美国联邦政府治理腐败研究：从1883年《彭德尔顿法》的视角观察

摘 要：以1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》为切入点，对19世纪中后期美国官场的腐败乱象进行审视，梳理和总结美国联邦政府治理腐败的过程和成功经验，发现：第一，迄今为止，腐败是世界上许多国家在发展中遇到的一个不可回避的现实问题，近代西方民主国家也不例外。并且，腐败多高发在社会转型时期。第二，根据19世纪中后期美国联邦政府治理腐败的经验，健全法制和强化舆论监督是反腐败的关键所在。通过《彭德尔顿法》和文官制度改革，美国联邦政府废除了“政党分赃制”，在法律和制度上界定了官员的身份和权限，对用人上的腐败进行了强有力的治理，堵住腐败源头，防患于未然;同时利用和强化舆论监督，对腐败发起强大攻势，使其难有藏身之地。经过这次治理，腐败在美国逐渐呈现下降趋势。

关键词：美国;“政党分赃制”;《彭德尔顿法》;治理腐败

作者简介：石庆环，女，辽宁大学历史学院教授、博士生导师，从事世界近现代史和美国史研究。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“美国联邦政府治理腐败研究（1883—1978）”，项目编号：14BSS020

中图分类号：K712.44 文献标识码：A 文章编号：1000-7504（2015）03-0173-08

美国学者在研究腐败的时候，也不得不承认：尽管“当今的美国，就腐败程度而言，位居世界腐败排名榜上的倒数10%之行列”，但是“追溯起来，美国作为一个廉洁共和国的历史也仅始于现代”。[1]（P8）也就是说，在20世纪以前，特别是在19世纪中后期，美国同当下处于社会转型时期的发展中国家和地区一样，亦经历了一个腐败高发期。但值得注意的是，美国反腐力度较为强劲，有效地治理了腐败，这也是后来美国腐败态势呈下落趋势的一个重要原因。美国治理腐败的最早成果，可以1883年国会通过的《彭德尔顿法》为例来考察。这项法律的出台，在相当大的程度上治理了美国官场的乱象，解决了政府用人上的腐败，使公职人员的选任和管理纳入一个公开竞争考试和“功绩制”体系当中，走上了规则管控的轨道。当前，在世界范围内，特别是在新兴的工业化国家中，官场腐败仍是一个较为严重的政治和社会问题，因此，分析和总结这一时期美国政府治理腐败的成功经验，无疑会对相关国家的反腐和廉政建设有所启迪和裨益。

关于“腐败”一词，《辞海》上的定义是：腐烂，也泛指败坏、堕落，并引用《汉书·食货志》上的解释：“太仓之粟，陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。”《牛津法律大辞典》的定义是，“指从原本纯洁的状态中发生的堕落”[2]（P213）;有的学者又把腐败引申为，“一个运转良好的政府体系丧失其功能甚至滥用其职能的朽化过程”[1]（P3-4）。有的学者从狭义和广义两个角度来界定腐败：狭义的腐败是指运用公共权力来实现私人目的的行为;广义的腐败是指政府治理国家无方，这里不一定有人（政府公职人员）直接得到利益或好处，但整个社会的利益却受到了损害[3]（P4）。关于“腐败”一词的具体界定，尽管随着时代的变化而有所不同，并且到目前为止，学者们也未达成完全一致的意见，但就腐败的基本解释，学者们仍有一定的共识。

