把法令落到实处

李文静

有法不用，与无法等。如何把法令真正落到实处是古今中外政治国家都面临的一个难题。翻开中华文明宝库，我国古代的思想家、政治家在强调落实法令的重要性、如何落实法令等诸多方面，都有着广泛的实践经验，积累了深刻的思想认识。仔细品味这些论述和思想，对于当前正在推进的法治中国建设具有重要的启迪和借鉴意义。

有法不用与无法等

【原文节选】

法律度量者，人主之所以执下。释之而不用，是犹无辔衔1而驰也，群臣百姓投弄其上。——《淮南子·主术训》

【原文释义】

法律准则是君主用来统治群臣百官和民众百姓的。如果放弃不用，就好像不用缰绳嚼子、骑光背马疾驰一样，官员和百姓反过来会戏弄君主。

【原文节选】

令已布而赏不从，则是使民不劝勉、不行制、不死节。民不劝勉、不行制、不死节，则战不胜而守不固；战不胜而守不固，则国不安矣。令已布而罚不及，则是教民不听。民不听，则强者立；强者立，则主位危矣。故曰：宪2律制度必法道，号令必著明，赏罚必信密，此正民之经3也。——《管子·法法》

【原文释义】

法令已经公布，而不能依法行赏，这就会令百姓不勉力从公，不执行军令，不为国而死。如果百姓不勉力从公，不执行军令，不为国而死，则战不能胜而守不能固；战不胜而守不固，国家就不会安全了。法令已经公布，而不能依法行罚，这就会使百姓不服从法令。百姓不服从法令，强人就要兴起；强人兴起，君主地位就危险了。所以说：法律制度一定要合于治国之道，号令一定要严明，赏罚一定要信实坚决，这都是规正百姓行为的准则。

【原文节选】

夫国有四亡：令求不出谓之灭，出而道留谓之拥，下情求不上通谓之塞，下情上而道止谓之侵。故夫灭、侵、塞、拥之所生，从法之不立也。是故先王之治国也，不淫意于法之外，不为惠于法之内也。动无非法者，所以禁过而外私也。威不两错4，政不二门5。以法治国则举错而已。是故有法度之制者，不可巧以诈伪；有权衡之称者，不可欺以轻重；有寻丈之数者，不可差以长短。今主释法以誉进能，则臣离上而下比周矣；以党举官，则民务交而不求用矣。——《管子·明法》

【原文释义】

国家有四种危亡的表现：法令一开始就发不出去，叫作“灭”；发出而中道停留，叫作“壅”；下情一开始就不能上达，叫作“塞”；上达而中道停止，叫作“侵”。灭、侵、塞、壅现象的产生，都是由于法度没有确立造成的。所以先王治国，不在法度外浪费心机，也不在法度内私行小惠。所谓任何行动都不离开法度，就正是为了禁止过错而排除行私的。君权不能由两家占有，政令不能由两家制定。以法治国不过是一切都按法度来处理而已。因此，有了法度的裁断，人们就不能通过伪诈来取巧；有了权衡的称量，人们就不能利用轻重搞欺骗；有了寻丈的计算，人们就都不能利用长短搞差错。君主若放弃法度，按照虚名用人，群臣就背离君主而在下结党营私；君主若听信朋党任官，人民就专务结交而不求工作实效。

【原文节选】

令既具，未布，恐民之不信己，乃立三丈之木于国都市南门，募民有能徙置北者予十金。民怪之，莫敢徙。复曰：“能徙者予五十金。”有一人徙之，辄予五十金，以明不欺。卒下令，令行于民。——《史记·商君列传》

【原文释义】

新法准备就绪后，还没公布，恐怕百姓不相信，就在国都市场的南门竖起一根三丈长的木头，招募百姓中能把木头搬到北门的人赏给十金。百姓觉得这件事很奇怪，没人敢动。又宣布“能把木头搬到北门的人赏五十金”。有一个人把它搬走了，当下就给了他五十金，借此表明令出必行，绝不欺骗。事后就颁布了新法，并在全国很快得以推行。

