环境群体性事件的成因及治理路径

段加保（广西师范学院经济与管理学院 广西南宁 530001）

环境群体性事件的成因及治理路径

段加保
（广西师范学院经济与管理学院 广西南宁 530001）

社会转型期，由工业化引发的环境群体性事件日益凸显。其成因极其复杂，静态地从公民、企业、环保NGO和政府四个主体量度进行成因分析，提出完善公民权益表达渠道，引导企业承担社会责任，引导环保NGO的壮大和深化政府机构改革等治理路径。

环境群体性事件；成因；治理路径

环境问题是现代化工业社会高速发展的副产品之一，由环境问题引发的政治、经济和文化等一系列社会问题在当代正处于社会转型期的中国，表现得尤为强烈。据有关数据显示，生态环境问题导致的群体性事件的增长率接近30%，这些环境群体性事件中，空气污染、水资源污染、土地资源污染等问题引发的公民与企业，甚至政府的抗争冲突尤为严重，有些环境群体性事件已经严重影响到了社会的稳定和政府的公信力。探讨环境群体性事件的成因及其治理路径迫在眉睫。

一、环境群体性事件概念及特点厘定

对群体性事件主要从以下几个方面展开研究：一是环境群体性事件的特征属性，如程雨燕提出环境群体性事件具有预警相对较容易、地域的不确定性等特点[1](P46-49,81)；二是肖文涛从心理、权益角度将群体性事件划为情绪发泄型和权益维护型[2](P118-123)；三是代玉启根据参与者与导火索间的利益互动勾画出直接利益诉求型事件及其演化机理和非直接利益诉求型事件及其演化机理[3](P74-86)。不同学者从不同角度对群体性事件进行界定，比较具有代表性的观点是我国政府给出的规范性的定义：群体性事件是指由非人民根本矛盾，而是人民内部矛盾引发的、众多的人员参与的危害公共安全、扰乱社会秩序的事件[4](P3)。据此，笔者把环境群体性事件定义为：由环境问题引发的共同利益诉求而集结的社会群体成员采取理性或非理性的手段，维护自身权益的事件。

环境群体性事件除了具有一般的群体性事件发生的潜伏期、爆发期、管理期和恢复期之外，还具有自身的特点：一是诉求目标、手段多样化。所求目标多样化表现在，从原来单一的要求物质赔偿到现在的除了经济赔偿之外的生存权、健康权的可持续发展要求。诉求手段的多样化，则表现为，群体成员不仅给政府部门、相关企业写信或面对面沟通，而且近几年通过手机短信、电话、微信、微博及QQ留言等形式来表达自己的利益诉求；二是发生速度突发性。环境群体性事件都具有一定的积累潜伏性，在该阶段它的发展变化是比较缓慢的，但是持续的酝酿之后，会急骤迅速地传播开来，政府的应对难度将会大大加大；三是暴力或非暴力性。群体成员基于权益受损或预测将要受损，而采取各种手段进行抗争，以维护自身的种种权益。群体成员通过信访、非暴力理性的集会、游行及示威抗争等方式。纵观近年来的环境群体性事件，群体成员的利益抗争容易被一些不法分子所利用，出现打砸抢烧的违法行为，但是总的趋势是群体成员越来越理性地来表达自己的意愿。

二、环境群体性事件的成因分析

关于环境群体性事件的成因，学界主要从传播媒介、公民参与和政府公信力等角度进行分析。邹倩芸从传统媒体在传播路径中的失语、舆论监督不足等角度分析媒体在环境群体性事件中的责任[5](P52-53)；王玉华从公民参与的动力、体制机制视域探析环境群体性事件中的问题[6](P39-41)；刘细良、刘秀秀从政府的理念公信力、制度公信力和行为公信力三个维度的缺陷展开探讨[7](P153-158)；总结不同学科视域下学者们的观点，其共同之处就是：环境群体性事件是多种因素的综合作用的结果。对于处于社会转型期的我国而言，环境群体性事件的成因具有鲜明的时代特征，笔者认为网络传播媒介只是一种手段，而不是一个主体。因此，主要从公民权、企业的社会责任、环保NGO和政府四个主体量度进行分析。

