“托市粮”因何成了唐僧肉？

任伟民

2011年以来，河南粮食行业（含中储粮系统）连续不断曝出贪污受贿渎职等腐败案件。特别是近3年内，连续两任省粮食局局长“前腐后继”，令人瞠目。

据不完全统计，近5年来，河南涉粮有罪判决案件近200起，累计涉案人员500余人，获有罪判决人员300多人，其中涉及中储粮系统案件数量和犯罪人数占比超过70%。

从河南粮食系统系列腐败案件看，大案、要案、窝案不断，犯罪金额大，犯罪人数多，除腐败分子“三观”尽毁、倒在金钱美色上等个人因素外，这些案件还具有共同作案时机、相同的作案手段和相似的犯罪事实，这说明现行粮食行政管理体制在预防和减少职务犯罪发生上，存在明显弊端和漏洞，客观上给贪腐提供了机会。

因此，除了要从案件本身总结和吸取教训，更重要的是，反思粮食流通体制机制上的弊端，进一步深化改革，筑牢防止腐败的体制及制度之墙。

政企不分 中储粮代行政府职能

政企分开是国有粮食企业改革的主要目标之一，但纵观我国粮食流通管理体制改革近10年的成果，必须说政企分开还很不彻底。

在国家层面，中储粮总公司成立10多年来，仅从形式上实现了政企分开。作为粮食行政管理部门，国家粮食局指导中储粮公司业务，但不干预其经营活动，中储粮公司作为中央直属企业，人财物归国资委管理，资产保值增值亦由国资委负责，实现了国有资产所有者代表与政府行政管理部门的脱钩，这是政企分开最关键的一步，也是政企分开的基本标志。

但是，中储粮公司却不是国家粮食行政管理部门面向社会公开招标选择的合格粮食储备企业，而是受国务院指定委托、承担经营管理国家储备粮油的企业，被赋予了储备粮经营管理职能，且具有面向全社会种粮农民和粮食经营者的服务职能，也就是常说的“国家主渠道”、“服务载体”。

这一角色定位造成中储粮公司既是参与市场竞争的主体，又参与市场规则的制定，在许多领域还是裁判，在政府和企业职能界定上，本身就没有完全厘清。中储粮公司成立以来发展壮大迅速， 角色定位也在不断被扭曲。所以，有人说它是“十年磨一剑”，也有人说是“十年大官商”、“十年大粮贩”。

政企不分从表现形式上看，既有政府越权代行了企业职责，也有企业代行了政府职权。人们在研究政企不分现象时，往往更多地看到政府越权干预企业经营活动，责怪政府是国有企业的“婆婆”，却很少有人关注企业代行政府职权的情况，也就是人们常说的“二政府”、"二大爷"之类，的确有点“四不像”。这种将政府职能转授给企业履行所造成的市场不公平竞争，给社会带来的危害相当严重。

这种情况下，政府不再是市场规则的制定者、竞争的裁判者，而成了国有企业的“亲爹”，甚至成了利益分享人，“官商”的危害和罪恶也是基于这种关系而产生的，这对全社会市场主体的构成造成严重伤害。政企分开不仅要解决政府干预企业过多过滥问题，还要着力解决国有企业“二政府”的问题，还企业经营生产的本来面目，促进市场公平、健康、有序竞争。

国有粮食企业政企分开不彻底这一情况，可从中储粮公司角色扭曲的两个主要表现管窥一斑。首先，开展“托市粮”收购改变了中储粮公司成立之初的角色定位，代行了政府的粮食市场宏观调控的职能。中储粮公司的设立，原本定位为国家储备粮管理，但后来随着粮食流通体制改革，不经意间使其承担了全部“托市粮”的收购任务，成为全国最大最强的粮食收购主体。于是，在粮食购销市场化改革多元化、市场主体尚未形成的情况下，“托市粮”收购一纸红头文件将正在形成的多渠道粮食收购变成了“主渠道”，“主渠道”又很快演变成了“单渠道”。