【古今联读】

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。完善的法律规定只有真正落实下去，才能发挥其效用。古代的政治家、思想家都认识到令出必行的重要性，如果法律制定出来而无法贯彻下去，无法成为人们行为的规范和守则，那么，社会秩序就无从确立，社会的稳定也无法得到保障，国家也将处于危亡的边缘。北宋改革家王安石曾赞扬商鞅变法：“自古驱民在信诚，一言为重百金轻。今人未可非商鞅，商鞅能令政必行。”昔日，商鞅为了使“政必行”，采取了兩项措施。第一项措施就是“徙木立信”，取信于民；第二项措施则是对反对新法者严惩不贷，不分贵贱。有令出即行的决心，还有能够保证政令畅通的手段，才能保证“政必行”。

对于依法治国，我们党和国家进行了长期的实践和理论探索，并将法治建设提到了新高度。在党的十八大上，郑重强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平首次提出，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。“三个共同推进”、“三位一体建设”描绘了我国法治建设在不同层面的要求和目标。推进依法治国，就是要让法律成为人们行为的守则，成为党领导社会主义建设事业和改革的依据，成为政府办事的准则。古代推行法令要求君、臣、民共同遵守，当代中国推进依法治国同样也要求法成为党、政、民共同的准则，法治思维成为党、政、民所共同遵循的思维模式。

推行法治要有坚强的信心和决心。2014 年3 月5 日，习近平在参加全国两会上海代表团审议时的讲话时说：“提到中央八项规定精神，大家有希望也有担心。目前，首先要把这一步继续抓好，起‘徙木立信的作用。这件事情要牢牢抓住，善做善成，才能做其他的事情。”毋庸置疑，中央八项规定的坚决推行和反腐倡廉行动的深入推进都彰显了新形势下党中央推进法治的坚定信念。

理国守法事须画一

【原文节选】

韩者，晋之别国也。晋之故法未息，而韩之新法又生；先君之令未收，而后君之令又下。申不害不擅其法，不一其宪令，则奸多。——《韩非子·定法》

【原文释义】

韩国是从晋国分出来的国家。晋国的旧法没有废除，而韩国的新法又已公布；晋君的旧法令没有收回，而韩君的新法令又已下达。申不害做不到整齐划一地推行新法，国家的法令不一致，奸邪的事就增多了。

【原文节选】

君有三欲于民，三欲不节，则上位危。三欲者何也？一曰求，二曰禁，三曰令。求必欲得，禁必欲止，令必欲行。求多者，其得寡；禁多者，其止寡；令多者，其行寡。求而不得，则威日损；禁而不止，则刑罚侮；令而不行，则下凌上。故未有能多求而多得者也，未有能多禁而多止者也，未有能多令而多行者也。故曰：上苛则下不听，下不听而强以刑罚，则为人上者众谋矣。为人上而众谋之，虽欲毋危，不可得也。号令已出又易之，礼义已行又止之；度量已制1又迁之，刑法已错又移之。如是，则庆赏虽重，民不劝也；杀戮虽繁，民不畏也。故曰：上无固植2，下有疑心。国无常经，民力必竭，数3也。——《管子·法法》

【原文释义】

君主对人民有三项要求，三项要求不节制，君主地位就危险。三项要求是什么呢？一是索取，二是禁阻，三是命令。索取总是希望能够得到，禁阻总是希望能够制止，命令总是希望能够推行。但索取太多，所得到的反而少；禁阻太多，所制止的反而少；命令太多，所推行的反而少。索取而不得，威信就日益降低；禁阻而不止，刑罚将受到轻视；命令而不行，下面就欺凌君上。从来没有多求而多得，多禁而多止，多令而能多行的。所以说：上面过于苛刻，下面就不听命；下不听命而强加以刑罚，做君主的就将被众人谋算。君主被众人所谋算，虽想没有危险，也是不可取的。号令已出又改变，礼仪已行又废止，度量已定又变换，刑法已行又动摇，这样，赏赐虽重，人民也不勉力；杀戮虽多，人民也不害怕了。所以说：上面意志不坚定，下面就有疑心；国家没有常法，人民就不肯尽力，这都是规律。

