风险社会背景下公共安全管理教学改革研究

郜杨

摘要：在全球风险社会背景下，中国的公共安全面临着传统风险和新型风险的威胁，形势严峻。中国的公共安全管理正在从积极应对向重视预防转变。公安院校的公共安全管理教学要在教学目标、教学内容、教学模式等方面做出相应改革。

关键词：风险社会；公共安全管理；教学改革

中图分类号：G420

文献标志码：A

文章编号：1001-7836（2015）03-0057-03

由于中国的城市化、社会转型和全球风险社会的形成，近年来中国的公共安全面临的挑战越来越多，管理工作也越来越复杂。面对日益频繁与严重的公共安全事件，普通公民对公共安全的认识与了解，可以更好地预防和应对突发公共事件；管理层对公共安全管理的科学把握，有助于政府提高公共安全管理的效率和效果。不论是为了培养合格的公安人才，还是丰富公民的公共安全知识，在公安高等教育中进行与公共安全管理相关的教学应受到重视。在社会科学领域，公共安全管理的理论研究及管理实践不断深入，在完善现行的应急管理机制的同时向以减缓为核心的公共安全管理机制发展。相应的，公安院校有关公共安全管理的教育教学也应进行改革。

一、风险社会背景下的中国公共安全形势

1 风险社会的内涵

“风险社会”的概念是德国社会学家乌尔里希·贝克在著作《风险社会》中首次提出的，描述了当代社会发展的特征，对现代性进行了反思，认为风险社会的形成源于现代科学技术的滥用、人的行为和决策的不确定性。风险是一种客观存在，始终伴随着人类并随着社会的发展而发展变化。吉登斯将风险分为因传统或者自然的不变性和固定性所带来的外在风险和由不断发展的知识、科技对这个世界的影响所产生的人为制造的风险。随着社会的进步，人类的决策和行为成为风险的主要来源，人为制造的风险超过自然风险成为风险的主要内容。借助现代治理机制和各种治理手段，人类应对风险的能力提高了，但同时又面临着治理带来的新类型风险，即制度化风险和技术风险。所谓风险社会，是指这样一种社会发展阶段，在这样的社会里，由人类实践特别是科学技术的发展所导致的各种全球性风险和危机对整个人类的生产和发展存在着根本性的严重威胁。

2 风险社会背景下的中国公共安全形势

全球化、我国的社会转型以及现代化的进程中，中国在自然与社会的传统风险的基础上，又形成了许多非传统社会风险。生态、环境、金融、恐怖主义、生化、信息、军事等各类风险在当今的社会产生并积聚。中国社会现在所面临的风险表现出多元化、复杂化和复合化的特点。自2003年以来，中国就不断加强应急管理体系“一案三制”的建设，取得了明显的成就，但是各类危害公共安全的问题仍然处于高发状态，特别是事故灾难和社会安全事件的频发问题非常突出。从客观现实来看，来源于自然环境、技术发展、制度环境和集体或个人决策的风险将会长期、时时、处处地存在于中国社会并可能引发不确定性危机。早在2011年9月，北京城市发展研究院发布《社会稳定风险评估指标体系研究报告》就已经指出：“经济高速增长的背后正隐藏着种种复杂多变的不稳定风险。”“危机事件呈现高频次、多领域、大规模发生的态势，突发性事件和天灾人祸形成新的‘灾害链聚集效应和放大效应。加之我国城市安全基础薄弱，安全欠账多，预警机制不够健全甚至有很多领域存在空白，公共安全形势不容乐观。”

二、风险社会背景下的中国公共安全管理发展

1 公共安全管理内涵

公共安全管理的概念在不同国家以及国内不同的著作和论文中的表述并不完全一致。公共安全一般理解为不特定多数人的安全，包括生命、健康、公私财产和环境的安全。公共安全是社会的秩序和平衡状态；公共安全管理是对这种秩序和平衡状态的维护与保持，对打乱这种秩序和状态之事件的应对和处置，以及对秩序和平衡状态的恢复的全过程。国家和政府一直被认为是公共安全管理最重要的主体，因此公共安全管理是行政公权在公共安全领域的适用过程。从公共管理的角度来看，公共安全管理可以被认为是政府制定公共政策，与其他公共组织一起，为了维护人民的生命、财产安全，保证国家主权不被侵犯，运用政治、法律、经济和管理等手段，及时发现、隔离或消除各类安全隐患，对涉及公共安全的事件进行管理和提高安全管理、危机处理能力的行为。

