浅议政府BT项目审计的主要内容和方法

田小经

（贵州理工学院　贵州　贵阳　550001）

浅议政府BT项目审计的主要内容和方法

田小经

（贵州理工学院贵州贵阳550001）

BT建设模式，即Build-Transfer（建设-转让）模式，是指根据项目发起人通过与投资者签订合同，由投资者负责项目的融资、建设，项目竣工后在规定时限内移交项目发起人，项目发起人根据签订的回购协议分期向投资者支付项目总投资及约定的投资回报的建设模式。BT模式是政府在基础设施建设领域中较常采用的一种投资建设模式，它集融资、投资、项目建设与政府采购等行为于一体，较好的体现了资本、技术、管理、市场、政策等资源的有效整合，有效的解决了城市化进程的资金瓶颈问题，一定程度为地方政府解决了资金压力，推动了地方经济发展。但BT项目在实施过程中还存在较多问题，如投资人如何选择没有明确的法律法规可循、政府部门监管不力等，同时很多地方政府亦未出台相关的管理办法，于是，有的人便借着BT项目建设的名义，简化基本建设程序，规避招投标，甚至与投资商勾结，抬高工程造价，套取建设资金，损害国家和人民的利益。

1　政府BT项目建设过程中存在的主要问题

1.1以各种理由规避或简化基本建设程序

在BT项目建设前期，为了规避或简化基本建设程序，便产生了各种借口，如：全国性或国际性会议半年后将在我市召开，项目必须如期完成；为迎接某某大型活动，项目必须在几个月内全部竣工并投入使用；甚至以资金来源于投资商便可以简化基本建设程序等等。还有一种原因是本身地方财力不足，可领导人的任期只有一年半载了，项目不匆匆上马，GDP怎么拉动？领导政绩怎么体现？如此以来，简单方案代替了严格论证，会议纪要代替了可行性研究，领导签字代替了应该履行的程序。于是，很多BT项目没有经过可行性研究、没有经过初步设计，没有经过环境评价，甚至图纸还没出来就开始施工等等，最终导致的还是投资的虚高、财政资金的流失和BT项目建设背后腐败的高发。

1.2选择投资人未经过招投标、未经过严格论证和考察，带来较大的投资风险

《招投标法》第三条列出了必须招标的项目、《招投标法实施条列》第九条列出了可以不进行招投标的情形，但选择投资人投资建设项目均不在上述之列，从政府建设BT项目来分析，一方面回购资金基本上都是财政资金，另一方面项目规模基本上都在必须公开招标的工程范围内，故选择投资人必须经过招投标程序。现实中，部分地方政府不经过严格论证和考察，直接指定当地较有实力的房地产开发商作为BT项目投资人，可近几年房地产市场低迷，房地产开发商资金压力大、自身难保，这样很可能给项目建设带来风险，一旦房地产开发商资金断裂，BT项目后续资金跟不上，就很容易成了半拉子工程。

1.3项目建设缺乏监管，存在较大的建设风险

现行BT建设模式下，项目发起人对项目的质量、进度及造价控制等均未建立管理制度和办法，未设立管理机构或派专人对项目建设进行管理，在施工队伍选定、工程单价和总价确定、工程进度安排、工程质量控制等方面大多由投资方负责，一旦投资方在BT项目的建设标准、建设内容、施工进度等方面做文章，项目质量就得不到保证、投资造价就得不到控制，很容易造成建设风险，最终埋单的还是政府。同时由于政府相关部门对项目建设监管缺失，使得建设项目常常存在以下问题：项目为“三边工程”，即边勘察、边设计、边施工；施工单位违规分包、转包；施工手续不全，未办理开工许可证等。

1.4BT合同签订不规范，合同内容不完整、条款不合理

BT建设项目合同存在的问题主要表现在以下方面：①双方的权利义务约定和项目建设期间的权属等不够明确，缺乏法律法规支撑，也没有较成熟的惯例可循，增加了争议和诉讼风险；②多数BT建设项目合同对回购资金的计算、回购期限、回报率、回购款支付方式等方面没有准确约定，对资金成本和费用成本没有严格控制措施；③BT建设项目合同中，对甲乙双方的权力及义务、甲乙双方的违约责任及争议的解决途径、项目的投融资及建设监管、风险范围和设计变更的调整方法等没有约定。

1.5虚报、虚列项目投资，加大政府回购成本

造成BT项目投资虚高的因素很多，主要有以下：投资造价控制不严，监理未严格履行职责；投资回报率的确定没有统一的规定，一般以总投资为基数计算，回报率低可至2％，高可达20％，该数据的确定随意性较大；投资方为牟取暴利，以虚报、虚列投资等方式千方百计夸大建设投资；政府财力不足，难以及时支付投资回报，延长了投资回购期限，从而增加了回购成本。

