刑事冤错案件补偿机制存在的问题

2015-05-13 20:34齐秀王康

卷宗 2015年3期

齐秀?王康

摘要：国家补偿是国家责任的一种，从未来发展看，背负着更多政治使命和道义责任。建立包括刑事冤错案件国家补偿机制在内的《国家补偿法》与之使包含刑事冤错案件国家赔偿的《国家赔偿法》相呼应，才是科学完善的国家救济体系的理想模式。

关键词：刑事冤错案件；国家补偿制度；国家救济；国家赔偿

国家补偿是国家责任的一种，从未来发展看，背负着更多政治使命和道义责任。建立包括刑事冤错案件国家补偿机制在内的《国家补偿法》与之使包含刑事冤错案件国家赔偿的《国家赔偿法》相呼应，才是科学完善的国家救济体系的理想模式。然而，在我国，无论是学术研究还是立法规定，都远远落后于时代和法治发展的要求，对刑事冤错案件国家补偿机制的研究更是一片空白。刑事冤错案件国家补偿机制与国家赔偿机制共同构成刑事冤错案件国家救济体制的两大支柱，一方面是刑事冤错案件的国家赔偿存在着诸多的缺陷和不足，不能满足社会稳定和法治发展的要求，另一方面，刑事冤错案件的国家补偿机制研究的不足，不能为刑事冤错案件的国家赔偿作出充分的补充，这样构成刑事冤错案件的国家救济体制就显得与法治时代的要求格格不入，对构建社会主义和谐社会造成了极不稳定的因素。因此，理清刑事冤错案件国家补偿机制存在的问题，对完善国家救济体制存在重大的理论和实际意义。

1 刑事冤错案件国家补偿与刑事冤错案件国家赔偿的概念

刑事冤错案件国家补偿与刑事冤错案件国家赔偿分别是国家补偿和国家赔偿的子概念，若要深入理解刑事冤错案件国家补偿与刑事冤错案件国家赔偿，就必须先厘清国家补偿与国赔偿的相关联系与区别。国家赔偿与国家补偿是现代法治国家必备的保障公民合法权益、监督公权力行使的两种制度，损害赔偿和损失补偿是国家赔偿制度的两大支柱，这是学界和立法实务界的通说。广义的国家赔偿包括国家补偿，狭义的国家赔偿是与国家补偿相对的概念。

由于汉语词汇的词义比较丰富，对于同似的意思可以用很多的词语来表示，从词义上讲，“赔偿”和“补偿”的差别甚微，都是指对损失的填补，但就责难性上，“赔偿”强调可责难行，而“补偿”则没有此层意思。在英语语境中，二者的差别更是小，“赔偿”与“补偿”的动词形式均是compensate，名词形式均是compensation。

在我国，国家赔偿不仅是学理上的概念，也是实定法上的概念，而国家补偿在我国并非是一个实定法上的概念，仅仅使一个学术上的用语。即便是实定法中国家赔偿的概念在我国学术上也有不同的认识，关于国家赔偿的定义，学界有以下几种界说：一是“制度说”，国家赔偿是国家行政机关、审判机关、检察机关、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，国家负责向受害人赔偿的制度。这一界说也是学界多数派的观点。二是“责任说”，国家工作人员行使职权违法，造成人民权益损害时，基于法治国家的原则，必须由作为国家工作人员的“雇主”身份的国家，承担赔偿损失的责任。三是“活动说”，国家对于行使公权力的侵权行为造成的损害后果承担赔偿责任的活动。尽管对国家赔偿的概念认识不同，但在国家赔偿是国家机关及其工作人员违法侵权损害上存在着共识。关于国家补偿的概念，学界也有不同的认识，有人认为：“国家补偿是指因国家或公共团体的活动给私人造成直接或间接的损害或损失时，原则上由国家或公共团体以金钱予以弥补的制度。”有人认为：“国家补偿是国家或地方公共团体的活动队国民造成的损害或损失所给予补偿的制度的总称。它基本上由损失补偿和国家赔偿制度构成。”由此，笔者认为可借鉴国家赔偿与国家补偿的概念，将刑事冤错案件的国家赔偿定义为：行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，从而造成刑事冤错案件，应由国家负责向受害人赔偿的制度。刑事冤错案件的国家补偿定义为：行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在合法行使职权时，但侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，从而造成了刑事冤错案件，应由国家负责向受害人赔偿的制度。

2 刑事冤錯案件的国家补偿与刑事冤错案件的国家赔偿的理论基础

理论基础是制度存在的根本，厘清制度的理论基础，有利于更深刻的了解类似制度的异同点，刑事冤错案件的国家补偿与刑事冤错案件的国家赔偿分别是国家补偿与国家赔偿的子概念，要想理解二者的理论基础的异同，就要先从国家补偿与国家赔偿制度的理论异同点。国家赔偿与国家补偿在理论基础上既有共同之处，，也有所不同。

