中美印在缅甸的竞合博弈及中国的应对

戴永红

缅甸地处海陆战略要冲，是唯一连接东亚、东南亚和南亚的陆上交通枢纽，它是东亚腹地进入印度洋最便捷的交通要道，也是从陆路打入东南亚的跳板。这种极为敏感的地缘政治特征使缅甸成为中美印等大国利益竞争与合作的焦点。缅甸优越的地缘位置、丰富的能源资源和美印针对中国的遏制图谋促使中国必须从战略高度审视对缅政策，对美印在缅甸的利益和矛盾要有清醒的认知，同时也要加强与美印双边及多边合作，促进共同利益。而竞合博弈指保持既竞争又合作的状态，将其用于分析中美印在缅甸的博弈显然是合适的。

2010年缅甸实行改革开放后，美缅迅速接近，印缅关系升温，缅甸自主性活力的释放牵动着地区和全球格局的走向。作为缅甸最大最强的邻国，中国在缅甸外交政策的变化中受到的冲击最大。在中国“大周边”外交中，缅甸占有重要战略地位。美国“亚太再平衡”就是要平衡中国增长过快的影响力，通过改善美缅关系、联合印度从侧翼对中国进行包围与遏制，增大中国崛起的战略成本。缅甸改革开放后，印度“东向”战略显著加快，其不仅要搭乘亚太经济快班车，还要扩大影响以对中国进行战略牵制。缅甸将充分利用自己的战略优势，周旋于中印美三大国之间，谋求自己的最大利益。中国何去何从，不仅关乎自身国家利益，更关乎亚太博弈战略大局。

近年来，国内外学者对中印、中美在缅甸的利益冲突、印缅关系的改善及原因、美缅关系的变化及趋势都有深刻的剖析。刘务对中印在缅甸的利益冲突 (地缘政治、地区稳定、安全和经济文化影响等方面)有较为详细的讨论，认为在中印实力差距不断拉大及美日印关系暧昧背景下，要中印在缅甸实现经济、政治、安全合作比较困难。①刘务:《缅甸独立后的外交政策演变及中缅关系的发展》，《当代亚太》2010年第1期。李晨阳对中美在缅甸的利益冲突 (集中在民主政治进程、地缘政治、国家安全、能源通道及地区一体化合作等领域)进行了论述，指出在中美实力迅速接近、中国影响力不断增长、美国出于国力相对衰落而强力推行“亚太再平衡”背景下，中美在缅政治、经济、安全合作很难展开。②李晨阳:《希拉里访缅与中缅关系》，《世界知识》2011年第24期。马燕冰指出，印缅走近却是基于共同的经济、能源、文化、政治、地缘安全的考虑，且经过20年的低谷停滞期，因而发展势头卓著。③马燕冰:《印缅关系的发展及对中国的影响》，《亚非纵横》2009年第6期。国外一些学者也对此问题进行了较多前期研究，如美国学者Ian Holliday指出，美缅主要基于地缘政治、民主政治进程、经济合作、安全战略的考虑应当迅速接近，且双边关系近半个世纪的低位运行也为大幅度发展留下了极大空间;①Ian Holliday，“Rethinking the United States'Myanmar Policy，”Asian Survey，Vol．45，No．4，July/August 2005，p．617．美国史汀生中心的Yun Sun认为，尽管中美两国政府认为在缅甸问题上有开展合作的必要性，但囿于两国对彼此在缅甸的核心利益缺乏基本的战略互信，因此合作将是有限的，而影响合作的摩擦因素将长期存在;②Yun Sun，“Myanmar in Sino-China Relations，”Great Powers and the Changing Myanmar Issue Brief No．3，Stimson Center，USA，June 2014，p．2．英国学者Jurgen Haacke认为，由于中美在缅甸客观上存在地缘政治的冲突，决定了两国在缅甸的竞争将大于合作。③Jurgen Haacke，“Myanmar:Now a Site for Sino-US Geopolitical Competition?”October 7，2014，http:∥www．lse．ac．uk/ideas/publications/reports/pdf/sr015/sr015-seasia-haacke-．pdf，May 26，2015．结合其他论著，可以认为在学术界基本已达成的共识是:中印、中美在缅甸矛盾较多，中缅关系发展阻碍较大，而印美、印缅关系则发展迅速。但一个普遍的问题是对美印在缅甸的矛盾认识不足，因而对于中美印在缅甸的合作空间这一最有潜力的前沿领域鲜有涉及。实际上，美印在缅甸的战略目标极为不同，短时期战略举措有某种契合更多的是出于对中国的忧虑和防范。但长远看，美印在缅甸的战略矛盾也是结构性的，且随时间推移会愈益明显。

