推进我国公共部门绩效管理的路径探析

王竹溪

（北京临近空间飞行器系统工程研究所 北京）

自20世纪70年代以来，各国以政府为主要代表的公共部门绩效不彰甚至每况愈下，因而受到人们日益尖锐的抨击。随着人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代，公民对公共部门的需求呈现多元化。公共部门必须一方面转变管理理念，缩减规模，精简和优化职能，削减行政成本；另一方面要以最低的成本提供更优质的公共产品和公共服务。因此，如何优化公共部门绩效管理成为亟待解决的重大问题。

一、公共部门绩效管理的内涵研究概述

1.公共部门绩效管理的兴起背景

绩效管理的概念来源于私营部门的管理。从20世纪二三十年代起，绩效管理被运用于企业的人力资源管理，20世纪70年代以后形成体系。绩效管理在企业管理中的成功实践，让政府看到在自身改革中有必要借鉴此法。20世纪80年代，西方国家为解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等难题，兴起了“重塑政府——建立企业化政府”的行政改革运动。正是这场声势浩荡的改革运动，将绩效管理引入公共部门。由此，公共部门从过去单纯追求行政效率和管理秩序，转向侧重服务质量、成本效用、顾客至上，尝试少投多得的效果，提高管理效率和效益。

2.公共部门绩效管理的内涵

绩效一词在英文中涵义比较宽泛，可解释为执行、履行、表现、完成、成绩和成就等。在工商企业中，其涵义是指工商企业管理活动的结果和成效。在政府管理中，其含义是指政府管理经济与社会生活活动的结果、效益或效能。政府绩效不仅要求数量指标，而且更重视质量品位，公民满意度是评价服务质量的重要指标。从发展趋向看，绩效愈来愈成为一个包括经济、效率、效能、质量、公平、责任与回应等在内的综合性的要素结构。绩效与管理不分家，这已成共识，但对于绩效管理的内涵却不尽相同。

美国国家绩效衡量小组认为：“绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并报告成功符合目标的过程”。理查德﹒威廉姆斯概括不同学者的观点，认为绩效管理是管理组织和雇员的绩效，实现对二者的管理相结合的一种方法。胡雷等人强调，绩效管理是旨在从生产力、质量、时效性、回应性、有效性方面完善公共组织和公共项目的综合系统。克内和伯曼等人认为：结果导向型的公共项目管理即绩效管理。夏夫里茨和卢塞尔的看法是，绩效管理的特点在于它强调系统的整合，包括全方位控制、监测、评估组织所有方面绩效。从而使组织系统整合组织资源完成既定目标。胡税根认为：公共部门绩效管理就是公共部门主动吸纳企业绩效管理的经验以满足全球化发展和政府财政压力的增加，形成以市场导向型、顾客导向型的机制，提高公共服务质量等新思路和新方法。中国行政学会联合课题组在其“关于政府机关工作效率标准的研究报告”中表述，为了对政府机关的业绩、成就和实际工作做出正确的评价，运用科学的方法、标准和程序对政府绩效进行优化的做法，即绩效管理。刘旭涛强调：一方面绩效管理整合了新公共管理和政府再造运动中的多种思想和理念，并构建出自身的制度基础和先决条件。另一方面绩效管理框架必须从战略规划角度，将各种管理资源系统有效整合，形成多重价值和多维角度的综合性绩效评估体系。这揭示出绩效管理不是一个单一工具，而是一种观念和系统。

综合上述国内外学者的观点，笔者认为公共部门绩效管理就是对公共部门提供的公共产品和服务的质和量的评价过程，它是一个综合性范畴，是一个完整的系统，也是一个动态的过程。

二、推进我国公共部门绩效管理的对策

改革开放以来，我国公共部门的改革不断深化，从机构到职能，从管理理念到管理方式都发生了很大的变化，公共部门绩效越来越受到重视。目前，已在绩效评估和改进的方法方面进行了的积极探索，如目标责任制、问责制，珠海、洛阳等城市发起了“万民评议政府”活动，还有借鉴国外机构中常用的关键绩效指标法（KPI）和平衡计分卡技术。虽然绩效管理的内容逐渐系统，范围也在日益扩大，但在实践中因受到诸多因素的影响，还未达到令人满意的效果。