2.1 国家赔偿与国家补偿理论基础的共同点——公共负担平等

根据卢梭的社会契约论，“社会公约在公民之间确定了这样一种平等，以致大家全都遵守同样条件并且全都应该享有同样的权利，于是，由于公约的性质，主权的一切行为——也就是说一切属于公意的行为——就都同等的约束着或照顾着全体公民；因而主权者就只认得国家这个共同体，而并不区别对待构成国家的任何人。”并且，主权权力虽然是完全绝对的，但却不应超出公共约定的界限，每个人都可以任意处置这种约定所留给自己的财富和自由，主权者永远不能有权对每一个公民要求比对另外一个公民更多。由此，可以得出，如果因国家活动而使公民利益受损，那么应由国家给予弥补，恢复到一种负担平等的状态，因国家活动造成公民个人利益遭受损害的公权力行为无论是违法还是合法，当国家机关及其工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的权益，使公民、法人和其他组织遭受损害时，就破坏了宪法所确立的法律面前一律平等的原则，侵犯了公民保留权利，因此，为了对平等进行重建，国家就应该对公民、法人或其他组织承担赔偿或补充责任，以此来填补所遭受的伤害，国家的行为无论是违法还是合法实际上违反了公共负担平等原则，所以应承担责任。

2.2 国家补偿与国家赔偿理论基础的不同点

国家补偿与国家赔偿的目的在于补救公权力的行使而给公民合法权益造成的损害，从二者的历史发展来看，国家补偿早于国家赔偿而存在，但就我国的实际来看，国家补偿一直依附于国家赔偿，没有形成自己的独立地位，国家补偿与国家赔偿发展成两种不同的制度，是有一定原因的。

社会契约论认为人们将权力让渡给国家，同时为国家设定权力的界限——即为法律。在民主法制国家中，国家的活动也应该在法律规定的界限，一旦超越了这种界限，就违法了人们契约，若造成了损害，就应该为自己的行为负责。然而，是否国家的行为均在法律规定的范围内就达到了法治的要求呢？答案显然是否定的，人们将权力让渡给国家，是为了更为和谐稳定的社会秩序的建立，国家这一社会组织基于公益而存在，国家为了更好的为公众服务，必要时需要使用公民所赋予的强制权力，这种基于公益而行使的强制性权力会不可避免的使个别个体的利益遭受损害，那么，此时，国家如何面对个人遭受的损害呢？罗尔斯认为：“实质正义是一套用以约束和评判社会制度、法律对权利、义务、权力、财富等进行公正分配的理想和准则，这类准则包含自由、平等、公平以及他们之间的相互关系等方面。现代民主观念认为每个人都要来为全体利益作出让步，但当自已的利益为公益受损时，应由受损的个人与全体共同分担损失，以此来平复被破坏的秩序。具体到现代社会中，国家从全体纳税人所征纳的费用抽出一部分，用以弥补个体为公益让步而遭受的损失。所以，即使国家的行为完全合法，国家基于公益而使个别人利益遭受损失，基于平等与实质正义的要求，国家补偿这一制度正体现了这一要求的实质。

有权利必有救济，有损害必有赔偿。这是法学的至理名言，也是人类社会的基本准则。国家赔偿的性质通说是一种责任，而国家补偿的性质在严格意义上不是一种法律责任，是一种政府责任。无论是公民还是社会组织，在日常的社会生活中，每个人都应该也必须为自己的行为负责。对自己的行为负责，是一个社会赖以存在的基础，只有这样，社会的运行才有秩序，对自己的行为负责集中体现在一旦行为造成了对他人利益的损害，就应承担相应的赔偿责任。对国家而言，公民将权力让渡给国家，国家基于公益进行活动，具有不同于公民个人活动的特点，但这并不能成为免除国家活动造成损害而赔偿的理由，国家赔偿的特殊性表现在国家只对违法行为造成的损害承担赔偿责任。根据社会契约论，国家代表公民行使权力，但国家代表公民行使权力并不是没有限制和边界的，这个边界和限制就是法律，因此，国家赔偿就需要一定的范围与标准。

国家补偿并不是严格意义上的法律责任，国家补偿从根本上来说不具有追责性，对公民损失的补偿不是出于过错，以此来恢复社会的公平，无论这种行为是否违法，造成的后果都是对他人权利的侵害，都应承担赔偿或补偿责任。

