公共服务供给的理论基础:体系梳理与框架构建

张 序

公共服务是指公共部门为了满足公民的公共需求，生产、提供和管理公共产品及特殊私人产品的活动、行为和过程。这些公共产品及特殊私人产品一般包括公共教育、公共卫生和基本医疗、社会保障和社会救助、国防与公共安全、公用事业与公共设施、住房保障、就业服务、环境保护和生态建设、基础科学研究与科学普及推广、公共文化、体育与休闲等。尽管公共服务主要是一种供给活动，但不论在理论研究还是从实践操作上，公共服务与公共服务供给都不能视为同一概念。“虽然供给是公共服务的核心问题，但不代表公共服务的全部问题。公共服务供给是指公共服务主体输入资源将其转化为具体公共服务绩效 (输出)的过程”。①张序、劳承玉:《公共服务能力建设:一个研究框架》，《理论与改革》2013年第2期。公共服务供给主要涉及公共部门为满足公共需求而提供公共服务的种类多少、数量大小和质量高低，包括公共服务供给模式与方法，各供给主体在公共服务供给中的角色、作用与不足，各主体的合作、分工与竞争，政府、市场和志愿者活动参与公共服务供给的特征，公共服务供给中公平与效率的关系，公共服务供给绩效等。

专门研究“公共服务理论基础”的文献不多，更遑论“公共服务供给理论基础”的研究，国内专门进行这方面梳理的文献很少，部分文献将公共服务理论和公共服务供给理论混淆。有文献分析了公共产品非营利组织供给的理论依据，但没有对整个公共服务供给的理论依据进行全面研究;②滕世华:《公共物品非营利组织供给的理论依据》，《云南行政学院学报》2002年第6期。有的仅对公共服务供给的一种理论进行了分析;③许继芳、周义程:《试析新公共管理理论中的公共服务供给观》，《南京邮电学院学报》(社会科学版)2003年第4期。有研究从公共服务市场化供给→政府供给→非营利组织供给→多元化主体供给的变化来追索公共服务供给理论，但缺乏系统化，脉络不清晰，归纳有遗漏;④徐艳晴:《公共服务供给主体多元化的理论来源》，《兰州学刊》2010年第5期。有的研究文献基于供给模式的角度，按政府供给论、多元供给论、多中心供给论对公共服务供给理论进行了梳理，但由于侧重于供给模式，更多是对实际操作的总结，理论深度不够。⑤孙建军:《我国基本公共服务均等化供给政策研究》，博士学位论文，浙江大学2011年。

本文从当今世界公共服务供给方式与潮流出发，按发展脉络追溯其理论来源和理论基础，在经济学、公共行政学等学科中梳理出七种成熟的理论，视为公共服务供给的理论基础，力求构建一个较为完整的体系框架并丰富其内容，对已有研究中被混淆或忽略的理论加以探讨，修正较为粗略的划分和归纳，呈现清晰、系统、全面的特性，使之既有益于整个公共服务理论的建构，也有助于引导公共服务的实践。

一、公共服务提供与生产分离理论

按照萨缪尔森、马斯格雷夫等奠定的公共产品理论，公共产品是经济学意义上市场失灵 (market failure)的首要结果，是正外部性的一个极端例子。公共产品的非竞争性和非排他性导致市场不能有效供给，陷入“集体行动的逻辑”(the logic of collective action)，出现所谓“囚徒困境”(prisoner's dilemma)和“搭便车”(free riding)现象，并可能导致社会分配不公和“公地悲剧”(the tragedy of the commons)。因此，公共产品应当由政府供给。

制度分析学派的奥斯特罗姆 (Vincent Ostrom)、蒂伯特 (Charles Tibout)和沃伦 (Robert Warren)于1961年首次提出将公共服务供给 (delivery)划分为提供 (provision)和生产 (production)两个环节，①V．Ostrom，C．Tieboutand R．Warren，“The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry，”American Political Science Review，Vol．55，No．4，1961，pp．831-842．萨瓦斯 (Emanuel S．Savas)对此作了进一步的阐述和发展。②萨瓦斯:《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京:中国人民大学出版社，2002年。提供一般是指对公共服务供给的种类、数量、质量、优先次序等做出决策，筹集资金并安排和监督生产，而生产则是指把投入转换成产出的更加技术化的过程，包括设计、建设、制造、维护或经营等，其核心是投入产出的效率。两个环节可由同一主体完成，也可由不同的主体来分别完成。提供公共服务的组织未必要直接地亲自生产。供给主体可以只提供不生产或只生产不提供，供给或等同于提供，或等同于生产。