首先，学者们基本认同，腐败的理论主要来源于西方古典政治思想家如修昔底斯、柏拉图、亚里士多德、波里比阿和马基雅维利的思想，同时也源于近代启蒙思想家如洛克、孟德斯鸠和卢梭的主张，以及美国开国之父如华盛顿、杰斐逊和汉密尔顿的思想。修昔底斯和柏拉图用“腐败的‘坏政府，来形容道德败坏和政治秩序衰败的局面”[4]（P2）;亚里士多德主张用“廉洁政府”和“设计政治宪法来防止腐败衰退”[5]（P7）;波里比阿则预测：“君主政体会腐败为专制政体、贵族政体会腐败为寡头政体、民主政体会腐败为暴民政体”[6]（P10）;马基雅维利比较关注政治变革的稳定性和过程，并认为：“任何活动，只要它扰乱宪法平衡，实际上就是腐败，而不管它是否由道德败坏的个人行为引起。”[5]（P21）在近代英国国王与议会之间的冲突中，洛克和哈灵顿的“平衡宪法”[1]（P47-48）思想又进一步阐发了体制腐败的思想;孟德斯鸠从亚里士多德那里借用来的定义，则“把暴君看作是君主制‘腐败的变体”;而卢梭更担忧的是“道德腐败”[4]（P2）。在美国早期国家的建构过程中，美国开国之父华盛顿、杰斐逊和汉密尔顿等，也表达了“良好政府”和防止“专制与腐败政府”1的思想。上述先辈思想家理论的共同之处：他们都“相信防止腐败的方法是：教育、广泛的政治参与以及把限制财富积累作为法律和制度的补充手段”[4]（P197）。

其次，学者们也认同，腐败主要分为“体制腐败”（Systemic Corruption）和“经济腐败”（Economic Corruption）两大类型。根据美国学者格莱泽等人的阐释，“‘体制腐败，既是政治行为的一种具体形式，也是一种思想。在那些制度腐败盛行的政体中，政治家们通过对高利经济活动设置准入限制，利用包括垄断授权、限制公司特许权、关税、配额、规制以及其他诸如此类的手段，来故意创设各种租金。这些租金的存在，就使得那些设置租金的政治家们，能够将那些想要寻取这些租金的人牢牢地抓在了自己手中，从而实现其建立一个能够支配政府之联盟的目的。为了达到政治目的而操纵经济，这就是体制腐败。而当政治腐蚀经济时，体制腐败也就发生了”。“‘经济腐败，则是指通过腐蚀政治程序来追求私人经济利益。当经济腐蚀政治时，就会发生经济腐败。”[1]（P37-38）通过上面格莱泽等人的理论阐释，我们可以看到，在19世纪以前，西方政治思想家包括古典政治思想家、近代启蒙思想家和美国开国之父，更多担忧和关注的是体制腐败，将全部智慧集中在如何设计并保护一种能够抵制制度腐败的政府形式，试图通过根除体制腐败来达到消除经济腐败的目的。而19世纪以后，伴随西方民主制度的确立与完善，对体制的担忧逐渐减弱，腐败的定义也在逐渐演变，“经济腐败”越来越取代“体制腐败”，成为人们关注的重点。此后私人对政府官员的贿赂，则成为腐败的主体。而贿赂则通常是指以换取政府控制的某些资源，或者以免于政府规制为目的的一种非法支出，其中包括获得政府官职、公共服务和公共财产等。

再次，学者们基本认同，腐败所带有的一些共同特征。“（1）腐败的主体是公职人员以及与公职人员发生权力关系的人;（2）腐败的客体是公共权力;（3）腐败的目的是谋取私人利益;（4）腐败的手段是滥用公职权力;（5）腐败的结果是侵犯公共利益;（6）腐败的实质是以权谋私。”[3]（P20-21）

最后，学者们也基本认同，腐败是可以治理的。例如，美国学者凯顿在其《腐败与治理》（Corruption and Governance）一文中坚信：“通过政治意志、民主精神、抵消力量、法律和合理的行政规则、个人的诚实和正派，以及有效地执行公共道德，腐败能够被限制在可接受的范围内，虽然完全消灭腐败仍然是超出了人类的能力范围。”[4]（P12）

根据西方学者对腐败的理论界定，本文所讨论的19世纪中后期美国联邦政府官场出现的腐败，可以看作是“体制腐败”与“经济腐败”的一种混合体。一方面，当时美国官场的乱象，主要源于用人制度上的腐败，特别是“政党分赃制”所带来的腐败，明显地带有体制腐败的特征;另一方面，卖官鬻爵和行贿受贿等现象的泛滥，无疑又是经济腐败的表现。更为重要的是，这一时期美国联邦政府对腐败的有效治理，也进一步印证了学者们关于反腐理论和建立廉洁政府可行性的观点。

