估模式实践的基础上，科学合理确立绩效评估应坚持的基本原则、适用领域与目标，确保评估过程不受干扰，评估结果真实可靠、公正，坚决杜绝重复评估、过度评估等现象［6］；要适当、适度地区分政府绩效评估的类型和对象，确保绩效符合特定绩效指标体系的要求，并符合应有的方式和水准；同时要建立健全政府绩效评估的领导机制、监控机制和参与机制，做到绩效评估分工合理、责任明确、参与有序、运行顺利，保障政府绩效评估的可持续发展。

［1］尚虎平，赵盼盼.绩效评估模式泛滥于绩效不彰困境：基于42个案例的分析［J］.中国行政管理，2012（11）.

［2］彭国甫，陈巍.政府绩效评估问责功能的形成机理与实现途径［J］.湘潭大学学报，2009（1）.

［3］师展超.服务型政府视角下的地方政府绩效评估研究［D］.郑州：郑州大学硕士研究生学位论文，2011.

［4］于秀琴.县级服务型政府绩效评估及能力提升研究［D］.天津：天津大学博士研究生学位论文，2011.

［5］魏礼群.对推进服务型政府建设的思考［J］.前线，2013（9）.

［6］杨宏山.政府绩效评估的适用领域与目标模式［J］.中国人民大学学报，2012（7）.