1.建立旨在研究公共部门绩效评估的民间组织

兰州大学中国地方政府绩效评价中心成立于2004年，是我国首家政府绩效评价的专业研究机构，集政府绩效评价、学术研究、人才培养和咨询服务等多功能于一身，是中立和非赢利的学术研究机构。但这里所指的并不是“第三方”专业评估机构，而是类似于德国透明国际的NGO。即在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织。不是政府，不靠权力驱动；也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。它的原动力是志愿精神，是公民社会兴起的一个重要标志。笔者认为在国内成立这样一个组织，可以通过以下途径加强对公共部门绩效评估的外部监督。①建立自己的网站，发布公共部门绩效评估的方法、过程和结果；②每年发布一期“绩效排行榜”；③出版大量有关公共部门绩效管理的出版物。

2.深化公民参与机制

目前，我国在公共部门绩效管理领域的公民参与机制并不完善，还有许多问题函待解决。具体体现在以下方面：

（1）从理论上看，公共选择理论认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人在两个不同的市场上会根据两种完全不同的行为动机进行活动，即在经济市场上追求自身利益最大化，而在政治市场上则是利他主义的，他们都是出于私利而采取行动的个人。

（2）从实践中看，一方面设计绩效评估指标的人员会设定对自身或对20%的人有利的绩效指标考核体系；而另一方面，公共部门为了实现低成本或者效益最大化的目标，一旦对不合理的因素进行消减时，员工就不可避免地会有抵制或消极对待绩效管理的动机和行为。

（ 3）就是“ 晕轮效应”、“ 近因效应”、“ 偏见效应”，以及体制、观念等障碍，而导致的评估结果显失公平性与正确性方面的问题。

（4）政府因素的多元性问题，即施政者与被施政者、监督与被监督者、不同利益集团等，这些人为因素都会导致“公平问题”的出现。所以说，深化公民参与机制就要让民众根据自身切实利益确定绩效评估的方向，选择绩效评估的对象，例如，在代议制的中国，可以通过人大代表走基层的方式，与公民进行座谈，把人民的想法制定成提案在人民代表大会上审议，真正做到“以人为本”，使人民满意。

3.对绩效评价细分化

自从“以经济建设为中心”的方针提出后，我国普遍存在以宏观GDP作为绩效评价的唯一标准，片面地将经济业绩等同于政绩，将经济指标等同于政府绩效的评估指标，从而忽视了对环境的影响等因素。既不符合可持续发展战略和科学发展观的指导思想，也对人们的生存环境造成不可估量的损失。此外，政府的目标是多元化的，有时也是相互冲突的。例如，在教育资源上投入的多，社保、医疗等自然会少，因而把经济绩效作为最主要的考核内容具有极大的不合理性。所以，最好的策略是对绩效评价进行细分，如可分为五类，即经济、政治、文化、社会和生态，从多个方面考评公共部门职能履行的情况。

4.绩效评估结果采用多样化形式

我国公共部门应借鉴发达国家实施的绩效评估结果利用方式，目的是将这些成熟的方式与我国的实际情况相结合，走出一条更适于我国国情的绩效管理模式来。

（1）“责任与灵活性”交易，这是一种制度化设计，通过授予高绩效单位或部门更大的自主权，调动其提高绩效的积极性。

（2）实施绩效预算，其目的是打破传统管理中“奖励失败”的做法，把绩效水平和预算拨款能有机地联系起来。

5.对绩效考核的客体进行分类

在我国，影响公务员绩效考核的体制障碍主要是政事统一的管理模式，它虽然有诸多优点，但却给绩效考核带来了一些困难。政务类公务员主要担任制定政策、掌舵政治、经济和社会发展方向等战略任务和政治目标，而业务类公务员主要从事微观层面的管理和技能工作。因此，笔者认为要对绩效考核的对象进行分类，在考核目标、内容、方式和标准方面，都应区别对待。

6.加强对服务性职能的评估

一般而言，政府及各类公共部门主要是履行其管理职能，服务意识较弱。党的十八大报告提出今后一段时期行政体制改革的目标要求，即“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。因此，政府职能的创新主要在于加强服务型职能，使人民享有更好的政府服务。笔者认为可以设立公共服务质量奖，评出优胜单位，形成示范效应，全面提高公共服务水平，实现从"管制政府"向“服务政府”的转变。

三、结语

未来绩效管理创新性研究，应立足我国国情，关注政府新目标模式，如服务型政府、责任政府、学习型政府等，以构建出更有中国特色的绩效管理体系来。总之，中国公共部门绩效管理的发展趋势，应该朝着透明化、制度化、规范化和科学化的方向发展，这才能使其更具有生命力，使我国公共部门的绩效管理推进工作更加深入人心。