（一）公民权利权益意识觉醒。古希腊亚里士多德认为，公民即为参与公共事务管理的人。从公民的角度看，环境群体性事件的发生，无疑是公民的权益受到了侵害或预测可能将要受到侵害而出现的结果。民主化程度的不断推进，促使各阶层公民维护自身的生存权、健康权及对污染项目的知情权的权利意识觉醒，这是环境群体性事件发生的主观因素。另一方面，我国正处在转型期，传统的管制型思想到现代的服务型思想转变需要一个过程，当群体成员的利益受到或预测将受到损害时，就会通过各种渠道表达自己的诉求。而我国当前的信访制度在实际运行中，受传统官僚思想的影响，群体成员维护自身权益的渠道依然不完善。

（二）企业社会责任缺失。利润是企业追求的主要指标，在不改变现有技术条件下或引进先进的生产管理理念无法直接带来企业利润大幅度提升的情况下，企业可能仍然会保持最低生产成本产生最高经济效益的行为模式，这样环境污染问题就自然而然地不可避免了。企业为了自身的利益追求无可厚非，但承担其对环境的外部社会责任也是现代社会的题中之义。静态地从企业的角度看，环境群体性事件的发生主要是企业的经济人属性与相关民众的经济人属性相冲突，企业要承担社会责任就会造成成本增加，利润减少。动态地看，企业与政府形成了利益共同体，甚至向相关部门的领导行贿，政府对民众的利益诉求采取“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的处理思路。这样企业的社会责任缺失不但不利于持续发展，还会引发环境问题。

（三）环保NGO作用受阻。随着改革开放政策实施深化，人们的物质生活得到了极大的提高，经济的发展也促进了人们的文化教育水平的提高，中等收入群体规模的不断扩大，自下而上的平民参与意识慢慢开始强化。然而，环保NGO作为环境群体性事件缓冲剂的作用有限。首先，我国环保NGO的资金、人才必须与政府部门保持千丝万缕的联系才能得以生存；其次，介于政府和市场间的非营利性组织的建立在我国起步较晚，尤其在当前社会转型期，公众对环保NGO的认同度普遍不高；最后，环保NGO实体法律制度不健全，实践过程中，难免陷入无法可依，甚至其存在的合法性受到质疑。这使得环保NGO作为关键缓冲剂环节无法发挥其应有的作用。该环节对接的缺失，使普通民众自发自愿地参与社会治理的进程受阻。

（四）政府职能缺位。环境群体性事件是公共危机的表现形式之一，概而言之可分为事前、事中和事后三个阶段。地方政府在项目引进和环境测评时，属于事前预防阶段，政府相关部门及时有效地进行信息公开，尤其是对相关群体成员进行宣传引导，引入专家评估机制，使各方利益主体的政治参与最大化，环境群体事件的发生源头就能有效地得到遏制。在协商未果的条件下，环境群体性事件发生，就进入到了事中处理阶段。我国处置环境群体性事件的原则是党委与政府领导下的多部门联合执法，公安机关往往成为第一线的主导机构，处置稍有颇失，极易演化成公众与政府的对立，导致政府公信力下降，从而严重威胁社会稳定。无论是事前预防、事中处置还是事后救济都需要一个明确的专业化的政府部门负责。由该机构依据《环境影响评价法》，及时准确地在政府网站上发布相关信息，及时回应公众的利益诉求。充分调动各方的社会资源，改变以往公安机关主导解决群体性事件的局面，化被动为主动。

三、环境群体性事件的治理路径

（一）完善公民权益表达渠道。环境群体性事件发生的导火索就是群体成员的权益受损或预测将要受损，要避免该事件的发生就要充分维护、保障其利益。群体成员的利益及权益受损就会选择理性的和不理性的途径进行利益表达。在我国，公民表达意见的合法途径就是人民代表大会制度和信访制度。实际生活过程中，由于我国人口众多，国情复杂，人民代表在表达民意的过程中仍难以摆脱“经济人假设”的困境，因而能否及时有效地表达人民的呼声至为关键。所以应有重点地扩大各阶层代表的数量，并定期进行专业培训，使其具备基本的专业素质，以便更好地表达民意。在不能扩大人大代表数量的区域，要设立相关的定期的听证制度，做到政府的决策在第一时间高效地确保相关群体成员的知悉。同时，要完善信访制度，即利益主体实现途径的社会性问题。2005年出台的《信访条例》本身内容简单，效力不高且适用范围有限，种种的制度缺陷，使得公民表达渠道受阻，因此，才会采取非理性的手段来维护自身权益。在以后的实际工作过程中，相关的管理部门要继续完善信访制度的立法工作，减少纠纷，从而防范环境群体性事件的发生。