2 应急管理与危机管理

2003年影响深远的公共卫生事件“SARS”事件之后，公共安全管理的研究和实践在我国政府、社会和理论界迅速展开并不断深入。绝大多数的研究都是从应急管理和危机管理的角度进行的。二者有很多相似之处，但也有很明显的区别。应急管理对象是定义比较广泛的事件，一般称为突发（公共）事件。突发事件有可能进一步演变成更加严重的危机事件。相应的，二者的管理周期和内容也有所不同。从管理对象看，应急管理涵盖了危机管理。而从管理内容看，应急管理也更宽泛。危机管理与应急管理之间存在着极大的重叠性，有相互交叉的关系，甚至有时出现混淆使用的情况。危机管理的重点在于危机的特性-紧急性和巨大的威胁-及其所对应的非常规决策与行动以及战略性思考等管理特征。

“非典”事件之后党中央、国务院做出重大决策，开始全面加强我国的应急管理体系建设。之后，在《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》以及政府重要文件、政策中对“突发公共事件”“应急管理”都有较为清晰的描述。可以看出，在中国政府体系内和公共安全管理实践中，“应急管理”这一概念及理论体系被广泛使用。从实际公安工作来看，公安机关需要面对的不仅仅是危机，而是要参与应对定义更为广泛的突发公共事件，不论其是否已经发展到危机状态。及时、适当的应对处置恰恰是为了尽可能避免一般突发公共事件演变为危机事件。

3 公共安全管理发展趋势

我国目前已经建设了比较完整的应急管理体系。应急管理工作涉及事前、事发、事中、事后的全过程，包括预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、恢复重建等多个环节。近年来，随着风险意识的加强，应急工作也在强调预防为主，向预防环节延伸，但总的来说工作重点仍是处置应对突发（公共）事件本身，相对被动。在公共安全管理中除积极应对突发事件或危机事件外，还需要注意消除或控制已存在的风险，并预防或减少新增风险的出现。强调事前的风险预防，不仅可以降低突发公共安全事件发生的可能性，而且可以提高政府和个人应对突发公共安全事件的能力，减少突发公共安全事件造成的损失。风险管理通过对环境和“风险源”的仔细分析与评估，制定出处理“潜在损失”的系统性规划（其中包括了最基础的规划），从根本上杜绝和防止危害的产生，由此实现整体管理的优化。要使公共安全管理从“被动应对”向“主动保障”转变，就必须从更基础、更根本的“风险管理”开始做工作，使风险管理与应急管理有机结合。风险管理、应急管理、危机管理整合而形成的公共安全管理模式是一种积极、主动的管理方式。

三、公安机关在公共安全管理中的责任

公共安全管理是一个复杂的系统工程，具有很强的社会性，涉及广泛的社会领域。公共安全是公共利益中最基本的一项，政府必然要承担公共安全管理的主要责任和主导责任，具体来说主要包括安全决策责任——防范公共安全风险、安全监管责任、安全保障责任——处置应对突发公共事件。公安机关是在众多共同承担公共安全管理责任的政府职能部门中一个关键而重要的部门，是维护社会稳定和从事公共安全管理的重要力量。公安机关在公共安全管理中的责任，主要体现在以下方面：（1）安全决策。具有风险意识和风险管理的能力，能够及时识别风险、评估风险、消除控制风险或减少风险的制造。（2）安全监管。在职责范围内进行监督管理，使全社会严格遵守安全法律法规，避免或减少危害公共安全事件的发生。（3）预测与预警。监测风险，及时、准确判定公共安全形势，进行预测预警。（4）准备。制定应急预案，进行应急演练，为处置应对突发公共事件做好思想、物质、人员组织准备。（5）依据法定职责积极参与突发事件的应急处置，维护社会秩序，减少人员伤亡、财产损失。（6）做好善后工作，参与或组织调查、恢复、重建等。

四、公安院校公共安全管理教学改革的目标

中国的公共安全管理在不断变革和完善，公安教育中有关公共安全管理的教学也必须满足公安工作对公共安全管理理念、理论、实践的需求。教学改革主要解决目前以突发事件的应急处置为主，忽视社会风险与突发事件、危机的因果关系以及公安工作重处置、轻预防的问题。

