我国高铁安全管理存在的法律问题及对策

李 艳，李玲芳，朱成全

(1.山西省政法管理干部学院，山西 太原030012;2.太原铁路局临汾铁路公安处，山西 临汾041099)

一、我国高铁发展现状

根据国际铁道联盟的定义，高速铁路(简称“高铁”)是指通过改造原有线路(直线化、轨距标准化)，使营运速度达到每小时200km以上，或者专门新修建的“高速新线”，使营运速度达到每小时250km以上的铁路系统。21世纪以来，我国高铁建设发展迅速，目前已成功建设和运营了世界上规模最大的高铁网，成为高铁发展最快的国家。高铁运载能力大、运行速度快，运输效率高，极大地方便了人们的生活，但是高铁运营中的突发事件不可避免。如何将风险降至最低?除去人的因素、技术因素外，管理制度不可或缺。众所周知，现代监管的本质是一个法治问题。监管机构必须通过法律授权，依法行使监管职能，才能进行有效监管。从制度着手，将高铁安全管理纳入法治轨道，在依法治国的大背景下十分必要。

二、我国高铁安全管理中存在的问题

(一)高铁安全管理缺乏专门、明确的法律依据

从1990年的《铁路法》，到2004年《铁路运输安全保护条例》，再到2007年的《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，无疑将铁路运输安全监管纳入了法制化轨道。但2005年以来，随着高铁的快速发展，特别是2011年温州“7·23”事故的发生，使高铁安全引起广泛关注。针对该情况，2013年8月17日国务院特别废止了2004年修订的《铁路运输安全保护条例》，通过了新的《铁路安全管理条例》，该条例于2014年1月1日起实施。

虽然新的《铁路安全管理条例》用8章108条对铁路质量安全、专用设备质量安全、线路安全、运营安全、监督检查、法律责任等作出了明确而全面的规定，但该法针对高铁的规定非常少。虽然高速铁路也属于铁路，但又不同于普通的铁路，一旦发生事故，往往比普通铁路更具有灾难性，因此，其安全管理就更加重要。在立法方面，其安全法律规范应该更为细致，安全责任应该更为明确具体，技术标准制定及审查程序应该更为严密，监管要求则应更为严格。可见，高铁的快速发展，迫切需要制定专门的法律来对其安全问题进行管理。

(二)高铁安全监管体系存在缺陷，对监管者缺乏问责监督机制

2013年，随着国务院机构改革，原由铁道部承担的铁路运输安全监管责任，改由国家铁路局及其地区铁路监督管理局承担。铁路安全监管体系整体调整为交通部、国家铁路局及其地区监督管理局(专业监管机构)、国家发改委、财政部、国资委、国家环保局(社会综合监管机构)，共同监管铁路安全。其中，交通部只是政策性监管，处于领导地位。国家铁路局是交通部的下设单位，是铁路行业的专业监管机构。其他部委属社会性监管机构，起补充作用。虽然交通部只对铁路事务进行政策性监管，但交通部和铁路局具有行政隶属关系，这使得铁路局的专业监管职责事实上不能独立行使，同时，铁路局也承担了以前铁道部的一些行政职能，造成了国家铁路局集行政管理与安全监管职责于一身的局面。虽说目前的监管机制与改制前相比已前进了一大步，但从政府监管理论以及和高铁发展相对成熟国家的安全监管机制相比，我国的铁路安全更多的仍是依赖铁路自身的监控完成，无法实现铁路安全监管的社会化。

根据国家铁路局国铁人〔2013〕7号《国家铁路局关于印发地区铁路监督管理局主要职责内设机构和人员编制暂行规定的通知》，国家铁路局下设沈阳、上海、广州、成都、武汉、西安、兰州七个地区铁路监督管理局，承担监督管理铁路运输安全、铁路工程质量安全、铁路运输设备产品质量安全等监管职责。国家铁路局和地区铁路监督管理局统称铁路监管部门，是铁路运营安全的行业监管部门。但谁来监督监督者，即谁对监管主体的监管结果问责?作为一个完整的监管机制，如何对监管者进行监管和追责是监管机制的重要组成部分。如果说《铁路法》严重滞后，那么2014年1月1日起施行的《铁路安全管理条例》对监督者问责的方法，仅见于第一百零四条的规定，即“铁路监管部门及其工作人员不依照本条例履行职责，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。”相关规定过少，形同虚设。为了防止“监管失灵”的情况发生，必须要对铁路行业的监管权力的运行设置一套完善的制度，使铁路监管法制化。

