引导社会力量参与社会治理

○王劲颖

一

实施直接登记是简政放权降低社会组织准入门槛的重要举措，但上海在实施直接登记后出现了一个悖论：2014年度社会组织净增数反而少于改革前的2013年度，降低社会组织准入门槛的实际成效尚未体现。

上海自2014年4月1日起，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等社会组织实施直接登记。原先预计，2014年度注册登记的社会团体、基金会、民办非企业单位等社会组织数量将大幅增长。但事实出乎意料，截至2014年底，全市社会组织12363家，该年度社会组织净增数756家，反而低于2013年度的净增数862家。经过进一步研究分析，市级注册登记的社会组织净增数增加，而区县注册登记的社会组织净增数下降。截至2014年底，市级注册登记的社会组织1902家，该年度净增数162家，远高于2013年度的净增数62家，体现了降低社会组织准入门槛的实效；区县注册登记的社会组织10461家，该年度净增数756家，竟然低于2013年度的净增数800家。区县社会组织注册登记数为什么低于改革之前？根据调研分析，实施直接登记改革、降低准入门槛后，全市80%的社会组织转为直接登记管理，80%以上的社会组织在区县登记，而上海17个区县社团局的编制平均不足3个。区县普遍担心直接登记改革后，社会组织“宽进易、严管难”、“放得开，管不住”。具体而言，区县认为：直接登记改革后，原来的业务主管单位转变为行业主管部门，行业主管部门不参与审批，社会组织准入登记与日常管理的压力集中到了登记管理机关，区县登记管理力量不足的矛盾更加凸显。因此，区县登记管理机关对社会组织直接登记的普遍心态是“怕出事”、“不敢登”、“不愿登”。可见，降低政策的准入门槛易，降低“心”中的准入门槛难。

二

回顾历史，审视当前，社会组织登记管理工作字面上的最大变化是将“民间组织”的提法改为“社会组织”，但其实质上的最大变化则是从双重管理体制走向了直接登记管理体制和双重管理体制相结合的混合型管理体制，这将是一种新常态。在新常态下，要跟上时代的前进步伐，就不能身体已经进入混合型管理体制，脑袋还停留在过去。尤其在简政放权的大背景下，基层登记管理机关要增加人员编制、提高工作经费比较难，要加强部门协作、形成综合监管合力也是“路漫漫”。因此，对于基层登记管理机关而言，当务之急唯有转变思维，从管理思维向治理思维转变，进一步发挥多元主体作用。最为重要的是，要引导社会组织加强自律自治，强化信息公开，接受社会监管，使社会组织从接受登记管理机关的几双或者几十双眼睛的监督，变成接受全社会成千上万双眼睛的监督。与此同时，要实施分步走的战略，紧紧依靠以下三种社会力量共同参与社会治理。

第一种社会力量——社会组织（民间组织）服务中心。2002年8月，上海市普陀区长寿路街道成立了全市第一家社区民间组织服务中心——长寿路街道民间组织服务中心，塑造了政府与社会组织的新型关系，在2008年获得了第四届“中国地方政府创新奖”。该服务中心成立的时代大背景是，上海在全市开展“社团进社区”活动，即积极培育发展社区中的民间组织，并引导其更好地发挥在社区建设和管理中的作用。与此同时，上海开展了民办非企业单位复查登记工作，注册登记的民办非企业单位从零家变为几千家，这些单位都活跃在基层。此外，基层也涌现了众多群众活动团队。如何适应当时形势，加快“社团进社区”步伐，在基层调研中，我们发现了街道民间组织服务中心这一新生事物。在起草《中共上海市委办公厅关于进一步推进本市民间组织参与社区建设和管理的意见》时，大家也有争论，究竟是主推老先进——华阳路街道的群众团队指导站，还是主推新生事物——长寿路街道的民间组织服务中心。争论后，大家认为服务中心是发展的大方向，因此出台的文件主推服务中心，也提及群众团队指导站。文件指出：“各区(县)要建立民办非企业单位性质的民间组织服务中心，街道(乡镇)也要建立同样性质的社区民间组织服务中心，为驻地在本社区的各级各类民间组织服务，理顺社区中民间组织与其他各类组织的关系，探索以自我管理、自我服务的形式管理、服务民间组织的新方法，寓监督管理于服务之中。对于社区中已客观存在但不符合登记条件的群众团队，可探索成立街道(乡镇)群众团队活动指导站，或根据社区公益事业发展的需要，在居(村)委会、街道(乡镇)核准备案，并将其挂靠在街道(乡镇)建立的民间组织服务中心，实施有效管理。”这可以称为登记管理机关工作思维的第一次飞跃：从管理思维转变为服务思维。登记管理机关将以社会组织服务中心为代表的枢纽型社会组织，定位为辅助政府服务和管理社会组织的“好帮手”。这些服务中心可称为善于“做事”的枢纽型社会组织。经过10多年的发展，上海70%的街镇已成立社会组织服务中心，全市基本实现全覆盖，其中17个区县中有10个已实现社会组织服务中心的街镇全覆盖。基本实现全覆盖只是万里长征的第一步，关键是要推动社区社会组织服务中心转型升级，发挥功能，激发活力。尤其是在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的新形势下，登记管理机关更要实现工作思维的第二次飞跃：从服务思维转变为治理思维。具体到社会组织服务中心建设而言，在“政社合作”的同时，要加强政社分开，使其从登记管理机关的“好帮手”转型升级为“好伙伴”。即以“自下而上”的社会需求为导向，促进社会化运作，使社会组织服务中心成为政府购买公共服务和社会组织参与社区治理的重要平台，在推动社区、社会组织和社工“三社联动”中发挥枢纽功能。这方面，基层也在逐步探索创新。例如，上海浦东新区塘桥社会组织服务中心，其主任为社会化公开招聘，每年运作的社区公益服务项目资金达到1200万余元，为政府、社会组织、企业、社区公众提供了有效的资源对接平台，牵头开展的微公益大赛，深受居民和驻区单位好评。