公共服务提供与生产分开的理论为公共服务供给主体多元化奠定了理论基础。政府供给的公共服务并不意味着政府独家直接生产，在提供方面，可以由政府筹资，也可由非营利组织进行安排，私营机构也可以进行投资;在生产方面，政府、非营利组织、私营机构乃至公民个体都可以从事公共服务的生产，生产方式呈现多样化特征。由此，该理论就为公共服务供给模式多元化开辟了道路。不仅准公共产品可以采用，纯公共产品也可以采用，例如国防产品也可以通过政府采购由私营企业生产。

二、公共选择理论

公共选择 (Public Choice)就是相对于市场个人选择的非市场集体选择，指许多人根据已确立的规则，通过政治过程和集体行动所做出的选择，也就是选举制下的政府选择。由布坎南 (James McGill Buchanan)等人创立和奠基的公共选择理论，将经济领域的理性“经济人”(economic man)假设引入政治领域对政府管理活动进行分析。布坎南指出:“对于政治家和政府官员，如果要适当设计出能制约赋予他们在这些权力范围内的行为的法律——制度规则，就必须把政治家和政府官员看成是用他们的最大权力最大限度地追求他们自己利益的人。”③布坎南:《自由、市场和国家》，吴良健译，北京:北京经济学院出版社，1988年，第38页。唐斯 (Anthony Downs)指出:“民主政治中的政治家与经济活动中追求利润的企业家是相似的。为了实现他们的个人目的，他们制定能使他们获得最多选票的政策，正像企业家生产能使他们获得最多利润的产品一样。”④A．Downs，An Economic Theory of Democracy，New York:Harper＆ Row，1957，p．295．

公共选择理论引申出公共服务政府失灵 (government failure)论。由于行政机构的官员也是“经济人”，官员们常常以行政机构的名义追求个人和团体的利益，并使之最大化，这必然导致立法机构或财政部门预算的最大化。政府部门预算规模膨胀的直接后果就是政府机构的膨胀，一方面导致人员和行政管理费用急剧增长，人浮于事，过度开支;另一方面导致在忽视或未能真正掌握公共需求下政府提供的公共服务全部或局部过剩，高于社会实际需要，造成公共资源的极大浪费，并削弱公共服务的投入产出效率。由于信息不对称以及公共服务预算监督的弱化等因素，公共部门在公共服务供给中呈现出权力寻租 (rent-setting)等腐败现象，造成公共资源的浪费和公共服务供给的低效。公共选择理论为公共服务打破政府垄断、引入竞争机制、实施多元化供给创造了理论依据。

三、交易费用理论

“灯塔”在经济学中被视为公共产品的象征。约翰·穆勒首先以英国海岸的灯塔为例来说明外部性和公共产品问题，后被塞吉威克、庇古、萨缪尔森等人加以继承，成为公共经济学的一个经典例证。他们对于灯塔的论述虽各有不同，但都认为由于向使用灯塔的过往船只收费很困难，导致没有人会有建造灯塔的愿望，因此只能由政府来提供灯塔。①邢会强:《财政法的经济学根基》，《政法论丛》2012年第1期。但据科斯 (Ronald Harry Coase)的考证，英国的灯塔刚开始时是由私人来提供的，并非上述经济学家想象的那样从来就是由政府来提供。科斯认为，灯塔服务可以由私人提供，也可以由政府提供，究竟采取何种形式提供，取决于“交易费用”(transaction cost)的高低。②R．H．Coase，“The Lighthouse in Economics，”Journal of Law and Economics，Vol．17，No．2，Oct．1974，pp．357-376．

交易费用的概念是科斯在1960年提出的，他认为，交易费用是获得准确的市场信息、谈判和达成契约需要付出的费用。③R．H．Coase，“The Problem of Social Cost，”Journal of Law and Economics，Vol．3，Oct．1960，pp．1-44．但他对交易费用的度量没有进行深入分析。阿罗 (Kenneth Joseph Arrow)认为:“交易费用是经济制度的运行费用。”④埃里克·弗鲁博顿、鲁道夫·芮切特:《新制度经济学——一个交易费用分析范式》，姜建强、罗长远译，上海:上海人民出版社，2006年。威廉姆森 (Oliver Eaton Williamson)提出了影响交易费用大小的三大因素:资产专用性 (asset specificity)、不确定性 (uncertainty)和交易频率 (frequency of transaction)，⑤奥利弗·E．威廉姆森:《治理机制》，王健、方世建等译，北京:中国社会科学出版社，2001年。这使交易费用理论发展成熟。