公共安全管理既需要决策层面科学、迅速的决策，也需要职能部门良好的战斗力和执行力。公安机关既参与决策同时也是决策的执行者。决策或执行决策都需要对公共安全问题的正确理解。认识风险社会的特性及运作，就能提高风险防范意识，前瞻性地、全局性地、合理地制定政策或执行政策。公安机关要在我国的公共安全管理中充分发挥作用，要明确公安机关在我国公共安全管理体系中的位置、职能、任务，具备公共安全管理的理念和必要的理论、实践。通过教学，学员应形成法治意识、公共意识和风险理念，具有在公安工作中参与公共安全管理的知识与能力。具体来说，需要掌握风险管理（如掌控风险源、评估风险、规避降低风险）、监测与预警、预案编制与演练、突发事件应急处置的基本理论、技术与方法，能对公共安全威胁做出快速反应，具备预防、应对突发事件的能力。

五、公共安全管理教学改革的内容

1 增加风险管理教学

目前，公安院校有关公共安全管理的教学一般从突发事件应对或政府危机管理的角度，开设“突发事件应急管理”或“公共安全危机管理”课程，教学的重点为突发事件或危机事件应对。但从发展趋势来看，公共安全管理应该是综合风险管理、应急管理和危机管理，并贯穿预防（减除）、准备、应对、恢复的全过程管理。

《中华人民共和国突发事件应对法》从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建四个阶段作出相关规定。《国家突发公共事件总体应急预案》在突发公共事件应急处置的组织体系、运行机制、应急保障等方面作出规定。在公共危机管理方面，国外学者危机管理有三阶段、四阶段、五阶段模型。龚维斌综合国内不同学者的危机管理过程划分方法，提出分为监测防范阶段、识别控制阶段、综合处理阶段、评估学习阶段、恢复重建阶段。

可以看出，在我们公共安全管理的教学和实践中风险管理没有受到足够的重视。严格来讲，风险识别、风险分析、风险评估、风险应对等风险评价管理理论与技术方法、工具不仅应用于预防和减少突发事件的发生，也需要应用在突发事件应急处置的每一个阶段，避免突发事件应对过程中形成新的危险和风险。要解决目前教学以突发事件的应急处置为主，忽视社会风险与突发事件、危机的因果关系以及公安工作重处置、轻预防的问题，加强风险管理的教学，是公共安全管理教学改革的当务之急。

2 增强教学内容和公安工作的联系

公安高等教育无论本科还是专科都属于职业教育，培养的是应用型人才。基于此，课程教学中不必过于强调理论的来龙去脉及不同学者的各种观点，而应着重于理论如何能够科学地指导或应用于公安工作。目前有许多针对普遍公务员的和公共安全管理相关的培训。但是公安工作有自身的独特性，法律法规规定的权力、职责也非常明确。因此在教学内容的选择方面应具备针对性、实用性和综合性。另外除理论、技术技能、操作方法外，思想意识、道德观念、职业判断能力也会直接影响公安机关在公共安全管理中的决策与实际操作，进而影响到管理效果。在教学中强调公共安全的公共性和公共安全管理过程的法治原则也是必要的，这和公安机关的基本属性之一“公共性”以及推进法治公安建设高度一致，不能片面强调公安机关的“阶级性”。

3 教学模式突出应用性

职业教育以“应用能力”为主要培养目标，课程教学中无论采用何种教学模式，都应突出其应用性。所谓应用性可以理解为学员通过课程的学习，能够利用所学知识在参与公共安全管理相关工作时能正确分析、判断形势，并具备相应的操作技术技能。除理论教学外，论文写作、案例教学、模拟操作都是比较适合公共安全管理的教学方式。

预防（减除）、准备阶段的学习可使用模拟操作的方式。比如风险识别、评估评价、提出风险应对措施；编制应急预案；设计应急演练方案等，可由教师提供背景，学生以理论知识为基础，通过大量查阅信息、小组讨论，设计方案，最终形成一个较为完整的操作过程。

在应急处置应对环节则可充分利用案例教学。案例教学不能简单理解为对一个事实的阐述和分析讨论。教师应选择或编写适当案例，并尽可能提供详细的环境、场景，创造现场感，学生则根据教师提供的信息按照处置应对的过程、程序，结合公安机关的职责（如现场控制、安全疏散、治安保障、资源调动配置、新闻信息管理等），提出手段、对策、具体操作方法等，用语言或文字形成结论。教师编写案例要具体、符合实际，既应有针对性，也应有综合性。

在教学过程中还可以选择一些题目进行论文写作来深化学生对课程内容的理解。对于高等教育，不能仅仅要求学生掌握教材上的知识，还需要给学生更多独立思考的空间，引导学生搜集信息、关注社会现状和发展趋势，提出自己的观点，避免人云亦云。论文完成后可通过演讲的方式在学生之间及学生和教师之间进行交流。

（责任编辑：侯秀梅）