2　政府BT项目审计的主要内容和方法

针对政府BT项目存在的种种问题，审计应立足于制度建设、规范管理、节约投资，重点审查项目建设程序、合同管理、政府部门履行职责情况、工程结算的真实性，查处项目建设过程有无渎职、贪污等违法违纪行为，以审计倒逼各项制度的完善，减少损失浪费，节约投资，为政府投资保驾护航。

2.1审查BT项目建设基本程序，严禁项目未批先建

我国工程项目基本建设程序主要有以下几个阶段：项目建议书→可行性研究报告→初步设计文件→施工图设计→建设准备→建设实施→竣工验收→后评价。只有在完成上一环节工作后方可转入下一环节。除国家特别批准外，各地方、部门和企业不得简化项目建设程序。

通过查阅政府相关部门批复文件，了解项目基本程序执行情况。审查项目是否报相关部门进行立项、初设审批，是否按批准的建设规模、建设标准实施，有无擅自改变建设规模和标准的问题，是否存在夹带概算外项目。如果发现减少了部分环节，要分析发生的原因，了解相关决策的由来，查清背后的真相，追究相关人员的责任。

2.2审查投资人以及施工、设计、监理等单位的选择是否经过招投标以及招投标程序，严禁虚假招投标和围标串标等行为发生

按照《政府采购法》以及《中华人民共和国招标投标法》的相关规定，BT建设项目应通过招投标选择投资人以及施工、设计、监理、供货等单位。

建设项目招投标审计的主要内容有：招标文件审核、投标文件及投标结果审查、施工图设计和预算的审查与评价，标底文件审查以及开标、评标、定标的审查等。通过查阅招投标资料，重点审查投标文件的合理性，有无设置不合理条件排斥潜在投标人，审查投标人保证金是否从其基本银行账户转出，审查是否存在串标围标行为，审查评标结果的计算是否有误等等。审查招投标资料是否为后补，是否为虚假招投标，如果没有经过招投标程序，要了解是否为集体决策，相关决策资料有无不同意见，要分析原因，防止背后掺杂个人利益，杜绝部分领导同志乱作为或不作为。

2.3审查合同订立、执行情况，规范合同管理

根据招投标文件和其他相关资料，审查合同内容是否违背招投标文件；审查合同条款是否完整、合法、有效，如：建设内容、建设标准、建设期限等是否有明确约定，回购资金来源渠道以及财政预算是否安排，履约保证金有无约定，双方权利和责任是否明确等；审查合同是否存在损害国家、集体和第三者利益等导致合同无效的风险；审查合同履行情况，如：项目地勘、设计、监理、施工、供货等单位是否严格执行合同，有无滥用职权或履职不到位的情况，是否严格按照相关的规范完成工作，是否由于履职不到位而导致项目出现质量问题或造成损失浪费。

2.4审查建设资金筹集、使用和管理情况

审查项目资金是否及时筹集到位，重点审查建设资金来源的合法性、准确性，揭示筹资方式不合法、不合规，筹资成本过高的问题，以及因资金未及时筹集到位对建设项目的影响。

审查项目的回购资金情况，关注回购价款的确定程序是否合法、合规，是否经过相关程序进行认定；审查项目建设资金管理单位是否单独按项目专账管理、核算，是否专款专用；审查是否根据项目建设进度及时足额拨付资金，有无超付或将工程款支付与项目不相关单位的情况，有无贪污、挤占、私分、挪用项目建设资金，有无用项目资金支付不属于项目建设开支的其他费用。

2.5审查BT项目建设管理情况

①审查项目是否设立项目法人，项目发起人是否对项目的进度、资金、质量等实施有效监控，是否办理了规划许可手续，是否办理了建设用地、环评手续，是否办理了施工许可证、规划许可证等，设计施工图是否经过审批；②审查项目设计变更、签证手续的办理情况，重点审查有无以虚假设计变更、签证冒领工程款的问题；③审查政府部门是否参与项目监督管理，是否存在缺位、失位情况。

2.6审查工程结算的真实性、合法性

对工程价款结算的真实性、合法性进行审查。审查工程结算的办理是否按合同执行、工程计量的准确性、计价的合规性、主要设备、材料价格的真实性及设计变更、工程签证的真实性。通过审计，揭示有无偷工减料、高估冒算、虚报工程量等问题。

总而言之，通过审计，督促政府及时出台BT项目建设相关的法律法规；督促项目发起人严格执行基本建设程序，通过招投标选择有实力的投资建设主体；规范合同管理，保障各方权益；督促政府相关部门加强监管，发现问题及时提出建议和整改措施，有效控制项目建设成本，有效监督项目建设质量。最终保障建设资金使用的经济性、效率性和效果性，促进BT建设项目良性发展。

F239.6

A

1673-0038（2015）29-0244-02

2015-7-5