众所周知，除了储备粮，几乎所有粮食釆购的目的最终都是为了销售，决不是为了储存，“托市粮”却成了例外，大小代理收购点谁都期望延长储存时间以获取更多储存费用和利息补贴，这严重扭曲了购销基本原理。上有政策，下有对策，久而久之，流入“单渠道”的大量“托市粮”拍卖销售就成了唐僧肉。“托市粮”收购是以保护种粮农民利益为目的，以指定委托代理方式采购，具有很强的政策性，而销售却要釆取拍卖方式，这种粮食经营模式何止是垄断，简直是对市场规则的破坏。

在这种情况下，搞“转圈粮”、“人情粮”、“暗箱粮”也就成为必然。“托市粮”收上来也叫“国家临时库存粮”，数量庞大，每年国家都要花掉大量临时设施费，还要建设大批简易粮仓（包括土堤仓和外垛），年年如此，周而复始。中储粮公司人员原本是管理国家储备粮的，现在却要管理超过数倍甚至10多倍的“托市粮”，困难可想而知。“托市粮”数量越大，中储粮公司既有体制、机构、人员及基础设施、技术人员素质等就越发难以承担这一重任，从这一点看，出问题是早晚的事。

其次，“托市粮”政策性收购中，企业代行了政府的一些职责。比如，收购代理库点的选择直接关系着种粮农民和粮食经营者的利益，不是简单的经济利益关系，也应该由各级政府根据种粮情况统筹规划布局，而不仅仅是中储粮公司自己的事。

周口国家粮食储备库原主任乔建军一案，就反映出收购代理库点选择认定上存在的亂象。事实上，“托市粮”收购在政策设计之初就已经把中储粮公司推到了风口浪尖上。中央财政吸取了过去地方套取中央补贴的教训，为了撇开地方财政，实现中央财政对中央企业直接结算，视中储粮公司为“宠儿”，政策设计对其迁就、保护和护短，收购政策条款制定显失公平，主观上排斥、限制地方而完全偏向中储粮公司。

这样的政策执行起来客观上实现了国家粮食收购资金“封闭运行、统贷统还”，保证了收购资金的安全和高效运转，却难免因单一收购主体对市场的垄断和权力过大（难以驾驭）及管理疏忽，出现贪污贿赂渎职犯罪的黑洞。理论上讲，企业的自利行为必须受到法律的约束，政府开展粮食政策性业务，放手依靠市场主体内部的监督机制，即让企业自己监督自己，本身就不够科学。

正因为缺乏政府的有效监督和管理，中储粮直属基层企业“狐假虎威”，导致粮食行政管理部门监管不到位，特别是基层粮食行政管理部门由于收购政策监管执行难，再加上自身政企分开改革不彻底，政企事业单位混岗混编，底牌不清，连吃饭问题都没有解决，甚至还要恳求中储粮公司给予收购指标和库点代理权，更不要说执法监督检查了。

就拿收购许可备案制来说，很多中储粮基层企业网点都没有执行，更不要说其收购数量、质量、进度、库存管理等了。这些行业乱象在业内几乎人人皆知，无人不晓。这样的体制下，不出问题才叫“不正常”。

机构不健全 政府还在办企业

在省级层面，各省的粮食局是省政府的直管局，目前已与大部分直属企业脱钩，保留的个别企业产权关系有待理顺。河南省委、省政府再三强调，政府部门不准办企业，既有企业要逐步脱钩，理顺资产产权关系。河南省国资委接管部分省直粮食企业后，致力于理顺产权关系，做大做强河南粮食企业。但是，有些部门领导千方百计找理由，甚至不惜弄虚作假把持现有企业不让其脱钩，总想留点企业和权力在手里；还有些部门领导，看粮食企业无资产、无场地、无技术、无业绩，只有人，又都不情愿接管。甚至有些人瞎出主意、乱点谱，鼓动领导班子想尽办法开办一些所谓“载体”企业。比如，金粮源公司就是在购销企业合并重组、改制减员分流的大背景下“拍脑袋”决策违规成立的，滋生腐败甚至倒闭几乎是必然的。

如果粮食行政管理决策者不站在政府公共服务角度想问题、办事情，而是整天费尽心思、动足脑筋经商办企业，为了多管些人财物而蝇营狗苟，出现腐败是早晚的事。

谁都明白，经商办企业的事情应该交给民众个人及企业，作为政府部门，为什么不顺应改革的时代潮流，脱去政企、政事、企事不分的“二政府”“官商”外衣，变直接经商办企业、干预企业（人财物）经营管理为引导、规划、监督、协调和服务呢？