一、中美印在缅甸的战略利益与缅甸的战略利益诉求

中美印是对缅甸影响最大的国家，三国在缅甸的利益诉求很大程度上决定了缅甸的政策取向。中印作为地缘邻国，在缅甸的战略利益更多是防御性的，美国作为域外大国则更具有进攻性。现阶段，美印有合作共同遏制中国的利益需求，但长远来看中印都要警惕美国的战略野心。这构成了三国竞合博弈的基础。

(一)中国在缅甸的战略利益

第一，战略和安全上，缅甸是中国的安全屏障和战略缓冲。缅甸多面邻海，这种地理条件很可能被某些外部势力利用，对中国构成威胁——近代英国和日本就是以缅甸为基地入侵中国西南的。面对西方封锁和制裁，缅甸是突破重围的战略通道。“二战”期间，中国就曾通过缅甸境内的运输通道缓解日军的封锁。美日欲将缅甸打造成钉入中印之间的楔子，以挑起中印两国斗争从中渔利。美国还在加紧构筑针对中国的“C形包围圈”。保持良好可持续的中缅关系，才能确保中国西南边疆的稳定和安全，保证进入印度洋的通道顺畅，这对“孟中印缅经济走廊”和“两洋战略”的顺利实施至关重要。

第二，政治上，缅甸是中国在国际舞台上的重要盟友。中缅都与西方主流社会所认可的发展模式不同，客观上使得中缅相互依靠。对于西方动辄以“人权”“自由”“民主”等问题对中国和缅甸进行攻击，中缅互相支持，避免陷入孤立状态。此外，中缅边界上还有很多跨境杂居的少数民族，保持良好关系对于边境稳定和谐意义重大。2009年“果敢事件”爆发后大量缅甸难民越界逃往中国，许多炮弹落入中国境内，这不仅给中国边民造成生命财产损失，而且还极大地危及中国西南边疆的安全与稳定。缅甸也是跨境犯罪 (如走私贩毒)频发地区，是世界最大毒品原产地之一，这给中国西南边疆多民族地区的社会稳定和经济发展产生了严重的负面影响。④陈利君:《现阶段中印缅关系的SWOT框架分析》，《南亚研究季刊》2012年第4期。加强中缅中央和地方政府间的合作才能有效祛除这些社会毒瘤。

第三，经济上，缅甸是中国西南边疆繁荣的重要外部条件、能源安全的重要通道及资源的重要供应地。中国西南腹地的繁荣需要稳定的周边环境，一个贫穷落后、混乱分裂的缅甸对中国西南地区的经济发展不利。“缅甸有两大优势是中国看重的:丰富的资源和进入印度洋的便捷通道”。⑤“Unrest in Kachin:China's Mixed Blessing，”Asia Sentinel，March 6，2013，http:∥www．asiasentinel．com/politics/unrest-in-kachin-chinas-mixed-blessing，February 17，2014．中国海上投送力量不足，对从波斯湾到南海的海洋通道安全无法保障，而中国进口的石油约80%经过马六甲海峡，形成了所谓“马六甲困局”。开通从西南腹地经过缅甸直达印度洋的通道就成了中国能源安全的一项战略选择，2013年8月，中缅油气管道终于铺设成功。此外，缅甸丰富的自然资源、庞大的市场规模是中国经济发展不可或缺的重要助力，它也是中国出口产品和产业转移的重要目的地。

(二)美国在缅甸的战略利益

第一，战略和安全上，美国试图利用缅甸对中印施行“双遏制”战略。从目前美缅的经贸关系来看，经济并非美国接近缅甸的核心考虑。以缅甸为基地，东遏中国，西遏印度，维持在印度洋主导地位才是美国的战略目标。作为“外新月地带”超级大国，任何控制“边缘地带”的大国都在其遏制之列。奥巴马政府放松对缅甸的制裁，增加政治接触，对印缅接近持默许和鼓励态度，目的就是要增加缅甸的战略选项，不致过多地倾向中国，维持亚太地区“均势”。以缅甸为跳板拉近与东盟的关系，使其配合自己遏制中国的战略，则是另一层战略考虑。