【原文节选】

夫刑赏之本，在乎劝善而惩恶，帝王之所以与天下为画一4，不以贵贱亲疏而轻重者也。今之刑赏，未必尽然。或屈伸在乎好恶，或轻重由乎喜怒；遇喜则矜其情于法中，逢怒则求其罪于事外；所好则钻皮出其毛羽，所恶则洗垢求其瘢痕。瘢痕可求，则刑斯滥矣；毛羽可出，则赏因谬矣。刑滥则小人道长，赏谬则君子道消。小人之恶不惩，君子之善不劝，而望治安刑措，非所闻也。——《贞观政要·卷八·论刑法》

【原文释义】

赏罚的根本目的，在于提倡善良、铲除邪恶，因此，帝王不能按贵贱亲疏之别而有轻重之分。如今的赏罚却并没有达到这样的要求。有的赏罚是出于自己的好恶，有的赏罚是出于自己的喜怒；遇到自己高兴时就把感情融于法律之中，遇到自己生气时就在情理之外无端定罪；自己所喜欢的哪怕是钻透他的皮来也要展露出他光鲜的毛发，所厌恶的即便是已经洗清掉他的污垢了还要找出其残留的痕迹。找到蛛丝马迹就滥使刑罚，找出漂亮光鲜的羽翼就错误地奖赏他。滥刑增长了小人的气势，错误的奖赏就会使君子之道消失殆尽。对小人之恶不予惩罚，对君子之善不予奖励，如果这样做还指望国家秩序井然，赏罚得法，这是没有听说过的。

【古今联读】

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”亚里士多德说过：“法治应当包括两重意义，已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”法治是守法与良法的結合，而良法的标准之一即是在形式及内容上整齐、划一、一致。从我国法律体系建设状况来看，虽然我国社会主义法律体系已经形成，各领域基本上实现了有法可依，但在法律的一致性上仍有待提高。譬如，有的法律法规虽已制定颁行，但针对性、可操作性不强，由此造成下位法的解释不尽相同；有的部门法规、地方性法规规章在具体规定和立法精神上与其上位法相冲突；一些特定时期的特定政策也造成了法律运用时一定程度的失序，等等。

基于此，2009年，我国集中对现行法律中存在的相关问题进行了清理，2010年又集中进行了行政法规和地方性法规的清理工作。2015年1月，最高人民法院宣布已对单独发布的有关刑事诉讼的司法解释和司法解释性质文件进行了清理，并废止了11件司法解释和司法解释性质文件。诚然，法律作为社会规范，不可避免地会随着社会的发展而发展。正如习近平指出的，经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。

禁胜于身则令行于民

【原文节选】

不法法，则事毋常；法不法，则令不行。令而不行，则令不法也；法而不行，则修令者不审也；审而不行，则赏罚轻也；重而不行，则赏罚不信也；信而不行，则不以身先之也。故曰：禁胜1于身，则令行于民矣。——《管子·法法》

【原文释义】

不以法推行法度，则国事没有常规；法度不用法的手段推行，则政令不能贯彻。君主发令而不能贯彻，那么这些政令也不能成为强制性的法律；成为强制性的法律而不能贯彻，是因为起草政令不慎重；慎重而不能贯彻，是因为赏罚太轻；赏罚重而不能贯彻，是因为赏罚还不信实；信实而不能贯彻，是因为君主不以身作则。所以说：禁律能够管束君主自身，政令就可以行于民众。

【原文节选】

所谓仁义礼乐者，皆出于法。此先圣之所以一民者也。《周书》曰：“国法，法不一，则有国者不祥；民不道法，则不祥；国更立法以典民，则不祥；群臣不用礼义教训，则不祥；百官服事者离法而治，则不祥。”故曰：法者不可不恒也，存亡治乱之所以出，圣君所以为天下大仪也。君臣上下贵贱皆发焉，故曰“法”。 ——《管子·任法》