第二种社会力量——资助型基金会。基金会在社会组织中数量比例不高，但能量很大。上海基金会数量占注册登记的社会组织总数的比例不到2%，但净资产所占的比例却超过三分之一。其中，总资产过亿的基金会有20多家，例如上海市慈善基金会、上海市大学生科技创业基金会、上海宋庆龄基金会、上海市老年基金会、上海文化发展基金会、上海市青少年发展基金会等。这些基金会的发展定位是，侧重做资助型基金会，而不是做操作型基金会。通俗地讲，操作型基金会，就是基金会自己筹钱自己做事；资助型基金会，就是基金会自己筹钱请别人做事。资助型基金会资助其他社会组织实施公益项目，并对项目实施情况进行跟踪调查，安排专项审计，也可以成为登记管理机关的“好伙伴”。这些资助型基金会可称为善于“管钱”的枢纽型社会组织。例如，上海市慈善基金会从2008年开始就专门拨出资金资助其他社会组织,2012年度开始资助公益招投标项目、公益创投项目和社会慈善项目，其中公益招投标项目围绕特殊儿童、农民工城市融入、关爱民工子女、关爱女性、健康关爱、失独家庭等六大专题编制项目目录，接受公益组织的投标申请；公益创投项目主要面向初创期的社会组织，围绕安老、扶幼、助学和济困向社会公开征集，评审签约后将分批拨付资金付给获选机构进行项目实施；社会慈善公益项目主要面向市级单位，项目持续多年开展，范围包括为老服务、青少年服务、助残服务、救助帮困服务和其他慈善公益服务项目。登记管理机关既要想办法发挥存量基金会的作用，也要在新成立的增量基金会上下功夫。笔者从事基金会管理工作多年，深知虽然在起步阶段，基金会都是小苗，但若干年后，有的可能会成长为参天大树。当前，上海正在推动社区基金会加快发展，这些社区基金会也可能从小苗长成参天大树。更为重要的是，从治理思维而言，社区基金会是参与社会治理的重要力量。正如上海市民政局施小琳局长在2015年上海市社会组织工作会议上的讲话中指出：我们感到社区基金会的重心是动员社区力量来解决社区问题，不仅注重结果——解决居民的实际问题，还要注重过程——能够发动社区居民关心社区问题、支持社区建设，更要注重结构——通过居民参与社区建设来改善社区治理结构，真正实现多元互动、自治共治的社区治理结构。从效率上来说，动员一个人捐1万元要比动员1万个人每人捐1元钱要省时、省力，但是从效果来说，有1万个人每人捐1元钱就是一个发动的过程、认同的过程，每个人捐了钱以后他要关心钱怎么花，甚至参与相关的决策。

第三种社会力量——社会组织联合会。上海市静安区“1+5+X”枢纽型社会组织已有多年的探索与实践，早在2007年静安区率先成立了区社会组织联合会（即静安区“1+5+X”社会组织枢纽型管理模式中的“1”），之后又相继在5个街道（即“5”）和劳动、文化、教育等系统（即“X”）成立社会组织联合会，形成了静安区“1+5+X”枢纽型社会组织管理模式。区社会组织联合会引领、协调“1+5+X”共同推进社会建设，同时为社会组织领军人物搭建展示才能的平台，涌现了一批在社会上有影响的领军人物。区社会组织联合会会长顾维民荣获“上海市‘两新’组织优秀党建之友”和“上海市对口支援都江堰市灾后重建突出贡献个人”称号；区社会组织联合会副会长、静安寺街道老年协会会长柏万青当选为上海市第十三届人大代表，荣获“第三届上海市十大平安英雄”、“全国十大法治人物”称号；洪智城市小区管理服务中心董事长王元洪当选为上海市第十三届人大代表，荣获“上海市优秀共产党员”、“第二届上海市平安英雄”称号；区社会组织联合会副会长、区帮教协会会长康志坚当选为区第十五届人大代表，荣获“全国爱国拥军模范”、“第三届上海市平安英雄”、“上海市五一劳动奖章获得者”称号。由此，我们可以看到，“聚人”是社会组织联合会的优势所在。因此，社会组织联合会可以称为善于“聚人”的枢纽型社会组织。

2015年全国两会期间，习近平总书记参加谈及人才政策。他说，人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动。要择天下英才而用之，实施更加积极的创新人才引进政策。同样道理，公益领域也要集聚一批站在行业前沿、具有国际视野和能力的领军人才。因此，在社会组织混合型管理体制的新常态下，登记管理机关要转变思维，靠山吃山，靠水吃水，用好社区社会组织服务中心、资助型基金会、社会组织联合会这三种社会力量，尤其是要抓住社会组织领军人才这个牛鼻子，让善于“做事”的社会组织更好“做事”，让善于“管钱”的社会组织更好“管钱”，让善于“聚人”的社会组织更好“聚人”。