第二，政治上，美国欲改变在缅甸人民心中形象，促进缅甸的自由与民主事业。美国制裁缅甸多年，但缅甸经济自给率较高，受影响较小，而缅甸军政独裁统治却更加稳固。如今缅甸改革已经开始，昂山素季在缅甸也有很大影响力，美国想加大对缅甸内部的影响，将其拉进“自由民主繁荣之弧”，完成对中国的“C形包围”。因此，美国认为缅甸转向“自由民主”社会客观上将增加对中国的孤立，促进中国的民主化。

第三，经济上，美国欲打开缅甸市场，在缅甸的资源和能源上分杯羹。美国的大企业大财团对美国僵硬的对缅政策多有不满，认为美国政府断绝了他们发财的路子。缅甸人口6000多万，资源和能源丰富，中国、印度、日本等都加强了在缅甸的经济存在，这让以贸易立国的美国感到了危机。①杜兰:《美国调整对缅甸政策及制约因素》，《国际问题研究》2012年第2期。经济联系的减少必然导致美国在这一地区话语权的衰弱，对域外大国尤其明显。一旦地区内部经贸一体化形成，将减少对美国的需求。加大对缅的援助和投资就是要增加美国在缅甸的存在，使其不要过快过多地倾向中印日等亚洲国家。

(三)印度在缅甸的战略利益

第一，战略和安全上，缅甸是印度的“东大门”。印度著名战略家和外交家潘尼迦在《印度的未来和东南亚》一书中指出:保卫缅甸就是保卫印度。②K．M．Paniker，The Future of India and South East Asia，Bombay:Allied Publishers，1945，p．43．缅甸与印度有长达1400多公里的边界线，印度东北部四个邦与缅甸接壤。印度基本安全考虑是阻止潜在的敌人控制缅甸威胁印度。“二战”时，日本就突进到缅甸，对印构成侵略威胁。在中国已和平解放西藏、巴基斯坦成为中国盟友、缅甸与中国关系密切友好和中国筹谋“珍珠链计划”的情况下，若再“失去”缅甸，印度担心将受到中国的“战略包围”。印缅关系良好，在客观上符合美国、日本拉拢印缅遏制中国的战略图谋，也将从美日得到丰厚回报。③陈利君:《中印关系发展现状、问题与对策建议》，《2012—2013南亚报告》，第182页。

第二，政治上，良好的印缅关系将促进印度东北各邦政治问题的解决。印度东北部各邦离心趋向较大，由于历史和地理的原因与中央政府的关系比较松散。东北各邦属汉藏语系，与印度主体民族特征迥异，印度担心东北各邦的分裂势力会靠近中缅而造成分裂局面。该地区的内部安全受到轻武器泛滥、毒品犯罪以及地区分离主义极端分子的威胁，大量的反印武装力量以邻国缅甸为藏身、训练基地，加大了印度军队的围剿难度。印度迫切需要缅甸在打击跨境犯罪方面给予配合。④李益波:《印缅关系:从疏远到合作》，《东南亚研究》2006年第1期。

第三，经济上，缅甸是印度重要合作伙伴，借缅甸进入东南亚和亚太以获取宝贵的资金、技术和市场是印度另一层考虑。冷战结束后，印度就积极加强与缅甸的经贸合作。缅甸工农业落后，能源、资源丰富，市场潜力巨大，这是印度经济发展的新动力。印度是佛教发源地，缅甸是典型的佛教国家，佛教曾一度被定为“国教”，双方宗教联系在历史上很密切，印度境内大量佛教寺院是东南亚佛教信徒朝拜的梦想之地，印度也想通过宗教纽带来拉动旅游业、增强印度的软实力。