(三)应急管理不能满足高铁安全性的要求

武广高铁、郑西高铁、京沪高铁自2009年以来发生过各类突发事件，尤其是“7、23”温州动车事故，引起了公众对高铁应急管理体系的强烈关注，加上高铁采用大量的新技术、新设备，运行速度快，对应急管理提出更高的要求。目前，应对高速铁路突发事件的直接依据有:1991年实施的《铁路法》、2007年实施的《突发事件应对法》、2012年国务院修订的《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》(以下简称《应急救援条例》)，以及原铁道部制定的各种应急预案，如《铁路交通伤亡事故应急预案》、《铁路突发公共卫生事件应急预案》、《动车组突发事件应急预案》、《铁路火灾事故应急预案》、《铁路危险化学品运输事故应急预案》、《铁路网络与信息安全事故应急预案》、《铁路处置群体性事件应急预案》等。由此可见，我国铁路应急管理法律体系已然形成。但《铁路法》只对铁道交通事故处理原则进行了规范，缺乏具体操作办法。现有的应急预案大多形成于2010年之前，如《动车组突发事件应急预案》制定于2007年，已不能适应新形势下的应急管理。多次高铁突发事件处置情况也表明，现有预案不能适应高铁应急处置的需求。例如，发生交通事故后，高速铁路路基高，有些地段有隔离网阻碍登高作业，救援路线少难度大，现有的救援装备大多以公路交通事故为主，无论种类还是数量都无法满足高铁救援的需要。2012年，国务院对《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》进行修订，但修订仅是取消了该条例与上位法《侵权责任法》相抵触的事故赔偿部分，对于其他内容并无涉及。以上种种不足都需要从立法上进一步完善。可喜的是，广东省政府于2014年1月率先对原《铁路行车事故处置预案》予以修订，从程序、内容上给予了完善。

三、完善我国高铁安全管理机制的对策

(一)制定专门法律，实现高铁安全依法管理

相对于高铁安全监管而言，我国的《铁路法》已然滞后，新修订的《铁路安全管理条例》属于行政法规，法律位阶较低，且对高铁安全管理针对性不强。因此，完善高铁安全管理，首先应当借鉴国外的做法，加强高速铁路立法，以法律手段来处理高速铁路问题。

纵观国外高铁监管，依法监管是普遍采取的做法。如日本的高铁监管，就秉承高铁建设立法先行的原则，1959年新干线开始动工建设，1960年就制定专门的单行法律《全国新干线铁路装备法》。之后又出台了一系列的法律，几乎将高速铁路运营的各方面的内容全部纳入了法律调整的范围。［1］德国、法国的高速铁路立法也很完善。这些高速铁路成熟的国家的做法都值得我们借鉴。

建议我国尽快针对高铁出台一部内容较为完善的法律——《高速铁路安全法》。其具体内容应包括高铁安全管理的主体及其权利义务、高铁建设质量安全、高铁专用设备质量安全、高铁线路安全、高铁运营安全、高铁应急管理、高铁安全监管及监督检查等。通过立法手段解决高铁依法管理，保障高铁安全运营。

(二)构建“第三方”监管机构，使高铁安全监管权独立、有效运行

与其他国家高铁安全监管相比，目前我国高铁安全主要是依靠铁路自身进行监管。监管模式为:以交通部下设的铁路总局监管机构为主，社会性综合监管为辅。其中，国家铁路局和地区铁路监督管理局负责铁路运输安全、工程质量安全和设备质量安全的监督管理，此属于行业内部监督和专门监督。国家发改委、财政部、国资委、国家环保局的监督属于外部监督，但这种外部监督力量非常有限。总体来看，我国的铁路监督机制为既当运动员又当裁判员的机制，使得监管难有成效。2005年，西班牙政府采用“第三方”监管做法，成立了独立于发展部的铁路监管机构。在我国，成立“第三方”监管机构，有利于铁路系统的规范和发展，通过外部独立的安全管理机构的监控，有助于实现监督管理社会化、立体化，也可以避免过去存在的监管越位问题。因此，我国应借鉴西班牙的做法，组建独立于铁路公司和铁路局的“第三方”监管机构，赋予其独立执法权，行使监管职能，监督检查铁路行政许可产品和许可企业、监督铁路运输设备和工程建设招投标等工作。至于目前交通部领导和监督之下设立的专业监管机构(国家铁路局及其地方铁路监督管理局)，从表面上看，该机制确实有助于削减过去因权力过分集中而滥用权力的现象，但作为改革的远期目标，独立的社会化监管机构即“第三方”监管机构的建立是必然趋势，即必须在主管部门和企业之外设立具有独立监管权的机构对高铁安全进行监管，才能保证高铁营运安全和发展。

