检察建议的适用与完善

蒋 毅，勾香华

(1.重庆市荣昌县人民检察院，重庆402460;2.重庆市巴南区人民检察院，重庆401320)

检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。从检察建议的定义可看出，检察建议大致可分为两大类:一是对诉讼活动中的相关违法行为进行纠正;二是结合办案帮助相关单位堵漏建制、预防犯罪。2009年11月17日，最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定(试行)》出台，对检察建议的提出原则、发送对象、内容要求、适用范围、提出程序、制发主体、审批程序等方面作了明确规定，使检察建议在具体的司法适用中具有了可供操作性。尽管如此，由于检察建议立法的不完善及适用程序上的不明确，使检察建议的法律地位、法律效力等在理论界及司法实践中都存在颇多争议，检察建议在适用中存在的诸多问题，一定程度上制约了检察建议工作的发展。

一、检察建议正当性的基础

我们应当承认法律制度是社会主体在特定的社会历史条件下创造积累起来的，体现着不同民族或国度独特的法律精神、概念和规则;每一种法律文明的形式与实体、意义与价值，都自成一个特殊的系统。法律有普适的社会治理经验，但法律本身也是地方性知识。［1］正如张智辉所言，检察机关的建议权是中国检察权中特有的一个功能性权力。这说明检察建议具有中国特色，在传统的刑事诉讼理论研究视野中，没有检察建议的位置。所以，对于检察建议的基本问题进行研究时，要掌握两个基本点:一是要立足于中国立法与司法的实际，结合法治的本土资源;二是要不拘泥于刑事诉讼的基本理论范畴。在中国的法治语境中，检察建议是与检察机关的法律监督权紧密相联的。检察机关的法律监督权是宪法赋予的，中国的检察院从长远来看，应该保留监督，这是由中国的国情决定的。社会主义国家，没有均衡的分权制约机制，为保障法律的正常运转、防止官员腐败，需要一个独立于行政机关的机构。社会主义国家将这一职能赋予了检察机关。［2］这是检察建议正当性的法理基础。中国社会正处于一个复杂多变的“转型期”，这一时期将持续多长时间并没有确定的答案。［3］2011年11月，最高人民检察院在《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见(摘要)》指出:要切实发挥检察建议的作用。针对执法办案中发现的社会管理漏洞和制度缺陷，及时向发案单位、相关职能部门提出健全管理机制的检察建议，促进正确实施法律法规，完善社会管理服务，预防和减少违法犯罪。建立健全检察建议同步跟进机制，推动社会管理体制机制创新。充分发挥检察建议在加强和创新社会管理中的警示、预防、督促、规范等作用。检察机关通过检察建议的形式参与和促进社会管理创新，这是检察建议正当性的社会基础。

二、检察建议适用中存在的欠缺

(一)依据不确定

对于检察建议不足方面的检讨，首先应该从立法的依据入手。从法律意义上讲，检察建议书是一种非诉讼法律文书，所依据的是《人民检察院组织法》第四条及《刑事诉讼法》第二条的原则性规定和精神，因而其不具有法律属性及约束力。但是，对于一个追求法治的国家，应当尽可能用法治的理念来完善自身的制度建设。作为权力运作的检察建议无疑是一种公权力的性质，根据公权法定的原理，这种权力需要法律的授予或者说是确认;公权法定当中的“法”，应当理解为宪法或者法律的规定，而且法律的规定必须是明确的，有指向的，有针对性的。而综观现今有关作为权力运用的检察建议，其法律的依据是不明确的。

(二)内容不健全

检察建议适用是否正确，特别是建议内容是否做到有的放矢、举措是否切实可行，具体理由是否充分，不仅影响着被建议单位对检察建议的态度、接受程度和该单位工作的发展前景，同时也关系着检察机关的形象和国家的威信。因而，无论在任何情况下，检察建议的质量对于其作用的力度都有着直接影响。实践中，制作前，由于检察机关没有深入到发案单位调查研究，没有对存在的问题进行全面分析，制作时也较轻率，问题把握不准，建议的改进措施不具体，从而导致不少检察建议书内容缺乏，套话、大话偏多，有建议性、针对性、可操作性的少，从而使检察建议流于表面。