(四)缅甸的战略利益诉求

第一，战略和安全上，缅甸谋求最大程度的独立自主。建国后，缅甸实行的是不结盟政策和大国平衡外交。至今，这一战略仍为缅甸高层遵守。缅甸不是中国的卫星国，更不可能成为美印的盟国。中缅过去不乏冲突和战争的历史，而建国后中缅关系也始终在大体平等的基础上展开。自独立以来，美国对缅甸的制裁和国际舆论上的压力，也很难让缅甸对其有足够的信任。正如Ian Holliday教授所言，“华盛顿应当停止干涉其内政的做法，并积极配合东亚国家建设性的接触政策来建立美缅良好关系”。①Holliday，“Rethinking the United States'Myanmar Policy，”p．615．缅甸对英印帝国的统治仍记忆犹新，缅甸也一直抵制印度过分的战略要求。②Renaud Egreteau，“India's Ambitions in Burma:More Frustration Than Success?”Asian Survey，Vol．48，No．6，November/December 2008，p．937．对于印度建立东印度洋舰队，缅甸也感到了威胁和不适。维持三国在缅甸合作局面不翻盘才是缅甸最大利益所在。因此，缅甸希望和世界任何一国发展良好关系，但也会防止任何一个大国在缅甸获得压倒性的优势，进而主宰缅甸的内政外交。

第二，政治上，缅甸希望维持与三国正常的国家关系。首先在对华关系上，2013年4月，缅甸总统吴登盛在访华时说:“缅方期待着同中国新一届领导集体保持交往，推进互利合作，落实好有关项目，推动缅中全面战略合作伙伴关系取得新进展。缅方愿努力推进缅北和谈进程，希望继续得到中方支持，促进边境地区安宁和发展。”③赵成:《习近平主席会见吴登盛总统》，2013年4月6日，http:∥politics．people．com．cn/n/2013/0406/c1024 -21031332．html，2015年5月26日。缅甸在国际上需要中国的支持，在遭受封锁和制裁时尤为如此。2014年6月28日，吴登盛再次访华，在会见习近平主席时指出:“中国是缅甸的好邻居、好朋友、好伙伴，建交64年来，两国传统‘胞波’情谊日益加深。缅方感谢中国长期以来给予的支持和帮助，将继续在中方核心利益和重大关切问题上支持中方。缅方愿同中方传承传统友谊，推动缅中全面战略合作伙伴关系不断向前发展。”④“China，Myanmar Pledges Friendship and Cooperation”，June 27，2014，http:∥ news．xinhuanet．com/english/china/2014-06/27/c_133444002．htm，May 26，2015．其次在对美关系上，缅甸认为响应美国对改革的呼吁，有利于缓和美缅关系，甚至能为缅甸重返国际社会大开方便之门。金融危机后，美国虽然有所衰落，但综合实力和国际控制力仍非他国能比。最后在对印关系上，缅甸认为，配合印度打击其东北部的分裂势力，有利于印缅战略关系的稳定和其他领域的合作，尤其是在印度担心中国借缅甸威胁印度的情况下。此外，利用文化和宗教上的亲缘关系加强与印度关系，有利于扩大缅甸在印度半岛-孟加拉湾-中南半岛地区的影响力。

第三，经济上，缅甸谋求实现快速发展。东亚和南亚地区经济发展迅速，缅甸也希望搭乘经济快速列车以推进现代化。配合中缅能源通道建设，融入“孟中印缅经济走廊”中，承接中国产业转移，在不损害缅甸国家利益的前提下也欢迎中国公司到缅甸投资。吴登盛指出:“缅方致力于国家改革开放和稳定发展，希望继续得到中方支持，欢迎中国公司继续参与缅甸经济建设。”⑤丁宁: 《习近平同缅甸总统吴登盛会谈，支持推进缅北和谈进程》，2013年4月5日，http:∥gb．cri．cn/27824/2013/04/05/2625s4074670．htm，2015年5月26日。2013年5月吴登盛访问美国时说: “缅方承诺继续推进政治和经济改革，推动国家团结，呼吁美方企业到缅甸投资。”⑥Megan Slack，“President Obama Meets with U Thein Sein of Myanmar，”May 20，2013，https:∥www．whitehouse．gov/blog/2013/05/20/president-obama-meets-president-thein-sein-myanmar，May 26，2015．2014年5月，印度新一届莫迪政府上台后，其“东向”政策的经济分量加重。如何在印度的“东向”政策进程中得到实质性经济利益，也是缅甸重要考虑。莫迪之所以能够在大选中取胜，很大程度上得益于他在古吉拉特邦对经济发展的重视，因此缅甸对莫迪政府的经济政策期待很高，寄望于印度对缅甸经济的带动作用。