美国最早是由英国移民在新大陆上建立的一个近代国家，是那些渴求摆脱政治和宗教压迫的欧洲移民建立平等与自由理想国的一种实验。正因为如此，从《五月花公约》到北美13个殖民地制定的宪法，从独立战争结束后大陆会议制定的《邦联条例》到制宪会议最后通过的《美利坚合众国宪法》，我们都可以寻觅到美国人对“好政府”的渴望与珍视。也正是在这一理念下，诞生了以华盛顿总统为代表的早期“绅士政府”。在这样的政府里，除了政治家是选举产生的以外，其他类别的官员都是根据对宪法的忠诚、道德高尚和能力超凡等条件任命的，同时也附之以家庭背景、教育程度、社会地位和地域来源等其他方面的因素。对这样的绅士政府，美国历史学家范里普给予了高度评价，他甚至赞美：“在联邦政府形成时期，政府的公共机构是当时世界上最有能力的，当然也是最少受腐败影响的机构之一。”[7]（P11）但需要指出的是，早期美国联邦政府对官员的选任和管理，实际上并不是建立在法律与制度的基础之上，而是建立在人们都是绅士与天使的理想主义基础之上。以此理念为基础的美国早期绅士政府，虽然能够完成历史赋予的使命，也能有效地行使政府的职能，但却很难把这种缺乏制度保障的绅士风度与天使良知永久地维持下去。久而久之，人性弱点和制度缺失所带来的政府运转低效率和政治腐败就不可避免地暴露出来，特别是伴随19世纪后政党在美国的出现，党派操控政府与政治干涉行政已被人们广泛接受，并且，“政党分赃制”下官员选任方式及其相伴而生的政治腐败，也被舆论和公众所容忍和接受。这就是美国行政管理学家毛舍所指出的：“华盛顿政府以后，由于政党的形成，政党的一致与忠诚在任命官员中日益发挥着重要作用。”[8]（P60）

“政党分赃制”影响和控制美国联邦政府官员的选任，始于安德鲁·杰克逊政府时期。在美国历史上，1829年杰克逊出任总统，通常被认为是美国政治和社会的转折点。因为在这次大选中，美国政治规则发生了明显的变化。其一，政党全国代表大会在大选中发挥了巨大威力;其二，大选第一次体现了不以财产决定选民资格的广泛民主精神;其三，杰克逊是美国历史上第一个传统政治圈外的总统当选人;其四，杰克逊又是第一个来自西部地区的总统[9]（P35）。这些变化，一方面表明：新总统“在很大程度上代表着具有商业与企业特征选区选民的利益和意愿，而与此前建国初期的几位总统所代表的土地贵族的利益和意愿形成了鲜明的对比”[10]（P299）;另一方面也表明：从华盛顿政府模式向杰克逊政府模式的过渡，恰好是美国从“绅士政府”向“民众政府”1的转变。“民众政府”模式，给更多的公民参与政治和竞选提供了相对平等的机会，这固然有利于美国民主制度的发展，但当“政党分赃制”发展成为政府选任官员的主要形式时，美国官场出现腐败乱象就成为不可避免的政治现实。

从杰克逊政府开始，“政党分赃制”不仅受到鼓励和合理化，而且使美国联邦公共机构管理改变了原有的方向。特别是由于政党对政府选任官员和行政事务的较多介入，不仅使联邦政府政策缺少透明度，而且使政治与行政的界限更加模糊，所以人们将当时的政府称为“无形政府”（Invisible Government）[9]（P44）。如果说在杰克逊政府早期，“政党分赃制”在某种程度上还带有改革策略和鼓励官员更多地代表民意与更好地对工作负责等积极因素的话，而到了杰克逊政府后期，“政党分赃制”的消极影响日益显现，逐渐演变成总统和政党酬谢其同党积极分子、录用亲信和控制政府官员选任的工具，以至于在杰克逊总统的八年任内，“其任命的官员，至少有10%～20%的比例是因为政党和政治的原因而被免职的”[7]（P35）。在这个意义上，上面所谈及的“民众政府”取代“绅士政府”的历史进步意义，也伴随日益加重的政治腐败，越来越走向反面。毛舍教授所阐发的“19世纪中期以后，在美国联邦政府权力从一个集团（绅士集团）向另一个集团（政治家集团）的转变过程中，我们的公共机构遭受了相当大的堕落与腐败的阵痛”[8]（P66）的思想，恰好说明这一问题。