【原文释义】

所谓仁义礼乐，都是从法里产生的。这是先圣用来统一人民行动的。《周书》上说：“国法不统一，国君不祥；人民不守法，不祥；国家擅改已立的法度来管理人民，不祥；大臣们不用礼节和法制来教育百姓，不祥；管理国事的大小百官脱离法度办事，不祥。”所以说：法是不可不永远坚持的，它是存亡治乱的根源，是圣明君主用来作为天下最高标准的。无论君主或群臣、上层或下层、贵者或贱者，都必须一律遵守，所以叫“法”。

【原文节选】

所立于下者不废于上，所禁于民者不行于身。所谓亡国，非无君也，无法也；变法者，非无法也，有法而不用，与无法等。是故人主之立法，先自为检式仪表，故令行于天下。孔子曰：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从”。故禁胜于身，则令行于民矣。——《淮南子·主术训》

【原文释义】

要求下层民众遵循法律，那么上层君主百官也应遵循法规；禁止百姓民众不能做的事，那么君主自身也不能做。这才叫法制社会。所谓“亡国”，不是说这个国家没有君主，而是说这个国家没有“法”；现在说变更法制，并不是没有法，而是有法不用，等于没有法。因此，君主立法，首先自己要作出执法守法的榜样，这样法令就能施行于天下。孔子说：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”所以，还是一句话，君主如能用法严格地约束自身，那么法令政令就能够在百姓中施行无阻。

【原文节选】

令行於民期年，秦民之国都言初令之不便者以千数。於是太子犯法。卫鞅曰：“法之不行，自上犯之。”将法太子。太子，君嗣也，不可施刑，刑其傅公子虔，黥2其师公孙贾。明日，秦人皆趋令。行之十年，秦民大说，道不拾遗，山无盗贼，家给人足。民勇於公战，怯於私斗，乡邑大治。——《史记·商君列传》

【原文释义】

法令在民间运行几年后，秦国有数千民众都反映说法令造成了各种不便。正在这时，太子犯法了。卫鞅说：“新法不能顺利推行，是因为上层的人士触犯它。”因此，决定依新法处罚太子。但是，太子是国君的继承人，依照法律是不能施以刑罚的，于是就处罚了监督他行为的老师公子虔，以墨刑处罚了给他传授知识的老师公孙贾。第二天，秦国人就都遵照新法执行了。新法推行了十年，秦国百姓生活幸福，路上没有人将别人丢的东西拾到后据为己有，山林里也没了盗贼，家家富裕充足。人民勇于为国家打仗，不敢为私利争斗，乡村、城镇社会秩序安定。

【古今联读】

律人必先律己。在我國古代法治思想中，提出了君王“以身作则”对“法令”落实的重要示范作用，将“有无法”提升到等同于“国家存亡”与否的高度，提出“君臣上下贵贱皆发焉”的观点，蕴含了法律面前人人平等的可贵思想，提出要注重维护“法”的权威性、严肃性，蕴含了法律公信力建设的内容，等等。当然，古人提出的这些思想，仍然是站在统治阶级立场，为维护封建君王统治服务的，没有也不可能成为当时社会统治的主流思想。然而，在君王专权的人治时代，这些观点和思想尤为难能可贵、熠熠生辉，需要我们加以批判地继承。

回顾历史，展望明天。面临更加错综复杂的经济体制改革转型环境，我们必须用法治而非人治、遵法理而非徇私情的手段去解决改革事业中出现的矛盾和问题，才能推进全面深化改革事业的顺利进行。“良法需要良吏行”。党员、干部的思想和行动引领着整个社会的意识形态和潮流，其行为也直接影响着群众的行为选择。在法治建设领域，推进依法治国关键是要发挥各级党委政府尤其是广大党员领导干部的垂范作用。正如习近平最近强调的，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。从依法治国角度审视，领导干部作为“关键少数”，手中的权力既是政治责任，更是法治责任。所以，广大领导干部必须扎扎实实按照习总书记的指示要求躬行实践， 做尊法学法守法用法的模范，带动全党全国一起努力。这样，一个崇尚法治权威、恪守法律准则的法治环境必将形成，公平正义、文明和谐的社会氛围必将激发人民群众的无限创造力，“中国梦”的实现必将有了更加坚实的法治根基。

（作者单位：中共中央党校政法教研部）

责任编辑：梁齐勇