二、中国的挑战和机遇

中美印是缅甸博弈的主要参与者，他们的一举一动都对中国的国家利益影响巨大。美印无疑想加强在缅甸的战略地位，但又互相防范而不能达到充分信任合作。缅甸一方面想借助美印平衡中国的巨大影响力，但又不能彻底与中国决裂。这种既竞争又合作的局面给中国提供了巨大的机遇。

(一)中国面临的挑战

一方面，中国在缅甸的战略利益受到美印联手制约。2007年“袈裟革命”、2009年“果敢事件”和2011年“密松水电站叫停”事件背后都有美印的影子。印度想要确保“东大门”的安全，防止中国借道缅甸威胁印度。中国修建中缅能源贸易通道在印度看来是进入其后院“印度之洋”，对中国“珍珠链计划”的疑虑和紧张与日俱增。对中国通过“孟中印缅经济走廊”整合地区经济，美印颇有忧虑，担心该地区形成以中国为中心的一体化，对美印造成“挤出效应”。作为印度洋霸主，美国担心中国加强在印度洋的存在会侵蚀自己利益。美印欲保持对中国的影响力，有对中国能源贸易通道进行威慑以“敲打”的野心，现在中国加强能源通道建设将避免这种情况;在中巴能源通道修建在望的情况下，中国辗转腾挪的空间增大，美印在与中国的博弈中顿感砝码减少，心态复杂。

另一方面，缅甸的对冲战略。缅甸与中美印任何一方过分接近或疏离都不利，前者有被控制之忧，后者则有被颠覆之虑。缅甸奉行大国平衡外交政策的内因是缅甸国内民族主义情绪不断上升，外因则是区域内外有关国家加大了对缅甸的争夺。①刘务:《缅甸外交政策的新调整:从对华友好到大国平衡外交》，《东南亚研究》2007年第2期。中国在陆上和经贸上对缅有巨大影响，印度在海上和文化宗教上对缅有巨大压力，美国在政治和舆论上对缅构成极大威胁，得罪任何一方的代价都是巨大的。明智的做法是维持中印美各方在缅利益的平衡，利用中印美在缅甸的利益和分歧，谋求国家利益最大化。2010年以来，缅甸国家领导人频频出访中美印三国，充分展现了成熟灵活的外交风格。这在一定程度上增加了中缅关系的复杂性，也对中国对缅外交提出了更高的要求。

(二)中国的机遇

首先，美印互相防范，缺乏信任。现阶段美国拉拢印度遏制中国，但美国的长远目标是维持亚欧大陆的均势，也不希望印度势力过分强大到主宰北印度洋的地步。印度欲主导东北印度洋局势，在安达曼-尼科巴建立海军基地，对美国在缅甸的图谋一直保持高度警惕，防止美国利用缅甸威胁印度。2012年初，印度出炉了一份颇具影响力的题为《不结盟2．0:印度21世纪外交和战略政策》的报告。报告明确指出:“印度和美国作为朋友而不是盟国，将更符合两国的各自利益，印度不会看美国的脸色而改变自己在印度洋上的既定政策。”②毛四维:《印度“不结盟2．0”反对联美制华》，《联合早报》(新加坡)2012年3月30日。印度扩大在缅甸的战略存在，也为美所忌。印度前总理尼赫鲁曾说过:“以印度今日的地位，要么做一个有声有色的大国，要么就销声匿迹。”③贾瓦哈拉尔·尼赫鲁:《印度的发现》，齐文译，北京:世界知识出版社，1958年，第57页。印度的印度洋战略的目标是把“印度洋”(the India ocean)变成“印度之洋”(India's ocean)，控制“从波斯湾到马六甲海峡”的国际能源贸易通道，成为海上强国。④David Scott，“India's Grand Strategy for the Indian Ocean:Mahanian Vision，”Asia-Pacific Review，Vol．13，No．2，2006，p．97．印度发展海权，利益损失最大的就是美国。⑤张文木:《世界地缘政治中的中国国家利益分析》，济南:山东人民出版社，2013年，第25页。