(三)程序不规范

虽然最高人民检察院《工作规定》明确规定各级人民检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编号工作，我市更是进一步明确了研究室为检察建议的分类统计、综合分析、评估工作部门。但从实际运行的情况来看，虽然检察建议是以检察院名义发送，但实际上由各业务部门具体制发，其制发的一般程序是，案件承办人负责撰写，部门负责人审核后，报分管检察长审签，分管检察长审签后再流转到办公室编号，此时，办公室的文稿审核基本流于形式，个别部门甚至不到办公室统一编号。同时大部分检察建议制发完成后也不抄送到研究室，导致检察建议的制发和回复情况很难具体掌握，再要做分类统计、综合分析、评估更是难上加难。此外，由于业务性质的不同和办案任务繁重，各业务部门之间缺乏有效的沟通和协调，对彼此检察建议的制发不甚十分明确，甚至出现因同一案件先后向同一单位发送不同检察建议的情况，严重影响了检察建议的严肃性。

(四)效果不明显

在检察建议发出后，被建议单位对发出的检察建议书没有高度重视，整改措施落实不到位;检察机关对发出的检察建议没有相应的督促和回访，没有跟踪关注此建议的落实性，对检察建议的执行情况不闻不问，漠不关心，也不主动向被建议单位征询意见，了解执行情况和整改中存在的困难，这不仅使检察建议失去了实际意义，使检察建议书如同一纸空文，也在客观上造成了有限的司法资源的浪费。同时，部分干警对这项工作认识不够，缺乏工作的主动性和创造性，指出问题大多雷同，改进措施大同小异，对理由依据、因果关系、建议事项的思维层次等阐述不清，达不到使被建议者充分信服的效果，影响了改进措施的落实。

三、完善检察建议的对策

(一)完善立法，明确检察建议的法律地位

检察建议在实施中遇到的种种困境，根源在于法律上的缺位，将检察建议法律化、制度化是检察建议有效运行的前提和基础。最高人民检察院通过下发司法解释的形式对检察建议作出规定，但检察建议作为检察机关法律监督的重要形式，不仅要在检察机关内部建立检察建议机制，更要通过立法明确检察建议的法律地位，使检察建议得到被监督对象的广泛和一致认同，从而增强检察建议的权威性。首先，建议全国人大出台立法解释，将提出检察建议作为一项职权赋予检察机关，并明确其性质、法律效力和适用范围，使检察建议的适用具有法律赋予的权威性和可操作性。其次，赋予检察机关提请有关机关依法惩处、弹劾的建议权。对于实施违法犯罪行为，经检察机关建议纠正后，没有正当理由仍然不予纠正或者改进的人员、单位，或者对实施违法犯罪行为、不宜继续担任现有职务的官员，向其所在单位、有关主管部门，纪检监察机关，人大及其常委会提出对其进行违法违纪审查，并根据审查结果决定是否作出惩戒处分或弹劾罢免。这是一种程序性建议权，它的设立将有利于强化检察建议的实施保障。最后，建立对检察建议权的申辩制度。检察建议权作为一项公权力，必然具有权力的扩张性和攻击性，在其行使的过程当中，肯定会对诸如侦查权、审判权、刑罚执行权、行政权等权力形成一定的干预，甚至会发生严重的权力冲突。根据权力制约的理论，应当赋予相应机关与单位申辩的权利，以作为当权力行使不当时，权力行使的对象可以获得一定的救济渠道，以维护自身的合法权益。

