信息视角下的12345市民热线建设

肖卫兵

信息视角下的12345市民热线建设

肖卫兵

2006年，第6 0届联合国大会将每年的5月17日定为“世界信息社会日”，这标志着人类建设信息社会进入了一个新阶段，推动信息社会建设已成为世界各国的共同选择。信息社会下，信息成为人类赖以生存发展的基石。信息和信息流动成为我们看待事物的新视角。循着这一思路，我们认为，12345市民热线具有量大、便民、快速和再利用等优点。但是，现有的12345市民热线工作更多还只是从该工作本身，而没有注意到和政府信息公开等其他信息流之间的互动。未来，有必要通过政府信息公开工作和12345市民热线之间的联动，进一步发挥信息或数据在推动上海改革创新发展和深化社会治理中的应有作用。

信息：看待事物的新视角

在信息社会里，信息及围绕信息的信息流动成为我们看待各种事物的新的视角。历史地看，在农业社会，土地是社会基础资源，从土地或不动产视角出发看待万事万物就成为了必然。在工业社会，机器成了社会基础资源，从机器或动产视角看待社会现象成为主流。在当今的信息社会，信息成为社会基础资源，成为人类赖以生存发展的基石，人们看待万事万物则离不开信息这一视角。同时，从维度上来看，看待事物有时间和空间，春夏秋冬四季的变化和一天中白天黑夜的差别，对人的思维方式和行为习惯会产生影响。同时，生活在不同空间里的人，如农村或城市、高楼大厦或传统的四合院，也会影响人们的思维方式和行为习惯。随着信息社会的来临，之前的时间和空间限制逐渐打破，信息成为影响甚至定义我们生活的主要维度。

围绕信息及其流动看待各种新生事物。可以做如下两点理解。第一，信息的价值日益凸显，信息消费在信息社会中占有突出地位。信息取代物质和能源成为这个社会最重要的经济资源。以开发和利用信息资源为目的经济活动逐渐取代工业生产活动而成为国民经济活动的主要内容，而信息或数据的量则直接影响到信息的价值。第二，信息流动已然成为一种趋势，便民、快捷和再利用就成为其要义。在信息社会里，各种信息流在信息技术推进下，提升了信息通畅程度。公众间信息流动借助微博、微信等新媒体工具成为一种常态。政府间信息流动随着电子政务技术的推进变得更为顺畅和快捷。政府和公众间的信息流动因政府网站建设而降低了公开成本。可以说，信息社会是一个信息流动更为顺畅的社会，信息传播主体呈现大众化，信息传播由原先的单项转为双向。在信息传播上，传统媒体和新媒体、公众和政府都扮演着不可或缺的角色。在信息社会的时代背景下，各种信息流内的信息畅通程度得以迅速提升，相互之间的影响自在情理之中，这就意味着我们需要多从信息流动的角度思考政府和公众间沟通问题。

12345市民热线：注重信息和信息流动的建设

如果我们将12345市民热线置放在信息和信息流动视角下予以看待，可以说，12345市民热线就是注重信息和信息流通的信息社会下的产物，顺应了信息社会的发展潮流。

第一，它是大信息量的。信息或数据量大，是信息社会过渡到大数据时代的一个典型特征。在上海，仅2014年一年，12345市民服务热线就接听市民电话154.3万个，日均达到4200多个。如此庞大的数据，在历经年复一年的沉淀后将为系统分析上海市民方方面面需求提供丰富的素材。如再联合其他方面的政府和市民间的信息沟通数据，则更为庞大。

第二，它是便民的。过去的各种热线虽多，但相互之间没有联通，看待问题的视角是微观和个案的。12345市民热线的开通，将过往众多热线逐渐整合到这一平台上，使得政府在了解民众，不管是咨询、反映问题或是提供意见建议等方面诉求，有了一个同一入口和完整视角。同时，各式各样的热线开通运作增加市民和政府沟通的不便，没有哪个市民会对各种热线电话耳熟能详，导致遇到具体问题时出现盲目求助或不知如何求助的困境。12345市民热线的出现很好解决了这一难题。另外，便民还体现在12345市民热线具有互动性，市民通过12345热线和政府展开充分的互动，这种方式不是任何一方的文来文往的刻板的沟通方式，通过电话沟通，政府可以充分掌握市民的诉求并作出相应的响应，有助于避免因信息不对称而造成市民的不必要误解。