（二）引导企业承担社会责任。一个具有可持续发展思想指导的企业，会将把自己的社会责任主动承担起来，以便实现做大做强的愿景。企业的社会责任在环境群体性事件的发生时主要体现为企业的生态责任。承担相应的生态责任是后工业社会对企业提出的新要求。此背景下除了相关法律的规范，保障、监督企业承担生态责任，还需企业自身建立其生态责任的意识。首先，在现行环境保护法律运行的前提下，加大法律的执行度，继续完善立法工作的空白点。其次，引导企业将生态责任纳入企业文化建设当中。最后，在项目引进时，采用清洁、低碳的生产工艺。

（三）引导环保NGO壮大。环保NGO的发展壮大是形成多元的社会治理结构重要组成部分，当前，我国环保NGO发展遇到诸多的内外方面的瓶颈。所以，要使其能真正得到发展，需要从如下这几个方面展开工作：首先，健全环保NGO管理的法律制度，通过颁布实体法来弥补法律中的漏洞和不足，从而为环保NGO行为及存在的正义性提供法律上的支持。其次，增强自身活动的独立自主性，不能依靠挂靠政府机关来展开工作，更不能因为政府部门的资金提供而沿袭“官僚制”的工作作风。从政府管理角度而言，应该主动进行政社分开，主动放弃对环保NGO的具体的工作指导，鼓励他们的发展，在注册登记、资金筹措等方面提供相对宽松的政策环境。使其依靠自身竞争力接受市场的挑选检验，最终形成各地富有特色的代表群体权益的组织。最后，环保NGO能否发展壮大离不开普通公民的认可，在进行自身宣传教育的同时，定期跟公民保持沟通交流，倾听民众的心里呼声，在社会治理结构中，扮演好自己的缓冲剂的角色，保持社会治理网络运行的畅通。

（四）深化政府机构改革。政府机构改革是科学处置环境群体性事件的制度保障。主要包括三个方面：统一的危机预警机构是前提，环保部门的执法监管是核心，危机协调处置机构是保障。首先，要建立统一的危机预警机构。专业化的预警机构可以在科学、分类的基础上收集不同性质的信息。通过利用互联网技术，建立共享信息库，及时向社会发布，提高政府的回应度。将环境群体性事件发生的概率降到最低。其次，进一步提高环保部门的环境执法权，强化其监管责任，减少地方政府在执法行动中的干预。最后，危机协调机构应该能够调动各种资源，并处于协调相关部门的核心地位。形成以党委和政府部门领导的公众、企业、环保NGO共同治理的完整体系，相互补充，相互制约。

环境群体性事件的成因是复杂的。本文静态地选取这四个主体量度分析环境群体性事件的成因，只是一种定性的描述。如果能在此基础上建立科学的量化指标，将定性和定量分析有机结合起来，或者从四个主体量度利益差别相互博弈的角度切入，将能更准确、科学地揭示环境群体性事件发生的深层规律。

[1]程雨燕.环境群体性事件的特点、原因及其法律对策[J].广东行政学院学报,2007(2).

[2]肖文涛.治理群体性事件与加强基层政府应对能力建设[J].中国行政管理,2009(6).

[3]代玉启.群体性事件演化机理分析[J].政治学研究, 2012(6).

[4]中国行政管理学会课题组.中国转型期群体性突发事件对策研究[M].北京:学苑出版社,2003.

[5]邹倩芸.论传统媒体在环境群体性事件中的责任——以厦门PX项目事件为例[J].西部广播电视,2013(16).

[6]王玉华.基于公众参与视角的环境群体性事件[J].经济师,2014(6).

[7]刘细良,刘秀秀.基于政府公信力的环境群体性事件成因及对策分析[J].中国管理科学,2013(S1).

[责任编辑 刘金荣]

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2095-0438（2015）08-0011-03

2014-04-18

段加保（1989-），男，河南新乡人，广西师范学院经济与管理学院硕士研究生，研究方向：政府治理创新。

广西研究生教育创新计划项目“打造战略支点与区域创新发展”阶段性成果（YCLT20144009）。