按照康芒斯 (John Rogers Commons)关于“交易”的定义和分类，⑥康芒斯:《制度经济学》，于树生译，北京:商务印书馆，2009年。公共服务的供给过程完全属于“交易”的范畴，必然发生交易费用，可以根据威廉姆森的理论来分析交易费用的大小。按照交易费用理论，一种公共服务供给机制或模式是否应该被采用，取决于该种机制或模式下公共服务供给过程中的交易费用是否最小。也就是说，在收益相等的前提下，应该选择成本较低的公共服务供给模式，允许各种供给模式同时存在。

四、新公共管理理论

20世纪80年代以来，西方国家进行了一场声势浩大的公共行政改革实践，胡德 (Christopher Hood)将这一改革运动命名为“新公共管理”(New Public Management，NPM)并进行了比较总结和理论概括。他认为，“新公共管理”包括了七项学理特征 (doctrinal components):公共领域的专业化管理;明确的产出目标和绩效评估标准;重视产出控制;公共部门的分散化;引入竞争机制;对私营部门管理方式的重视;强调对资源的节约和有效利用。⑦Christopher Hood，“A Public Management for All Seasons?”Public Administration，Vol．69，No．1，March 1991，pp．3-19．

此后，一批学者对新公共管理理论进行了进一步的发展。按照新公共管理理论，政府公共服务供给以追求“3E”(Economy，Efficiency，Effectiveness)，即经济、效率、效能为基本目标，体现以下理念:(1)“掌舵”而不“划桨”(steering not rowing)。政府在公共服务中应该把决策和执行分开，削减政府规模，减少开支，使政府更多地关注公共服务决策，把具体的公共服务提供或生产交给更广泛的社会力量、私营部门。(2)更加重视公共服务的产出和效果，重视公共服务的质量和效率。为此，应明确实施公共服务绩效的目标控制、测评、评估。(3)强调公共服务的顾客导向。公民作为“纳税人”，是享受政府公共服务的“顾客”，政府应把自身看做负责任的“企业家”，在公共服务中奉行顾客至上，提高对公众服务需求的回应力，更加重视公众的满意度。(4)将竞争机制引入公共服务供给中。通过竞争，减少公共服务供给中的垄断性，让更多的私人机构参与到公共服务的提供中来，实现服务供给成本的节省、供给质量和效率的提升。(5)在公共服务供给中采用私营部门的管理手段。如强调成本—效率分析、重视人力资源管理和全面质量管理、推行服务承诺制等。(6)通过分权、授权实现公共服务的参与式、协作式供给。上级政府将更多的公共服务供给权限和生产责任下放给下级政府、社会组织和社区，发挥分散性所带来的灵活性、创新性、回应性等方面的优势。

新公共管理理论对政府公共服务供给的改革具有很大的指导作用，但也受到很多批评。例如，新公共管理理论盲目采用私人企业的管理方法，容易发生价值取向的偏差;新公共管理理论强调对产出或绩效目标的测量和评估，但公共服务的目标是公共利益的最大化，并且许多公共服务项目的成本、产出和效果都是难以量化的;新公共管理理论倡导的公共服务顾客导向要求对待接受服务的公民像对待市场中的消费者一样，这很容易导致弱势群体的利益受到忽视;“新公共管理理论主张公共服务市场化，又在很大程度上夸大了政府失灵的程度，并无视了公共服务供给中市场失灵的不可避免和不可控制”①许继芳、周义程:《试析新公共管理理论中的公共服务供给观》，《南京邮电学院学报》(社会科学版)2003年第4期。等等。为此，登哈特夫妇 (Robert B．＆Janet V．Denhardt)在对新公共管理理论进行反思和批判的基础上提出了新公共服务(New Public Service，NPS)理论，该理论的七大原则是:(1)政府的职能是服务而不是掌舵 (Serving，Not Steering);(2)公共利益是目标而非副产品;(3)战略地思考，民主地行动;(4)服务于公民，而不是服务于顾客;(5)公务员的责任并不是单一的;(6)重视人，而不只是重视生产率;(7)重视公民权胜过重视企业家精神。②罗伯特·B·登哈特、珍妮特·V·登哈特:《新公共服务:服务，而不是掌舵》，丁煌译，北京:中国人民大学出版社，2010年。