1861—1865年的美国内战，虽然解决了当时困扰美国的奴隶制度和合众国性质两大问题，但战后政府腐败却呈现上升态势：卖官鬻爵，贪污腐化，日甚一日，官场乱象丛生。而到19世纪70年代格兰特总统执政时期，美国官场的腐败又达到了一个新高度。尽管格兰特也曾尝试进行一些政府改革，但所取得的有限成绩又被日益严重的腐败所抵消，所以人们往往认为，“格兰特政府所特有的东西，便是‘政治腐败”[11]（P15）。在格兰特执政时期，政府腐败案一桩接一桩。格兰特在就任总统不久，就曾以“政党分赃”的形式在纽约海关任命一位政治亲信。之后，又有两位政治亲信吉姆·费斯科和乔·古尔德，因为与总统的关系而从黄金交易中获得暴利。接着就是“联合太平洋公司股票丑闻”。股票公司为了对国会立法施加影响，而行贿国会议员和政府官员，结果使副总统斯凯勒·考尔法克斯威信扫地。稍后不久，财政部长W. A. 理查德森又因为被查出批准为一些政治家征收超额国家税而辞去职务。接着又有著名的哥伦比亚特区首席长官参与合同欺诈被揭穿。事情败露后，格兰特总统又为其在华盛顿特区另谋高就。此外，出使巴西的美国外交公使诈骗巴西政府10万美元后逃跑，而出使英国的美国外交公使又以自己的名义在英国骗租一个矿山。后来新任命的财政部长B. H. 布里斯托又被揭出“威士忌事件”。这一事件也得到格兰特的私人秘书和一部分财政部官员的默许，而在这一事件中，涉案人骗走了政府上百万的资产。到1876年3月，随着陆军部长W. W. 贝尔科纳波因被证明参与出售印第安邮政贸易船交易而匆匆辞职，格兰特政府的腐败已发展到极致。与联邦政府局面相同的是，此时在美国州政府和地方政府上，腐败案例也层出不穷[8]（P74-75）。因此，腐败已成为当时美国严重的政治和社会问题。

伴随格兰特政府腐败案的频频曝光，1877年上台的海斯总统曾在海关税收和邮政系统内部进行整顿，试图治理政府腐败，新总统甚至成为当时美国民众“恢复国家公共机关纯洁性”[12]（P287）的希望。但海斯总统的改革仍没有达到预期效果。所以，到了19世纪80年代，美国人又把治理官场腐败的希望寄托在来自俄亥俄州的共和党众议员詹姆斯·A.加菲尔德身上。与海斯总统一样，为了赢得竞选成功，加菲尔德曾表示支持政府改革和反对腐败，并为此赢得了微弱的多数选票。但在1881年就任总统后，加菲尔德并没有真正兑现其竞选承诺。首先是加菲尔德政府没有认真调查和处理共和党人邮政官员的欺诈案，这是一起在当时影响较大的政府欺诈案。在此案件中，共和党邮政官员挪用了政府上千万资金，用作共和党和相关负责人的个人经费。同时，作为共和党“顽固派”的代表，加菲尔德总统对“政党分赃制”情有独钟，所以在政治实际中，他对改革吏制和治理政府用人上的腐败，自然缺乏足够的兴趣和动力，甚至在他短暂的任期内，大批政府官员仍然是“政党分赃”的受益者。这种政治意识和价值取向，也就决定了总统对改革和治理政府的态度。所以，当来自俄亥俄州的民主党参议员乔治·彭德尔顿提出关于通过建立文官制度委员会和以竞争考试为基础的“功绩制”改革议案的时候，加菲尔德总统便以“通过考试任命官员已经足够，彭德尔顿的建议未免走得太远了”[13]（P208）为由，驳回了议案，而没有进一步推进政府治理。然而，具有讽刺意味的是，1881年7月，当加菲尔德总统在首都华盛顿火车站被求职未成的共和党人吉托枪击身亡的时候，实际情形却是“总统一个人单独促使《彭德尔顿法》议案获得了通过”[11]（P15）。这是美国历史上由喜剧总统上演的一场悲剧大戏，是半个多世纪以来“政党分赃制”盛行而酿成的最大苦果。吉托之所以铤而走险地枪杀总统，是因为总统在官职分赃上的不均而造成的求职者极端心理和行为。甚至在总统遇害前的1881年3月26日，吉托还在做最后的努力，写信给加菲尔德，请求总统赐予职位，并提醒总统“不要忘记在上一年总统竞选中，我为总统先生当选所效尽的犬马之劳”[14]（P22）。总统的漠视和拒绝，最终把吉托逼上了绝路。加菲尔德总统遭遇枪击，像一声巨雷在美国上空炸响，它最终改变了公众和舆论对“政党分赃制”的看法。因为总统遇害，“像阴影一样，久久地萦绕在美国公众的心里。特别是当人们把这位内战时期的将军与此时的枪下冤魂进行比对的时候，总统自然也就成为美国民众敬仰的英雄。同时，由于总统的遇害，也永远抹去了人们对‘政党分赃制的幻想”[15]（P10）。