第三，它是快捷的。行政机关的答复期限是收到申请后的15个工作日内，如果不够的话，收到申请的行政机关还可以有15个工作日的延期。市民热线则与政府信息公开不同，它的一个重要特征就是响应速度非常快。2014年，12345市民热线一个工作日先行联系率达到83.1%。同时严格执行“1、5、15”办理时限规定，按时办结率达到96.7%。这对急需解决方案的市民来讲是非常有帮助的，避免了走其他信息沟通路径所带来的延时问题。

第四，它是可利用的。利用程度决定其价值的最终发挥。12345市民热线不仅是政府帮助市民解决问题的重要平台，而且政府可以通过对市民热线所积累的数据和信息进行深度挖掘分析，找出表象背后的政策法规问题、机制问题、作风问题等，从而为改进政府工作提供必要参考和相关依据。就来电的具体类型来看，政府可通过对建议类来电的分析研究，归纳出对上海改革创新发展、深化社会治理有借鉴和帮助作用的“金点子”，这使信息的潜在价值得以发挥。

提升：信息视角下的12345市民热线

12345市民热线现有的工作还只是从该工作本身，而没有注意到与政府信息公开等其他信息流之间的互动。基于这一点，未来有必要将12345市民热线纳入政府信息公开范围，置放在政府信息公开框架下，做好两者间的有效联动。如此建议的原因在于，咨询类问题不仅是12345市民热线的主要来电内容，同时也占政府信息公开申请量的很大一部分且满意度偏低。由于政府信息公开工作所产生的咨询未导入12345市民热线，2014年通过12345市民热线受理的咨询事项72.6万件，占43.7%，将近一半。同样，咨询类申请一直伴随着《政府信息公开条例》的实施。以国家质量监督检验检疫总局为例，2011年的政府信息公开年报中提到有86件申请属于“咨询类问题”，占申请总数的64.7%，2012年的政府信息公开年报中有135件申请属于“咨询类问题”，占申请总数的57%，2013年的政府信息公开年报再次提到有100件申请属于“咨询类问题”，占申请总数的41.2%。从2004年5月1日实施《上海市政府信息公开规定》以来已达十年，十年间在政府信息公开过程中共收到1.6多亿人次的电话咨询，平均每年1600多万人次。可见，咨询类申请在实践过程中不仅不可避免，而且占行政机关政府信息公开申请受理工作的不少比重。

从诉讼角度来看，在上海法院网上至今公布涉及咨询类申请的诉讼共64件，占了一定的诉讼比例。这是因为政府信息公开实践过程中，行政机关常以非政府信息公开申请答复申请人，而这极其容易引起申请人的不满。目前政府信息公开工作所产生的大量的咨询，并没有有效引导到12345市民热线服务中，这提醒我们，做好12345市民热线中的咨询与政府信息公开工作中咨询类申请之间的衔接和整合是非常必要的。

基于此，有必要通过充分发挥12345市民热线在答复来自市民的各种咨询的快捷、便民以及沟通全面的优势，分流出大量的咨询类申请，从而降低政府信息公开的咨询量和申请量，提升公众满意度。这方面的典型例子有澳大利亚。该国在2010年信息公开改革时就将政府信息公开申请分为正式申请和非正式申请两类。对于非正式申请，申请人不必支付受理费，同时还可以得到行政机关的快速解答，不必受法定答复期限和收费方面的限制。当然如果申请人对咨询答复不满意，后续也可向行政机关提起正式的政府信息公开申请。经过该次改革后效果非常明显，有效降低了政府信息公开的申请量。鉴于此，我国未来可以在收到咨询类申请、进入政府信息公开申请处理流程前，有必要先引导申请人联系12345市民热线进行咨询，申请人得到12345市民热线的满意答复后，后续提起政府信息公开申请的可能性就会大大降低。■

（肖卫兵，上海政法学院副教授，研究方向为政府信息公开、政府数据开放。本文系上海政法学院十二五内涵建设信息法重点学科项目成果。）

市民之声

●这边是24小时不间断轮岗制，无论在什么时候碰到问题，都可以及时反馈。我觉得最有特色的是有一个英语专角，因为上海是一个国际化的大都市，有这样一个英语专职热线的话，给外国人也提供了便利。

——市民 王非凡

●12345市民服务热线的开通，实现了“对外一口受理、内部分类解决”的机制。很好地解决了原先多条政务热线并存、服务资源分散、市民投诉不便捷的局面。我发现12345的内部管理，很大程度上体现了“以人为本”的宗旨。在实际的运作过程中，话务员面对种类繁多的事项，承担着较大的压力，为此热线中心开通了一个心理舒压室，疏解接线员在业务过程中承受的压力。

——市民 刘海丰