其次，缅甸的利益权衡。美国改善对缅关系是出于对中国的战略遏制，而非对缅甸无私的关怀，还有演变缅甸政府的意图。一旦缅甸做出有违中印两国利益的举措而美国口惠而实不至，那将导致缅甸巨大的利益损失。美国“亚太再平衡”政策，政治重于经济，形式重于实质。美国对缅制裁并未明显减少，还一直督促缅甸加快政治改革和改善人权状况，这增加了缅甸的尴尬和不安。2009年，坎贝尔说:“新的政策并不意味着美对缅甸军政府经济和金融制裁的结束，我们与缅甸的对话只是补充而不是替代制裁体系，这种制裁体系是多年来美国对缅甸政策的核心。”⑥Kurt M．Campbell，“U．S．Policy Toward Burma，”Statement Before the House Committee on Foreign Affairs，Washington，D．C．，October 21，2009，http:∥www．state．gov/p/eap/rls/m/2009/10/130769．htm，May 16，2015．美国前国务卿希拉里也指出，制裁依然是美对缅政策的重要部分，而接触成为在缅甸实现民主这一目标的工具。⑦Andrew Marshall，“The Soldier and the State，”Times，October 19，2009，p．19．同时，印缅关系尚不足以对中国构成极大威胁，正如英国学者玛丽·劳 (Marie Lall)博士所指出的，缅甸发展与印度的关系是为了平衡中国在缅力量，但印度在发展对缅关系上行动过于迟缓，且缺乏远景规划。①Marie Lall，“India-Myanmar Relations:Geopolitics and Energy in Light of the New Balance of Power in Asia，”Working Paper of Institute of South Asia Studies，National University of Singapore，No．29，January 2，2009，p．29．因此，缅方任何以中国利益为代价的双边或多边关系的推进，都将受到极大制约，地缘政治经济因素决定了缅甸不会从根本上改变对华政策。即使中缅关系出现波折，也不会恶化到敌对状态。中国在缅甸对外关系中一家独大的时期已经过去，但多元外交并不能撼动中国在缅甸外交中的首要战略地位。②李晨阳:《2010年大选之后的中缅关系:挑战与前景》，《和平与发展》2012年第2期。对缅甸和美印的合作，中国应当有充分的理解和自信，要有足够的战略定力。

最后，中美印共同利益的不断拓展，为三国在缅甸的多边合作提供了机遇。战略上，中美印加强在缅甸合作有利于中美、中印新型大国关系的建设，对地区和全球战略局势稳定意义重大。尤其在美国推动亚太再平衡、中国实施西进南向和两洋战略，以及印度不断加快东进战略的背景下，以缅甸为合作突破口能缓和紧张局势并促进三国在各领域更多的合作。政治上，改革将促进缅甸政局稳定和社会清明，正常国家制度和法制的构建能给国际社会提供良性预期和理性规范，缅甸重返国际社会对三国有利，共同促进这一进程，中美印责无旁贷。经济上，长远来看，缅甸改革开放将释放巨大的经济活力、掀起投资建设的高潮，金融危机后三国都面临着如何确保经济发展的重大命题，缅甸丰富的资源和庞大的市场规模及优越的地缘条件对各国都有巨大吸引力，“合则两利，斗则两伤”。

三、中国的应对措施

缅甸是通向未来的钥匙，这里的博弈将在很大程度上预示着未来国际格局的走向，世界各主要大国显然都加大了对缅甸的战略投入。中美如今在经济和战略上相互依赖，美国不会冒着和中国爆发冲突的风险全力争夺缅甸;中国是印度最大贸易伙伴，而印度在国力上与中国相差尚远，印度必将采取现实的合作态度。中国在缅甸的传统影响和缅甸的利益权衡能够确保中国始终处于合作中心。在此情况下，中国应当首先夯实中缅战略伙伴关系，促进政治、经济、文化等领域的合作，为将来的竞合博弈打好基础;同时也要努力推动双边和多边合作，构筑各种类型的竞合平台，为中美印缅建设性战略合作做出应有贡献。

(一)落实和加强中缅战略伙伴关系

稳定良好的中缅关系是中国参与地区战略博弈的关键，也是实施其“两洋战略”的基础。鉴于目前中缅微妙的政治现实，笔者认为应当构建机制化平台，打造中缅战略伙伴关系升级版，落实和加强中缅战略伙伴关系。