(三)修改现行法律，使高铁应急管理立法的价值目标回归以人为本

在法的诸多价值中，人的生命与自由位于最顶端，其他价值与之发生冲突的，高位阶的价值优先于低位阶的价值。我国《铁路法》和《应急救援条例》是目前铁路部门开展事故应急救援的主要法律依据。《铁路法》第五十七条规定:“发生铁路交通事故，铁路运输企业应当按照国务院和国务院有关主管部门关于事故调查处理的规定办理，并及时恢复正常行车，任何单位和个人不得阻碍铁路线路开通和列车运行。”依该规定，发生事故后《铁路法》强调的是通车问题。《应急救援条例》第六条规定:“事故发生后，铁路运输企业和其他有关单位应当及时、准确地报告事故情况，积极开展应急救援工作，减少人员伤亡和财产损失，尽快恢复铁路正常行车。”其第十九条规定，“事故造成中断铁路行车的，铁路运输企业应当立即组织抢修，尽快恢复铁路正常行车”。从条例的规定可以看出，“救人”和“通车”是铁路事故应急救援的两大价值目标，但其重心显然在于“通车”。因为从立法技术上看，在确认条例立法价值目标的第六条中，“减少人员伤亡”前面并没有冠以“最大限度”之类的定语，且其后面的条文也没有出现过这样的定语。而“恢复铁路正常行车”的前面却被冠以“尽快”的定语，且其在第十九条中再次得到强调。可见“通车”在《应急救援条例》的价值序位中的确优先。

2006年1月颁布的《国家处置铁路行车事故应急预案》(以下简称((铁路应急预案》)，其四项工作原则中的第一项是“救人”——“坚持以人为本。以保障人民群众生命财产安全为出发点和落脚点，最大限度地减少行车事故造成的人员伤亡和财产损失。”第二项才是“通车”——“尽快恢复运输。分秒必争，快速抢通线路，尽快恢复通车和运输秩序。”而在同样国家级的应急预案《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》、《国家处置城市地铁事故灾难应急预案》、《国家海上搜救应急预案》以及《国家安全生产事故灾难应急预案》中，所有预案都无一例外地将“救人”放在了第一位，同时所有预案都无一例外地没有任何关于“尽快通车”、“尽快通航”或“尽快生产”的工作原则。

在经济社会高度发展的今天，以人为本是发展的核心原则。建议修改相关条文，纠正应急救援立法中价值错位的问题，使高铁应急管理立法的价值目标回归到以人为本理念上来。

(四)加强应急演练，完善事故调查制度，明确事故赔偿标准，做好高铁事故预防及善后处理工作

高速铁路一旦出现事故，容易形成伤亡人数众多、财产损失巨大的恶性事件。因此，提前制定有针对性的高铁应急反应预案并经常性的演练非常必要。它除了能够避免和有效防止人为因素引发的事故外，还可以在事故发生时快速进入应急状态，有序展开救援，避免事态进一步扩大，并将事故带来的损失降至最低。

一旦事故不幸发生，则要严格追责。完善事故调查制度，认真查清事故责任，是妥善处理事故的关键。如果事故是由于信号失灵造成，则由路网建设施工部门或者路网管理部门承担;如果事故发生是司机人为失误造成，则由列车运营企业承担责任。不过，因铁路运输保险制度的存在，事故造成损失的赔偿责任在很大程度上转移给了保险公司。这样，就使得事故造成的损害被政府有关部门、铁路运营企业和受害者按比例进行了分担。如果因此发生争议，可以通过诉讼解决。

高铁事故一旦发生，损失往往不可避免。如何赔偿，确定统一的赔偿标准是必须的。只有确定合理、统一的赔偿标准，才能避免赔偿中发生纷争。在确定赔偿标准时，应当基于我国国情和国际通行规则，防止出现温州“7、23”特大事故中赔偿标准三级跳的闹剧(每位遇难人员的赔偿数额从17.2万到50 万，最后定格在91.5 万。)［2］赔偿标准“三级跳”暴露出我国铁路事故赔偿方面法律的陈旧落后，及与上位法《民法通则》、《侵权责任法》的冲突，反映出立法责任者在此的懈怠和不作为。2012年，国务院开始对《应急救援条例》进行修订，删除了其与上位法的冲突之处。本文认为，高铁事故赔偿应当以全国人大常委会制定的《侵权责任法》为损害赔偿的依据。

［1］关宁宁，张长青.国外高速铁路安全立法及其启示［J］.铁道经济研究，2012(2).

［2］刘哲新.动车追尾事故应急处理引发的法律思考［J］.法学，2011(8).