综上，国家赔偿与国家补偿在理论上存在共同点，即公共负担平等，也存在理论上的巨大差异，国家赔偿时形式法治、法律责任的要求，而国家补偿则是实质法治、责任政府的要求。刑事冤错案件国家赔偿与刑事冤错案件国家补偿也存在上述的不同点，这些理论基础的不同点，决定了刑事冤错案件的国家赔偿与刑事冤错案件的国家补偿的赔偿义务来源、赔偿机关、赔偿标准、赔偿程序等的不同。

3 刑事冤错案件国家补偿制度存在的问题

3.1 现行法律制度刑事冤错案件国家补偿与刑事冤错案件国家赔偿制度的界分问题

自1995年我国第一部《国家赔偿法》公布实施以来，我国的国家赔偿制度开始发展，到2012年新《国家赔偿法》颁布实施，历经二十年的发展，我国的国家赔偿制度仍有诸多不足。学术对国家补偿制度的研究不足，尤其是对刑事冤错案件国家补偿的研究更是空白，甚至是国家对刑事冤错案件的国家赔偿与刑事冤错案件的国家赔偿的界分仍然混淆。对比1995年《国家赔偿法》与2012年《国家赔偿法》，两者在很大程度上保持了延续性：一是国家赔偿的种类没有变化，依旧限于行政赔偿和以刑事赔偿为主的司法赔偿。二是归责原则没有变化，行政赔偿的归责原则为行政机关及其工作人员违法行使职权的行为，刑事赔偿则包含司法机关及其工作人员合法行使职权，也包含违法行使职权。至于学界和司法界所关心的国家赔偿和国家补偿制度的界分问题，并没有出现在2012年《国家赔偿法》中，这给现行国家救济体系制度的完善建立造成了极大的混淆与不便，与依法治国的理念大相径庭。如果说上个世纪90年代中国还没有充分的理论基础和立法意识去构建国家补偿制度，那么，在国家大力倡导依法治国的今天，仍在立法上模糊、混淆国家补偿与国家赔偿的概念，显然是不能让人信服的。纵观2012年《国家赔偿法》第三十三条、第三十四条，相比1995年国家赔偿法的内容，这两条关于关于国家刑事赔偿标准做到了具体化、明确化，从这两条可以看出，就国家刑事赔偿标准中人身损害赔偿的赔偿标准有两个：一是国家上年度职工平均工资，二是当地最低生活保障。由于我国当前经济发展水平仍较不平衡，尤其是东西部经济差距较大，加之发达地区又存在着高收入与低收入之间的差别，所以，就第一个标准而言，对于西部贫困地区和欠发达地区，国家上年度职工平均工资对于违法行使刑事司法权的受害人尚能起到国家赔偿的作用，对于发达地区的受害人而言则只能算作补偿，更何况受害人遭受的身体与心理伤害不是金钱能够衡量和弥补的。第二个基准“最低”与“保障”本身就具有补偿意义而非赔偿。至此，关于国家赔偿与国家补偿的界分，不仅在学理上混淆，在法律制度上也存在混淆。

3.2 刑事被害人国家补偿、刑事冤错案件国家补偿与刑事被害人救助的界分

从学理来说，国家刑事补偿应由两部分组成：一是行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员合法行使职权的行为，却给犯罪嫌疑人、被告人或服刑人员的人身权或财产权造成一定的损失，国家应当承担的补偿责任。二是因犯罪行为遭受人身或财产损失的被害人，被害人的损失不能从犯罪人处或其他合法途径获得适当的补偿时，由国家承担的补偿责任。严格来说，刑事冤错案件国家补偿属于刑事被害人国家补偿的范围之内，为防止概念上的混乱，本部分只界分刑事被害人国家补偿与刑事被害人救助。

刑事被害人救助制度在国外的发展比较早，纵观国外法律发展史，最早提出建立刑事被害人救助制度的是英国，1957年英国大法官马吉利·福利在《为了被害人的正义》首次论证了对刑事被害人进行救济的必要性，并提出在英国建立刑事被害人救济，她因此也被誉为刑事被害人国家补偿制度的第一人。1963年新西兰率先颁布了世界上第一部《刑事伤害补偿》并建立刑事伤害补偿法庭。此后，包含英国、美国、荷兰等40多个国家和地区先后建立刑事被害人国家补偿制度。欧洲理事会和联合国大會更是分别制定了《欧洲暴力犯罪被害人补偿公约》和《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》。反观我国，刑事被害人补偿制度在我国开始讨论始于2007年。2007年1月《最高人民检察院2007年刑事申诉检察工作要点》提出：“有条件的地方可以试点建立刑事被害人补偿机制。”随后，江西省人民检察院检察长孙谦向两会提交了一份关于制定刑事被害人国家补偿的议案，在全国引起了广泛的关注与讨论。与此同时，最高人民法院和中央政法委却一直致力于建立刑事被害人救济制度。中央政法委于2008年下发《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中提出：“建立刑事被害人救助制度，对因犯罪侵害二陷入生活困难的群众，实行国家救助制度。”最高人民法院于2009年下发《人民法院第三个五年改革纲要（2009——2013）》更是将建立刑事被害人救助制度作为一项重要的改革措施。同年，中央政法委、全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院等多家单位联合下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》，刑事被害人救助工作在全国范围内推行。无论是刑事被害人救助海水刑事被害人国家补偿，都存在国家对刑事被害人进行经济救济的机制，二者在用词上仅差“救助”与“补偿”二词，但两者决非“救助”与“补偿”二词之间的差别。二者存在着巨大的差异。