第一，加强政治接触密度，推动机制化建设。要确保中缅两国领导人每年能够互访，亲密频繁的政治接触能营造良好友善的合作氛围，并能就重大分歧和矛盾在高层达成共识。对比美国和其盟国间的高层接触频率，中国国家领导人访问缅甸的次数太少。最近五年，中国时任总理温家宝在2009年、时任军委副主席习近平在2010年访问过一次缅甸，缅甸总统吴登盛在2012、2013、2014年三次实现访华，而后者还是在亚太战略局势巨变的情况下才发生的。它足以表明两国关系的亲密和信任尚未达到应有的高度，但这至少是好的趋势。历史和现实充分证明，领导人之间友好的私人关系会影响两国战略关系。借互访搭建对话平台并形成全面的交流沟通机制，有利于双边关系稳定发展。在国际问题尤其是东盟和南亚地区问题上，中缅应当就共同关心的话题经常交流意见，对于美国的“人权”和“政治”攻击也应当携手应对。

第二，加强经济外交，夯实战略纽带。经济外交指“主权国家元首、政府首脑、政府有关部门的官员以及专门的外交机构，围绕国际经济问题开展访问、谈判、签订条约、参加国际会议和国际经济组织等多边和双边的活动”。③张学斌:《经济外交》，北京:北京大学出版社，2003年，第6页。当今世界对经济的重视不断提高，通过经济手段达成政治目的越来越重要。缅甸农业和工业不够发达，但潜力巨大，中国有广阔的市场，亦有先进的科技，是促进中缅合作的最大领域。帮助缅甸发展工农业不仅惠及缅甸民众，经济的发展也能促进缅甸教育和社会的进步，进而促进中缅战略关系。本着平等互利、合作共赢的原则，这就要求从政府、企业和个人三个层面充分尊重缅甸国家主权，处理好资源开发与环境保护的关系。

第三，互设研究中心，加强“第二轨道”外交，促进人文交流机制建设。由中方出资建设缅甸研究中心和中国研究中心，研究人员的配置和课题的引导资助有利于双方友好关系的推动。同时打通相关的媒体，相信这必将促进双方民众的理解。确保每年至少举行一次“中缅关系高峰论坛”，中缅党政商学军各界可就共同关心的话题进行讨论，这对化解矛盾促进合作极为重要。另外，应当每年接纳1000名左右的缅甸官员、学者、学生、各邦族首领来华访问、学习，尽量到中国内陆省份，这对培养缅甸对华全面理性认知很有帮助。

第四，发挥云南桥头堡的战略作用，促进地缘经济合作。在新一轮“大周边”外交博弈中，云南极其重要，它是中国内陆腹地连接缅甸和印度洋的战略中心。硬件方面，切实加强能源、贸易通道建设，加快公路、铁路、管道等基础设施建设，为互联互通构建坚实基础。软件方面，发挥云南与缅北少数民族的亲缘关系，加强经济和文化交流，通过良性示范，使他们认识到武装斗争并不能解决问题。利用边民的民族亲和性，加强缅甸的信息和资料收集，美国在这方面就做得很好。①罗伯特·卡普兰:《季风:印度洋及美国权力的未来》，吴兆礼、毛悦译，北京:社会科学出版社，2013年，第184页。尤其是加强和缅甸部落酋长的关系建设，这对于中国在缅开展经济活动和赢得政治支持极为重要。在与缅甸中央政府保持一定默契的情况下，加强和缅甸北部各邦的关系，有利于化解缅甸中央政府和地方邦的矛盾，这样也能获得战略筹码，缅甸将更重视与中国的关系。

(二)推动双边和多边合作，促进中美印缅共同利益

双边合作与多边合作能够互相促进，但又具有一定的独立性。双边合作在灵活性、基础战略性和机构性方面更为突出，具有攻防兼备的特点。而多边合作重在协调和平衡，更多的是作为一种冲突预防和集中解决问题的平台，它是地区战略稳定的底线，也是促进双边合作的黏合剂。它们应当成为中国推进缅甸战略博弈的软硬两手。