三、《彭德尔顿法》与美国联邦政府腐败治理

从杰克逊执政开始到1881年加菲尔德遇害身亡，美国联邦政府经历了一个历史上最为严重的腐败时期。首先，大量的政府官职被总统和政党垄断，作为犒赏和馈赠的“礼品”，分发给那些同党亲信和追随者;其次，卖官鬻爵猖獗，特别是内战以后，出钱购买政府官职的事例比比皆是，甚至国会议员手中也有大量的联邦政府职务可以出售和馈赠;最后，官员贪污腐化盛行，私人利益集团不惜重金收买政府官员，而许多官员往往把公职权力作为交换条件，中饱私囊。但需要指出的是，面对这种官场的腐败乱象和美国传统道德的沦丧，在一个相当长的时期里，除了那些来自东北和美国代表传统政治文化的改革家提出批评外，并没有引起公众和舆论的特别关注和重视，甚至在一定程度上人们还对其持容忍和接受的态度，任其发展泛滥。只是到了1881年总统遇害后，舆论和公众才开始对政府腐败进行鞭挞。究其原因，主要是人们对“民众政府”的偏爱心理所致，以及随之而来的对“政党分赃制”下公民平等参与政治机会的认同。

然而，加菲尔德总统遇害不仅使舆论哗然，而且公众的政治态度也发生了急转。改革家及时抓住这一时机，发起舆论攻势，对公众展开宣传教育，进而推进政府的改革和治理。例如，改革家伊顿在总统遇害后不久就宣布：“吉托事件的根源在政府内部，是‘政党分赃制的必然结果。这一事件的意义就是促使我们好好反思一下我们的政府。从成千上万种杂志上刊出的文章，从每一个部分、每一个层次以及每一个事实中，我们似乎都听到了混杂又焦急、羞愧与憎恨的哀怨声。”[16]（P148）纽约文官制度改革协会还出资赞助出版界，为加菲尔德总统撰写传记，并宣传他的政府改革思想。甚至当时一家颇为有名和广受欢迎的卡通画报《普克》（Puck），还登载了一幅吉托的漫画。漫画上的吉托一手握着枪，另一手拿着一封事先写好的威逼总统信。信上写道：“是分给我职位？还是给你的性命？”[7]（P89）这一时期改革家所发起的宣传攻势，不仅在公众中产生了强烈的震撼，而且加快了政府治理的步伐。人们终于丢掉对“政党分赃制”的幻想，把这一制度与腐败、堕落、道德败坏、邪恶和凶杀等同来看。此时无论是政府改革家，还是舆论和普通公众，都开始对治理政府腐败和建立新型的官员选任制度抱有一定的热情。因为发生在眼前的凶杀案，使人们自然联想起以往发生在政府内的腐败案，所以，行动起来治理腐败，已成为当时美国民众的基本共识。1882年初，康奈尔大学校长安德鲁·D.怀特已留意到这一点，他记述道：“此时美国人们正在认真地进行思考与反省：近期詹姆斯·A. 加菲尔德总统遇害的阴影，已经深深地印在全国公众的心里。……以前对改革不很热心的一些报纸，现在不仅承认了改革是必要的，而且也开始重视舆论的压力。”[17]（P131）因此，为了迎合改革家、舆论和公众的心理，加菲尔德的继任者阿瑟总统就自然而然地肩负起治理政府腐败的重任。1883年1月16日，总统签署了国会通过的、由先前民主党议员彭德尔顿提交的改革议案，即《彭德尔顿法》（Pendleton Act）。《彭德尔顿法》最终用公平竞争考试选任官员的文官制度取代了“政党分赃制”，对美国政府用人制度进行了彻底的改革，治理了此前官场腐败的乱象。