首先：就外延而言，刑事被害人救助制度要广于刑事被害人国家补偿。刑事被害人国家救助既包括国家对刑事被害人进行的经济救助，也包括其他社会力量对刑事被害人进行的社会援助。而刑事被害人国家补偿制度则专指国家对刑事被害人进行的经济救助。

其次：就责任程度而言，刑事被害人救助要显著弱于刑事被害人国家补偿。公民将权力让渡给国家，国家就有义务防范犯罪和稳定社会秩序。“保护国民”既是国家的使命，也是国家赖以存在的基础。[1]当犯罪发生时，则意味着国家没有很好的履行预防犯罪的责任，国家则有义务去承担因犯罪而遭受损失而又无法从犯罪人获得必要赔偿和其他救助的补偿责任。另一方面，补偿犯罪被害人所遭受的损失，也是“国家为被害人利益同时也为社会防卫的间接但却很大利益所实施的一种职能。”犯罪本身就是一种对社会秩序的破坏，国家有义务去恢复秩序，国家恢复秩序的一种方式为对犯罪人处以刑罚，另一种方式为对被害人进行国家补偿。这是因为无论刑法的机能如何发展变化，其惩罚的机能是不可取代的。国家对犯罪人处以刑罚使受害人的怨恨得以宣泄，但这并不足以彻底宣泄受害人的怨恨情绪，自然也不能彻底恢复犯罪行为所破坏的社会秩序。当怨恨达到一定的程度，受害人就可能报复社会，如果因国家行为而使受害人陷入生活困境，国家更应该对受害人进行国家补偿。对于刑事冤错案件的受害人更是如此。如果国家能够及时给因犯罪行为侵害而使生活陷入困境的受害人以经济救济，则对于人权的保障、恢复社会秩序、预防犯罪尤其是构建社会主义和谐社会具有重要的意义。刑事被害人救助制度具备这些功能，但其原则上不以国家责任为基础，更多的是出于人道主义考虑，对国家而言，对陷入生活困境的刑事被害人提供救助不是其“所承担的政治责任的延伸。”[3]因此，刑事被害人国家救助制度不具有刑事被害人国家补偿相似的必然性与应然性。在刑事被害人救助制度之下，国家的责任感和责任程度要减轻很多，而这一差别正是我国目前的矛盾所在。之所以国家机关在协调之后选择了中央政法委和最高人民法院所倡导的刑事被害人国家救助制度而放弃最高人民检察院所力主的刑事被害人国家补偿制度是因为我国以国家利益为主要考量因素和传统思维习惯的影响。权力机关虽然一再表示当前试点和建立刑事被害人救助制度主体为国家，却无法说明国家实施救助的义务根源，进而也无法合理阐释刑事被害人国家救助的法律地位，其后的一系列问题如资金来源、救济金额、救济方式等，当然，决定机构和程序则更难明确。

最后，就规范性而言，刑事被害人救助明显不如刑事被害人国家补偿，“赔偿”与“补偿”是国家法律术语，其本身也符合法的基本要求——规范性。“救助”本身含义广泛、模棱两可，缺乏法律术语应有的规范性。同民政救济一样，刑事被害人救助在我国主要见诸于政策性文件，更多体现的是国家政策对特定群体的人文关怀，而就专业性、排他性、权威性与严谨性等法律术语的基本特征而言，刑事被害人救助显然不如刑事被害人国家补偿。

综上，在现行法律制度上没有建立国家补偿制度，对刑事冤错案件的国家补偿的研究更是空白，但从未来发展看，建立包含刑事冤错案件在内的《国家补偿法》与之使《国家赔偿法》并行呼应，才是我们期冀的系统、全面、规范的国家救济体系的理想模式，总之，建立完善的国家补偿制度在中国法治发展中任重道远，尤其是建立刑事冤错案件国家补偿制度更是任重道远。

参考文献

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