1．加强双边合作

第一，中印关系方面。印度一直担心东北各邦的独立倾向，但长期看，经济走廊的建成有利于印度东北部经济发展，这将缓解其分裂离心倾向，促使印度加快推进“孟中印缅经济走廊”的建设。缅甸能源开发潜力巨大，中印同为能源需求大国，两国能源公司合作竞标会减少“溢价”，避免给美攻击口实，还能减轻缅甸对外国控制能源的担忧。中缅能源通道也可以建设通向印度的支线。作为缅甸最大最强的邻国，中印应为缅甸良性示范，鼓励缅甸改革开放，鼓励其走向国际社会，尤其是参与一些重要的地区和国际会议。将缅甸问题纳入到中印新型大国关系的建设中，将其与中印边界问题、贸易问题挂钩通盘考虑，形成利益交叉汇合。印度为佛教发源地，中缅为佛教大国，构建中印缅佛教国际旅游专线大有可为。

第二，中美关系方面。战略上，在美国加紧实施亚太再平衡战略的情况下，将缅甸问题纳入到中美新型大国关系建设框架下，将之作为考验中美新型大国关系建设的风向标。同时在中美战略与经济对话中就缅甸问题多进行政策沟通和交流。政治上，积极支持缅甸改革开放并与昂山素季接触。美国一直鼓励缅甸改革开放和改善人权，中国对此本身并无异议，差别仅在速度和力度上。而且中国是对缅甸影响最大的国家，应当对缅甸重返国际舞台与美国共同做出最大的贡献。经济上，对缅甸的石油天然气和矿产资源，中国亦可与美国一起投资，完全竞争敌对不利于长远关系的发展。

2．加强多边合作

利用现有双边层面的对话与合作机制，将其拓展为多边合作，加强中美印在缅甸利益的交汇与融合，形成利益捆绑。利益交错复杂，将增加采取敌意政策的难度，各方就会理性行事，以免遭受不可承受的损失。

第一，战略层面。加强政策交流和协调，建设四国机制化合作平台。中美、中印、美印均有双边战略与对话机制，若能构建中美印多边对话合作机制并邀请缅甸加入那将更好。每年举行一次缅甸高峰论坛，轮流在四国举办。同时邀请其他相关国家参与，就共同关心的缅甸问题举行磋商和协调，政商军学各界人士都可以充分交流。同时在地区和国际组织，如东亚峰会及亚太经合组织中，领导人和各主管部门政策制定者要经常就缅甸问题交换意见。相关领域的学者和政策人士还应当在各国进行访学活动，青年学生更应该互相交流，培养相互之间的理解和关怀。

第二，政治层面。尽管缅甸政府进行的改革开放和改善对美关系的努力还有些让人捉摸不透，也存在变数，但只要是为稳定和发展缅甸的经济和社会，中国都应予以欢迎和支持。持续深化的缅甸改革对中国不是威胁。对缅甸的改革开放和改善人权的举措，中国应当明确立场，予以支持。这是美印一直极力提倡的，也是他们攻击中国的重点。中国化被动为主动，有利于改善自身形象和促进中美印三边关系。调解中央和地方的关系有利于缅甸的稳定与开放，这也可以成为三国潜在合作点。临近的金三角一度是地区不稳定的根源，对于打击毒品问题，中美印有共同利益。缅甸军备建设比较敏感，市场潜力巨大，中美印都有很多优良的技术和装备，在这方面互相斗争既不必要也不可取，相信缅甸也希望中美印合作，以满足军队各层次多元现代化建设的需要。

第三，经济层面。缅甸改革开放乃大势所趋，很难想象缅甸会退回到过去的状态。美印一直鼓励并要求缅甸改善投资环境，放开经济控制，国企私有化，这与中国并无利害冲突，应当大力支持。这对于中国企业在缅甸的健康发展和改善在缅甸人民心中形象至关重要。开发援助方面也可以进行协调，这应该成为中美印在缅合作最大的亮点。对于缅甸的基础设施建设，中国应当改变过去不计一切代价竞标的做法。发展中国家基建将成为未来世界新的经济增长点，城市建设和全国公路、铁路网的建设都是大投资，中国虽然在基础建设方面能力巨大，但也很难全部独占。共同设立高新技术开发区，三国可以合作投资建厂，拉开产业梯度，实现互利共赢式发展。