《彭德尔顿法》的主要条款包括：第一，文官必须通过竞争考试，择优录用;第二，文官不得因为政党关系等政治原因被免职，也不得强迫文官参加政治活动或提供政治捐款;第三，文官在政治上要保持“中立”。同时条款又规定：在联邦政府内建立主管文官事务的文官委员会。[7]（P537）通过《彭德尔顿法》，不仅建立了美国常任文官制度，而且在美国历史上第一次确立了联邦政府用人制度的三项基本原则：即竞争考试（Competitive Examination）、职务常任（Tenure）和政治中立（Political Neutrality）。

竞争考试原则，第一次把政府用人制度建立在“功绩制”（Merit）的基础之上，堵住了不称职官员进入政府的“前门”，即滋生腐败的“灰色通道”。这项原则规定：以后政府在录用官员的时候，通过竞争考试而不是政治或其他手段和途径;在补充政府职位与官员晋升的时候，也仍然强调以“功绩制”为原则。为了有效地保障公开竞争考试与“功绩制”原则，根据《彭德尔顿法》，美国联邦政府建立了由两个党派成员组成且相互制衡的文官委员会。新原则还进一步规定：“政府官职通过公开考试向社会所有的人敞开，为所有的人提供公平的机会，而不考虑应聘者来自的经济、社会、宗教、地域、家庭和种族背景等。”[18]（P260）在这个意义上，竞争考试原则，不仅保证了联邦政府官员的素质，而且保证了来源的广泛性。还需指出的是，在《彭德尔顿法》中，改革家们对早期杰克逊总统所提倡的“公共机构选官中实行‘平均主义与‘机会均等的原则”[8]（P66-67）的合理之处，仍持肯定态度，并保留了相关的内容。但新法律与杰克逊的思想有所不同，杰克逊的“民众政治”，是以对政党的“忠诚”为标准，而《彭德尔顿法》则是以官员的能力为前提，当然也看重官员的道德素质。

职务常任原则，第一次把联邦政府官员分成两个集团，即职业文官与政治官员集团[19]（P32），根除了“政党分赃制”对政府官员选任上的影响，撼动了政治腐败的根基。行政官员通过竞争考试进入政府，并被划入“职位分类”系统中，成为终身任职的官员，不与总统共进退;政治官员通过选举和政治任命进入政府，不是终身任职，与总统共进退。实际上，在以往的吏制改革中，美国政府改革家们也都试图从行政与政治官员的划分上堵住腐败的漏洞，为政府的连续与稳定找到一种好办法，但都没有能够获得成功。其原因一方面由于当时的政府规模与职能还没有后来那么庞大，另一方面也在于那时的政治与行政的分工和界限也不像后来那样明晰。而《彭德尔顿法》对两种官员集团的界定和划分，既是美国政府管理在理论上日臻成熟的标志，也是政府治理在实践上的突出成果。虽然文官制度建立之初，划入职业文官系统的官员数量还不是相当可观（大约占联邦政府官员总数的10%～15%，后来发展到85%～90%）[11]（P19），但它却代表一种发展趋势，表明美国的政府管理已进入了一个法制化和科学化的时代，行政官员摆脱政治家的控制已具备了合法的理论和制度依据。由于文官终身任职，消除了过去那种由于政府频繁更迭而带来的政治腐败和官场乱象，既保证了政府的连续与稳定，又使之廉洁与高效。