(二)提高制作水平，确保检察建议的质量

检察建议的质量是其灵魂所在，检察建议能否被接受并执行，关键要看建议的合法性、针对性和可行性。首先，要确保建议的合法性。在制作检察建议前，要依据法律法规展开调查研究，尽可能全面地掌握被建议单位的基本情况，做到让事实说话，无论是指出问题、分析原因、总结教训、提出建议，都必须客观实在，既要突出重点，又要有的放矢。其次，要强化检察建议的针对性，即检察建议不能宽泛，务必直指问题所在。在调查事实情况的基础上，还要对这些问题作进一步的分析论证和剖析，且务必切中要害，不能说套话、空话，以换取发案单位的共鸣和警醒，抓住问题根源，找准症结所在，突出建议的针对性。最后，应确保检察建议的可行性。即提出的解决措施要具体、可行。找出问题所在之后，就必须积极研究预防措施，可以从发案部门或发案人员作案手段或作案过程入手，提出防范措施，防止再发生类案，也可以对尚未发案但确实存在漏洞的薄弱环节提出整改意见，防患于未然。无论是哪一种情况，都务必要保证其具有可操作性，即被建议单位通过努力可以做到，否则建议就成了一纸空文。此外，还应确保检察建议的时效性，即保证建议及时作出，及时投送，快速反应。

(三)完善管理机制，规范检察建议的制发流程

针对检察建议管理混乱的情况，应从关键环节入手，完善管理机制，实现检察建议制发流程的规范化。一是严格审批制度，杜绝检察建议滥发的情况。凡是制发检察建议，先由承办部门撰写检察建议书，并填写检察建议审批表，经部门负责人同意后，送办公室审核并统一编号，再报承办部门分管领导审签。二是严格按照统一、规范的格式和内容制发检察建议。检察建议书应当列明提出建议的原因、应当消除的隐患及违法现象，治理防范的具体意见，提出建议所依据的法律、法规及有关规定、被建议单位书面回复落实情况的期限等。三是严格检察建议的登记、备案等工作。针对目前我市检察建议制发须经由办案部门、办公室、研究室等多个部门协同统管的现象，可以取消研究室在制发检察建议工作中的职能，改由办公室来承担，这样既可减少承办人来往奔波之苦，也可改变由多头管理引起的混乱局面。

(四)强化落实措施，确保检察建议取得实效

检察建议的制发固然重要，而检查、落实更是检察建议收到实效的关键。因此，应加强对检察建议落实情况的跟踪回访，以确保检察建议取得应有的效果。一是要加大宣传力度，主动送法上门，以案释法，让被建议单位的人员意识到正是因为管理机制不完善才引发的危害后果及进一步完善机制的重要性，争取被建议单位的理解和支持，提高被建议单位对落实整改措施重要性的认识;二是加强交流沟通，在检察建议发出前主动采取电话沟通、座谈等方式，与有关单位的负责同志交换看法，征求意见，取得他们的理解与支持，以思想上的一致保证行动上的统一落实;三是定期回访考察，必要时还可以抽样进行检查，以了解被建议单位的机制完善情况及还需要继续改进的问题等，同时亦借此验证建议的针对性和可行性;四是建立年度工作汇报制度，以便于有效争取当地党委、人大机关的重视与支持。建立和完善年度工作汇报制度，有利于借助于领导机关的权威，顺利协调不同部门之间的工作关系，为充分发挥检察建议的功能价值创造良好的执法氛围和有利的社会条件。

检察建议是检察机关履行职能的重要手段之一。最大限度地发挥检察建议的作用，是各级检察机关保证执法的法律效果、政治效果和社会效果相统一的重要途径。只有不断提高检察建议的规范性、权威性和实效性，才能充分发挥检察建议的重要作用，也才能为维护社会正义、促进社会和谐创造更有利的条件。

［1］万 毅.底限正义论［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2006.

［2］谢佑平.刑事司法权力的配置与运行研究［M］.北京:中国人民公安大学出版社，2006.

［3］张卫平.转换的逻辑——民事诉讼体制转型分析［M］.北京:法律出版社，2004.