五、准公共产品私人供给理论

布坎南指出，现实中的“纯公共产品”太少，更多的是介于公共产品和私人产品之间的混合产品 (mixed goods)，他称之为准公共产品 (quasi-public goods)，或公共提供的私人产品。③James M．Buchanan，“An Economic Theory of Clubs，”Economica，Vol．32，No．125，Feb．1965，pp．1-14．布坎南提出的概念—— “俱乐部产品”(club goods)就是这样一类准公共产品:一些人能消费，而另外一些人被排除在外。、“通过俱乐部就能有效排除搭便车行为，改善公共产品的融资能力，实现公共产品的有效率供给”。④詹姆斯·M．布坎南:《公共物品的需求与供给》，马珺译，上海:上海人民出版社，2009年。布坎南还指出自愿提供公共产品存在着达成合解的可能。

准公共产品的存在为私人提供公共产品提供了可能，许多学者由此发展出私人提供公共产品的理论。德姆塞茨 (Harold Demsetz)认为，在能够对不付费者进行排他的条件下，私人企业能够有效地提供公共产品。由于消费者对公共产品存在着不同的偏好，因此可以通过“价格歧视”(price discrimination)的办法对不同的消费者收费。不仅可排他的公共产品可由私人有效提供，非排他公共产品的私人提供也并非完全不可能，办法之一就是将非排他的公共产品与私人产品搭配提供。例如对于无线广播和电视信号，就可以将之与广告搭配提供，从而获得资金收益。⑤Harold Demsetz，“The Private Production of Public Goods，”Journal of Law and Economics，Vol．13，1970，pp．293-306．戈尔丁 (Kenneth Darwin Goldin)提出公共产品除可由任何人来消费的“平等进入”(equal access)之外，还有消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后才可以进行消费的“选择性进入”(selective access)。后者一般是准公共产品，通过排他性技术可以有效地排除搭便车者，因此可以激励私人供给的积极性。⑥Kenneth D．Goldin，“Equal Access vs．Selective Access:A Critigque of Public Goods Theory，” Public Choice，Vol．29，No．1，Spring 1977，pp．53-71．

六、第三部门理论

1973年，列维特 (Theodore Levitt)首次使用第三部门 (Third Sector)这个名词，用以统称处于行政部门和营利部门之间的社会组织。①Theodore Levitt，The Third Sector:New Tactics For a Responsive Society，New York:Amacom，1973．此后这个概念在欧美被频繁使用，并且流传到全世界。第三部门介于政府和私人企业之间，因此它又被称为“非政府组织”(Non-Government Organization，NGO)或“非营利组织”(Non-Profit Organization，NPO)。

第三部门理论是“社团革命” (associational revolution)的产物，与具有悠久历史的公民社会(civil society)理论高度契合。萨拉蒙 (Lester M．Salamon)认为“组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性”是第三部门的六个关键特征。②莱斯特·M．萨拉蒙:《全球公民社会——非营利部门视界》，贾西津等译，北京:社会科学文献出版社，2002年。第三部门的第二和第五个特征使其区别于政府部门，第三和第六个特征使其区别于营利部门。威斯波德 (Burton Allen Weisbord)通过分析政府和市场在公共产品供给方面存在的局限性，从功能上论证了非营利组织存在的必要性。在他看来，作为独立的第三方，第三部门的出现是市场和政府双重失灵的产物，它在公共产品提供上能够实现公平与效率的兼顾，市场、政府与非营利组织是可以相互替代的公共产品的提供者。③Burton A．Weisbord，“Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy，”in E．Phelps，ed．，Altruism Morality and Economic Theory，New York:Russel Sage，1974．汉斯曼 (Henry Hansmann)认为非营利组织的特征是“非分配约束”(nondistribution constraint)，因此，它是市场活动中“契约失灵”(contract failure，即消费者无法以契约监督生产者)时的一种制度性反应。这样，非营利组织在提供某些公共产品时具有优势地位。④Henry B．Hansmann，“The Role of Nonprofit Enterprise，”The Yale Law Journal，Vol．89，No．5，1980，pp．835-901．萨拉蒙认为，第三部门的存在除了历史原因，即国家形成之前人们的自愿结社的传统之外，市场和政府在公共服务方面的失灵也是重要因素。⑤Lester M．Salamon，“The Rise of the Nonprofit Sector，”Foreign Affairs，Vol．73，No．4，Jul．/Aug．1994，pp．109-122．

根据第三部门理论，第三部门不但具有提供公共服务的动力，而且具有提供公共服务的优势。与私人企业相比，第三部门在提供公共服务中不但运营成本低，而且监督成本也低，能够减轻消费者和生产者之间的不信任程度。与政府部门相比，具有种类优势、时间优势、人道优势等。因此，第三部门能够弥补政府和市场在公共服务供给中的缺陷和不足。