政治中立原则第一次把行政官员从政治的控制与束缚中解放出来，使之成为独立的行政力量，减少了腐败发生的可能和概率。如果说竞争考试解决了官员素质和能力问题的话，那么，职务常任和政治中立则保证了文官的身份和地位。因为正是在政治中立原则下，文官才有独立的人格和独立的工作准则，不再听命于总统和政治家的摆布。在这个意义上说，《彭德尔顿法》为文官“政治中立”提供了法律保障，反过来，文官的“政治中立”也使政府的连续与稳定、廉洁与高效成为可能，特别是在政党纷争的激烈大选和政府更迭的过程中，一方面，政府的正常运转，在很大程度上要依赖于这些没有政治倾向和在政治上保持“中立”的职业文官，另一方面，政府的反腐与廉政建设，在一定程度上也有赖于文官的自律与通力合作。

因此，无论从行政还是政治意义上来说，《彭德尔顿法》都是“美国联邦政府管理史上的一个重要里程碑”[20]（P1），是19世纪美国国家治理上所取得的重要成果之一。从行政意义上来说，由于有了《彭德尔顿法》，美国政府官员的选任不再以长官的主观意志与兴致为标准，而是以“功绩制”原则为客观标准，杜绝了卖官鬻爵、任人唯亲、政治庇护和其他一些腐败现象，使官员的录用成为联邦政府选贤任能的过程，从而达到了提高官员素质和工作效率的目的;从政治意义上来说，由于有了《彭德尔顿法》，不仅使文官的职位不再是政党和政治家“分赃”的对象，而且也使文官本身从政党的控制下解脱出来，不再作为政治家手中的“玩物”，而是作为以“民主方式选举出来的政治家手中的中立的工具”[8]（P69），从而确立其独立的人格、身份、地位和尊严，并使之成为廉洁政府的维护者和职业道德的守护者。

结  语

综述全文的阐释和分析，我们可以得出如下结论： 第一，迄今为止，腐败是世界上许多国家在发展中遇到的一个不可回避的现实问题，近代西方民主国家也不例外。并且，腐败多高发在社会转型时期。除了人性所具有的弱点以外，社会发展所带来的价值观念的变化（特别是传统道德的丢失）、公众和舆论监督的缺位、法律和制度的缺失、防腐和反腐败机制的不健全等，是腐败发生的重要原因。第二，根据19世纪中后期美国联邦政府治理腐败的经验，健全法制和强化舆论监督，是反腐败的关键所在。19世纪美国官场乱象丛生和腐败的蔓延，一方面是由于当时公众对“民众政府”的偏爱，从而导致舆论对“政党分赃制”带来的腐败持漠视和容忍态度;另一方面是由于当时官员的选任没有明确的法律和制度约束，从而为总统和政党掌控用人权提供了条件，同时也为私人利益集团和个人行贿政府官员打开了方便之门。为此，美国付出了昂贵的代价。通过《彭德尔顿法》和文官制度改革，美国联邦政府废除了“政党分赃制”，在法律和制度上界定了官员的身份和权限，对用人上的腐败进行了强有力的治理，堵住腐败源头，防患于未然;同时强化舆论监督，对腐败发起强大攻势，使其难有藏身之地。经过这次治理，腐败在美国逐渐呈现下降趋势。

参 考 文 献

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[20] David H. Rosenbloom. “Politics and Public Personnel Administration： The Legacy of 1883”， In Centenary Issues of the Pendleton Act of 1883： The Problematic Legacy of Civil Service Reform， By David H. Rosenbloom and Mark A Emmert， New York： Marcel Dekker， Inc.， 1982.

[责任编辑 王雪萍]