政府决不能仅为自己掌管（属资产所有者代表权益）的企业谋利，而应致力于为全社会粮食市场主体创造公开公平竞争秩序和环境。政府部门直接经商办企业，与其说是为了培育粮食宏观调控的手段和载体，倒不如说是为自己培育腐败的温床。

监管不到位 基层粮企角色混乱

在市县级层面，国有粮食企业政企分开还远远没有落实到位，约有1/4的县级粮食行政管理部门仍是企业代行职责，有不少县级粮食行政管理部门至今还没有纳入政府序列，有的是事业单位编制，有的连事业单位都不是。由于角色和身份混乱，行为就无法合乎常理，这种体制、机制就无法保证其清正、廉洁、务实、高效地行使职权。

无论是国家还是省市县粮食行政管理部门，目前都没有考核企业资产保值增值的能力和制度。由于体制机制等原因，各级粮食行政管理部门不得不管理个别直属企业，以资产所有者代表的身份参与对国有粮食企业管理，这种管理模式早晚会陷入力不从心的境地，要么影响企业发展壮大，要么影响粮食行政管理职能的履行。

如果将所属的国有粮食企业交给国资委管理，进一步理顺国有粮食企业的产权关系，这对企业自身的发展和做大做强都十分有利。哪个部门更能管理好企业就隶属于哪个部门，这才是正确的。

国有粮食企业隶属于国资委，至少在资产关系上与粮食行政管理部门脱钩了，粮食行政管理部门专心致志搞行政管理，不再履行国有粮食企业的出资人职能，这也是实现政企分开的第一步。如果连这一步都走不下去，何谈政企分开？退一步讲，粮食部门也可以先将企业资产交国资部门管理，理顺产权关系后，再将干部人事关系进行转移，分步、分阶段推进，平稳过渡，逐步实现人财物和经营管理的全面移交。

河南国有粮食企业如果能尽快实现政企彻底分开，粮食行政管理部门不再履行国有粮食企业出资人职能，专心致志履行政府职责，强化监督协调服务职能，可以从体制上减少粮食部门腐败现象的发生，防止腐败的滋生蔓延，从而预防和防范职务犯罪的高频发生。

深化改革才能预防腐败

粮企大案窝案频发的事实昭示我们，粮食流通体制改革不到位，是腐败多发频发的根本原因，这是无法掩盖、也不能回避的问题，如果仅仅从犯罪分子个人修养方面总结原因，腐败幽灵还可能随时祸害粮食企业。因此建议：

第一，全面深化国有粮食企业改革已迫在眉睫，政企、政事分开，理顺企事业单位关系已成为当务之急和最关键的改革内容。

第二，全面推进依法行政，依法加强对粮食流通领域的管理，合并调整、充实完善粮食行政管理职能，健全粮食行政管理机构，切实服务好各类粮食市场经营主体。

第三，做大做强省级粮食企业，以产权为纽带，组建省粮食企业集团，资产管理归口国资管理部门，人财物与粮食行政管理部门彻底脱钩。

第四，调整保护种糧农民利益补贴机制和办法，现行所谓“托市粮”收购国家投入多、效率低，种粮农民受益微乎其微，既不直接又看不见，建议取消“托市粮”收购，全面放开粮食购销市场，粮食风险基金全部用于国家粮食储备。与此同时，把收购环节的隐性补贴政策转变为明补，增加补贴政策的透明度和可操作性，减少行政成本，提高行政效率。

第五，通过市场配置粮食资源，政府指导监督合格粮食企业管理好国家和地方粮食储备，不直接干预企业的经营活动；完善中央和地方两级储备粮管理体系，压缩和精简储备粮经营管理机构和人员，还储备粮管理公司以本来面目。

第六，坚定粮食购销市场化改革目标不动摇，修改完善政策法规条例，加强和完善粮食立法，尽快出台《粮食法》。

（作者曾长期就职于河南省粮食局，现任河南经济贸易高级技工学校党委书记。）