但是，第三部门在公共服务供给中的作用也非完美无缺，与市场失灵和政府失灵一样，也存在“第三部门失灵”(The Third Sector Failure)。第三部门失灵又称之为“志愿失灵”(voluntary failure)，是指第三部门的行为偏离志愿性、公益性原则而出现价值取向的非公共性或资源配置的低效等现象，从而在满足公共需求上产生功能或效率方面的缺陷。萨拉蒙将志愿失灵的情形分为四个方面:(1)供给不足 (insufficiency)，即第三部门缺少资金和使人们利他性地为他人提供公共服务的激励机制;(2)特殊主义 (particularism)，即第三部门的公共服务可能无法覆盖有公共需求的亚群体，从而降低制度的整体效率;(3)家长式作风 (paternalism)，即第三部门控制资源的人根据自身偏好提供公共服务，而忽视公共需求;(4)业余性 (amateurism)，即第三部门由于资金限制而无法吸引更多更好的专业人员加入。⑥莱斯特·M．萨拉蒙:《公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系》，田凯译，北京:商务印书馆，2008年。第三部门失灵理论为多主体协同、联合、合作提供公共服务奠定了理论依据。

七、多中心治理理论

多中心治理是相对于政府“单中心”管理的一个概念。“多中心”(polycentrity)一词最早由博兰尼 (Michael Polanyi)于1951年提出，⑦迈克尔·博兰尼:《自由的逻辑》，冯银江、李雪茹译，长春:吉林人民出版社，2002年。与“自发秩序“同义。多中心治理理论是由奥斯特罗姆夫妇 (Vincent＆Elinor Ostrom)创立的，他们赋予“多中心”更丰富的含义。多中心治理理论认为，利维坦和私有化都不是公共服务供给的有效模式，应该在政府和市场之外寻找新的途径。多中心则意味着在公共服务供给的过程中，存在着包括各级政府部门、各类政府单位、各种非政府组织和私人机构及公民个人在内的许多供给中心，以多种形式共同成为公共服务供给主体，公共服务的消费者能够在可替代的公共服务供给者之间进行选择。多中心治理理论的核心内容是自主组织和互动参与，强调竞争与合作并行和供给民主化。

治理 (governance)既不同于统治 (government)，也不同于管理 (management)。治理理论的主要创始人之一罗西瑙 (James Nathan Rosenau)认为:治理是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”。①鲁姆斯·N．罗西瑙:《没有政府的治理:世界政治中的秩序与变革》，张胜军等译，南昌:江西人民出版社，2001年。它是一种具有共同目标的活动，这种活动的主体未必是国家，也不依赖国家的强制力实现。治理意味着政府把“原来由自己独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人机构和公民志愿性组织”，②格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》，华夏风译，《国际社会科学杂志》(中文版)1999年第1期。1995年，联合国全球治理委员会 (Commission on Global Governance)发表的《我们的全球伙伴关系》(Our Global Neighborhood)研究报告称:“治理是各种公共机构或私人管理他们的共同事务的诸多方式的总和。”③转引自俞可平:《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

由此可见，“多中心”和“治理”是相互联系、相互统一的，二者都强调管理中权威主体的多元性，权力运行过程中的双向性，主张政府、市场、社会共同参与公共管理。具体到公共服务方面，则是公共部门、私人部门和非营利组织都可以充当公共服务的供给主体，而这种多中心的公共服务供给又给予了公共服务的消费者——广大公众以选择的权利。

结 语

公共服务供给既是一个经济学问题，又是一个公共管理问题。公共服务供给理论在以上主要流派之中还有各种有差别的支派，就是在以上主要流派之外也还有其他纷繁的非著名论述存在。从国外公共服务供给方式的现状、发展历程和改革创新实践来看，大部分是在各个公共服务供给理论的指导、启发下诞生和进行的，当然也有公共服务供给理论是来自于公共服务供给实践的总结、提炼和升华，理论指导实践和理论来自实践并行不悖。需要指出的是，公共服务供给理论大多出自西方，它们在我国的公共管理学研究和公共服务供给实践中扮演了重要角色。中国系统的公共服务供给实践只有一二十年时间，对公共服务及其供给的研究时间更短。但是，中国作为一个处于转型期的特大国家，公共服务供给的发展速度大大超过西方国家走过的历程，其间有许多经验、成就和问题。在借鉴西方公共服务供给理论的同时，我们应该发展中国的公共服务供给理论，体现中国学者在公共服务供给理论上的创新性，为我国的公共服务型政府建设做出理论上的贡献。